海洋環境管理范文10篇

第一章總則

第一條為了防治和減輕海洋工程建設項目（以下簡稱海洋工程）污染損害海洋環境，維護海洋生態平衡，保護海洋資源，根據《中華人民共和國海洋環境保護法》，制定本條例。

第二條在中華人民共和國管轄海域內從事海洋工程污染損害海洋環境防治活動，適用本條例。

第三條本條例所稱海洋工程，是指以開發、利用、保護、恢復海洋資源為目的，并且工程主體位于海岸線向海一側的新建、改建、擴建工程。具體包括：

（一）圍填海、海上堤壩工程；

（二）人工島、海上和海底物資儲藏設施、跨海橋梁、海底隧道工程；

第一章總則

第一條為了防治和減輕海洋工程建設項目（以下簡稱海洋工程）污染損害海洋環境，維護海洋生態平衡，保護海洋資源，根據《中華人民共和國海洋環境保護法》，制定本條例。

第二條在中華人民共和國管轄海域內從事海洋工程污染損害海洋環境防治活動，適用本條例。

第三條本條例所稱海洋工程，是指以開發、利用、保護、恢復海洋資源為目的，并且工程主體位于海岸線向海一側的新建、改建、擴建工程。具體包括：

（一）圍填海、海上堤壩工程；

（二）人工島、海上和海底物資儲藏設施、跨海橋梁、海底隧道工程；

摘要:長期以來,我國政府在海洋公共產品領域擔當了雙重角色,既是生產者,也是提供者。但隨著海洋開發與海洋管理的日益拓展和深入,面對環境的不確定性與信息的不完全性,政府自身的局限性使其難以通過“有形的手”使海洋資源的配置達到帕累托最優,導致海洋環境公共產品出現供給不適或不足。解決這一問題,需要在對海洋環境公共產品內涵進行深入研究的同時,重新界定政府在海洋環境公共產品生產與提供中的基本職能范圍,確定其角色定位,以此促進海洋環境管理事業的和諧發展。

關鍵詞:海洋環境管理;公共產品;生產者;提供者

Abstract:Foralongtime,theChineseGovernmenthasplayedadualroleintheareaofthepublicmarineenvironmentproductionasaproducer,andasupplier.However,withtheexploitationoftheoceanandthedevelopmentofoceanadministration,wheninthefaceofnewenvironmentsandtheinadequacyofinformation,thegovernmentcouldnotdistributetheoceanresourcestogettothePare-tooptimalitythroughitsvisiblehands,whichmaycausetheinconsequenceordeficiencyofthesupplyofthepublicmarineenviron-mentproduction.Inordertoresolvethisproblem,whendoingthedeepresearchintheconnotationofthepublicmarineenvironmentproduction,itneedstoredefinethebasicfunctionofthegovernmentintheproducingandsupplyprocessofthepublicmarineenviron-mentproduction,meanwhileconfirmitsrole.Itmeansalotactuallyinpromotingtheaccorddevelopmentofthemarine-environmentmanagement.

Keywords:marineenvironmentmanagement;thepublicproduction;provider;producer

隨著海洋開發活動的縱深發展,人類利用海洋的能力與日俱增。但在此過程中所產生的海洋環論文境破壞問題也日益凸現。如何在海洋開發與海洋環境保護之間實現可持續發展,構建人類與海洋的和諧關系,成為海洋環境管理領域一個亟待解決的問題。長期以來,政府憑借著權力優勢和公眾人身份等特殊身份,以“命令—控制”的方式對各種涉海活動進行直接管理,取得了一定收效。但這并不意味著政府管理的完善性、唯一性和全能性。在現行的管理模式中,政府經常在海洋環境公共產品的供給上出現“越位”、“錯位”和“缺位”,一方面,過多干預“私人產品”的生產和交換,另一方面,職責范圍之內的公共產品安排卻經常顯得乏力。由此,我們認為,解決海洋環境公共產品的供給問題是現代海洋環境管理的關鍵,正確認識海洋環境公共產品的內涵以及政府在其中應有的作用,對解決海洋環境問題具有非常重要的現實意義。

1海洋環境公共產品的內涵1.1海洋環境公共產品的內容公共產品(pubilcgoods)通常和私人產品(privategoods)相對稱,其定義有多種,比較經典的是薩繆爾森的定義:“公共產品是這樣一些產品,無論每個人是否愿意購買它們,他們帶來的好處不可分割地散布到整個社區里?！盵1]但事實上,薩繆爾森所定義的是純公共產品的概念,即每個人對產品的消費不會導致他人對該產品消費的減少,具有非排他性、非競爭性的特征。而在現實經濟社會中,這種純公共產品并不多見,大部分公共產品都是以另外兩種“準公共產品”的形式出現:一是使用上不能排他,但在消費上具有競爭性,如地下水、地下石油等所謂公共池塘資源。二是指在使用上可以排他,但在一定限度內消費上不具競爭性,如收費公路、有線電視、圖書館等。根據這一分析,海洋環境公共產品主要是指用于海洋環境保護和海洋污染防治、與海洋環境狀況密切相關的各種政策制度、服務項目和基本設施等,包括海洋環境純公共產品和海洋環境準公共產品兩部分。在我國現階段,其主要包括以下幾方面的內容。(1)海洋環境管理的基本政策、法規,海洋環境管理規劃和制度體系。如《中華人民共和國海洋環境保護法》、《中國海洋21世紀議程》等。(2)海洋環境管理的具體政策、規劃、海洋環境質量標準等。如《海洋傾廢管理條例》、《海洋標準化管理規定》、《海洋法石油工業含油污水排放標準》,海洋污染控制規劃、污染治理規劃、污染調查監測規劃、海洋環境科學技術發展規劃和海洋環境質量標準、海水水質標準、船舶排污標準、海上石油平臺含污水排放標準、海洋污染調查規范等。(3)海洋環境保護的基礎設施、環境工程項目等。1.2海洋環境公共產品的特征除公共產品所通有的非排他性、非競爭性和擁擠性(準公共產品的一般特點)外,海洋環境公共產品還具有不同一般的特征,即高綜合性和低掌控性。所謂高綜合性是指目前海洋環境公共產品的供給實際上涵蓋了與海洋開發、海洋運輸、海洋資源甚至是陸上環境都相關的多個領域,涉及到眾多管理部門,必需一套完善的綜合協調機制,例如,為防治海洋溢油污染,2004年,我國成立了由包括國家海洋局、外交部、公安部、財政部、交通部、農業部、國家安全生產管理監督局、國家海關總署、國家民航總局和國務院新聞辦公室等10個國家政府部門以及總參作戰部、海軍司令部等兩個軍隊部門在內的“海洋石油勘探開發重大海上溢油應急協調領導小組”,制定了《全國海洋石油勘探開發重大海上溢油應急計劃》。所謂低掌控性則是指因海洋環境的影響因素組成非常復雜,人類對其掌控能力遠低于陸上領域,所以,海洋環境公共產品的供給成本高而風險大,受益幾率相對低,且投資回收期長。在這種情況下,一般市場行為主體可能因為缺乏經濟實力而無法投資,或者因為缺乏穩定預期而不愿投資。

摘要:長期以來,我國政府在海洋公共產品領域擔當了雙重角色,既是生產者,也是提供者。但隨著海洋開發與海洋管理的日益拓展和深入,面對環境的不確定性與信息的不完全性,政府自身的局限性使其難以通過“有形的手”使海洋資源的配置達到帕累托最優,導致海洋環境公共產品出現供給不適或不足。解決這一問題,需要在對海洋環境公共產品內涵進行深入研究的同時,重新界定政府在海洋環境公共產品生產與提供中的基本職能范圍,確定其角色定位,以此促進海洋環境管理事業的和諧發展。

關鍵詞:海洋環境管理;公共產品;生產者;提供者

Abstract:Foralongtime,theChineseGovernmenthasplayedadualroleintheareaofthepublicmarineenvironmentproductionasaproducer,andasupplier.However,withtheexploitationoftheoceanandthedevelopmentofoceanadministration,wheninthefaceofnewenvironmentsandtheinadequacyofinformation,thegovernmentcouldnotdistributetheoceanresourcestogettothePare-tooptimalitythroughitsvisiblehands,whichmaycausetheinconsequenceordeficiencyofthesupplyofthepublicmarineenviron-mentproduction.Inordertoresolvethisproblem,whendoingthedeepresearchintheconnotationofthepublicmarineenvironmentproduction,itneedstoredefinethebasicfunctionofthegovernmentintheproducingandsupplyprocessofthepublicmarineenviron-mentproduction,meanwhileconfirmitsrole.Itmeansalotactuallyinpromotingtheaccorddevelopmentofthemarine-environmentmanagement.

Keywords:marineenvironmentmanagement;thepublicproduction;provider;producer

隨著海洋開發活動的縱深發展,人類利用海洋的能力與日俱增。但在此過程中所產生的海洋環論文境破壞問題也日益凸現。如何在海洋開發與海洋環境保護之間實現可持續發展,構建人類與海洋的和諧關系,成為海洋環境管理領域一個亟待解決的問題。長期以來,政府憑借著權力優勢和公眾人身份等特殊身份,以“命令—控制”的方式對各種涉?；顒舆M行直接管理,取得了一定收效。但這并不意味著政府管理的完善性、唯一性和全能性。在現行的管理模式中,政府經常在海洋環境公共產品的供給上出現“越位”、“錯位”和“缺位”,一方面,過多干預“私人產品”的生產和交換,另一方面,職責范圍之內的公共產品安排卻經常顯得乏力。由此,我們認為,解決海洋環境公共產品的供給問題是現代海洋環境管理的關鍵,正確認識海洋環境公共產品的內涵以及政府在其中應有的作用,對解決海洋環境問題具有非常重要的現實意義。

1海洋環境公共產品的內涵1.1海洋環境公共產品的內容公共產品(pubilcgoods)通常和私人產品(privategoods)相對稱,其定義有多種,比較經典的是薩繆爾森的定義:“公共產品是這樣一些產品,無論每個人是否愿意購買它們,他們帶來的好處不可分割地散布到整個社區里?！盵1]但事實上,薩繆爾森所定義的是純公共產品的概念,即每個人對產品的消費不會導致他人對該產品消費的減少,具有非排他性、非競爭性的特征。而在現實經濟社會中,這種純公共產品并不多見,大部分公共產品都是以另外兩種“準公共產品”的形式出現:一是使用上不能排他,但在消費上具有競爭性,如地下水、地下石油等所謂公共池塘資源。二是指在使用上可以排他,但在一定限度內消費上不具競爭性,如收費公路、有線電視、圖書館等。根據這一分析,海洋環境公共產品主要是指用于海洋環境保護和海洋污染防治、與海洋環境狀況密切相關的各種政策制度、服務項目和基本設施等,包括海洋環境純公共產品和海洋環境準公共產品兩部分。在我國現階段,其主要包括以下幾方面的內容。(1)海洋環境管理的基本政策、法規,海洋環境管理規劃和制度體系。如《中華人民共和國海洋環境保護法》、《中國海洋21世紀議程》等。(2)海洋環境管理的具體政策、規劃、海洋環境質量標準等。如《海洋傾廢管理條例》、《海洋標準化管理規定》、《海洋法石油工業含油污水排放標準》,海洋污染控制規劃、污染治理規劃、污染調查監測規劃、海洋環境科學技術發展規劃和海洋環境質量標準、海水水質標準、船舶排污標準、海上石油平臺含污水排放標準、海洋污染調查規范等。(3)海洋環境保護的基礎設施、環境工程項目等。1.2海洋環境公共產品的特征除公共產品所通有的非排他性、非競爭性和擁擠性(準公共產品的一般特點)外,海洋環境公共產品還具有不同一般的特征,即高綜合性和低掌控性。所謂高綜合性是指目前海洋環境公共產品的供給實際上涵蓋了與海洋開發、海洋運輸、海洋資源甚至是陸上環境都相關的多個領域,涉及到眾多管理部門,必需一套完善的綜合協調機制,例如,為防治海洋溢油污染,2004年,我國成立了由包括國家海洋局、外交部、公安部、財政部、交通部、農業部、國家安全生產管理監督局、國家海關總署、國家民航總局和國務院新聞辦公室等10個國家政府部門以及總參作戰部、海軍司令部等兩個軍隊部門在內的“海洋石油勘探開發重大海上溢油應急協調領導小組”,制定了《全國海洋石油勘探開發重大海上溢油應急計劃》。所謂低掌控性則是指因海洋環境的影響因素組成非常復雜,人類對其掌控能力遠低于陸上領域,所以,海洋環境公共產品的供給成本高而風險大,受益幾率相對低,且投資回收期長。在這種情況下,一般市場行為主體可能因為缺乏經濟實力而無法投資,或者因為缺乏穩定預期而不愿投資。

摘要:長期以來,我國政府在海洋公共產品領域擔當了雙重角色,既是生產者,也是提供者。但隨著海洋開發與海洋管理的日益拓展和深入,面對環境的不確定性與信息的不完全性,政府自身的局限性使其難以通過“有形的手”使海洋資源的配置達到帕累托最優,導致海洋環境公共產品出現供給不適或不足。解決這一問題,需要在對海洋環境公共產品內涵進行深入研究的同時,重新界定政府在海洋環境公共產品生產與提供中的基本職能范圍,確定其角色定位,以此促進海洋環境管理事業的和諧發展。

關鍵詞:海洋環境管理;公共產品;生產者;提供者

Abstract:Foralongtime,theChineseGovernmenthasplayedadualroleintheareaofthepublicmarineenvironmentproductionasaproducer,andasupplier.However,withtheexploitationoftheoceanandthedevelopmentofoceanadministration,wheninthefaceofnewenvironmentsandtheinadequacyofinformation,thegovernmentcouldnotdistributetheoceanresourcestogettothePare-tooptimalitythroughitsvisiblehands,whichmaycausetheinconsequenceordeficiencyofthesupplyofthepublicmarineenviron-mentproduction.Inordertoresolvethisproblem,whendoingthedeepresearchintheconnotationofthepublicmarineenvironmentproduction,itneedstoredefinethebasicfunctionofthegovernmentintheproducingandsupplyprocessofthepublicmarineenviron-mentproduction,meanwhileconfirmitsrole.Itmeansalotactuallyinpromotingtheaccorddevelopmentofthemarine-environmentmanagement.

Keywords:marineenvironmentmanagement;thepublicproduction;provider;producer

隨著海洋開發活動的縱深發展,人類利用海洋的能力與日俱增。但在此過程中所產生的海洋環論文境破壞問題也日益凸現。如何在海洋開發與海洋環境保護之間實現可持續發展,構建人類與海洋的和諧關系,成為海洋環境管理領域一個亟待解決的問題。長期以來,政府憑借著權力優勢和公眾人身份等特殊身份,以“命令—控制”的方式對各種涉海活動進行直接管理,取得了一定收效。但這并不意味著政府管理的完善性、唯一性和全能性。在現行的管理模式中,政府經常在海洋環境公共產品的供給上出現“越位”、“錯位”和“缺位”,一方面,過多干預“私人產品”的生產和交換,另一方面,職責范圍之內的公共產品安排卻經常顯得乏力。由此,我們認為,解決海洋環境公共產品的供給問題是現代海洋環境管理的關鍵,正確認識海洋環境公共產品的內涵以及政府在其中應有的作用,對解決海洋環境問題具有非常重要的現實意義。

1海洋環境公共產品的內涵1.1海洋環境公共產品的內容公共產品(pubilcgoods)通常和私人產品(privategoods)相對稱,其定義有多種,比較經典的是薩繆爾森的定義:“公共產品是這樣一些產品,無論每個人是否愿意購買它們,他們帶來的好處不可分割地散布到整個社區里?！盵1]但事實上,薩繆爾森所定義的是純公共產品的概念,即每個人對產品的消費不會導致他人對該產品消費的減少,具有非排他性、非競爭性的特征。而在現實經濟社會中,這種純公共產品并不多見,大部分公共產品都是以另外兩種“準公共產品”的形式出現:一是使用上不能排他,但在消費上具有競爭性,如地下水、地下石油等所謂公共池塘資源。二是指在使用上可以排他,但在一定限度內消費上不具競爭性,如收費公路、有線電視、圖書館等。根據這一分析,海洋環境公共產品主要是指用于海洋環境保護和海洋污染防治、與海洋環境狀況密切相關的各種政策制度、服務項目和基本設施等,包括海洋環境純公共產品和海洋環境準公共產品兩部分。在我國現階段,其主要包括以下幾方面的內容。(1)海洋環境管理的基本政策、法規,海洋環境管理規劃和制度體系。如《中華人民共和國海洋環境保護法》、《中國海洋21世紀議程》等。(2)海洋環境管理的具體政策、規劃、海洋環境質量標準等。如《海洋傾廢管理條例》、《海洋標準化管理規定》、《海洋法石油工業含油污水排放標準》,海洋污染控制規劃、污染治理規劃、污染調查監測規劃、海洋環境科學技術發展規劃和海洋環境質量標準、海水水質標準、船舶排污標準、海上石油平臺含污水排放標準、海洋污染調查規范等。(3)海洋環境保護的基礎設施、環境工程項目等。1.2海洋環境公共產品的特征除公共產品所通有的非排他性、非競爭性和擁擠性(準公共產品的一般特點)外,海洋環境公共產品還具有不同一般的特征,即高綜合性和低掌控性。所謂高綜合性是指目前海洋環境公共產品的供給實際上涵蓋了與海洋開發、海洋運輸、海洋資源甚至是陸上環境都相關的多個領域,涉及到眾多管理部門,必需一套完善的綜合協調機制,例如,為防治海洋溢油污染,2004年,我國成立了由包括國家海洋局、外交部、公安部、財政部、交通部、農業部、國家安全生產管理監督局、國家海關總署、國家民航總局和國務院新聞辦公室等10個國家政府部門以及總參作戰部、海軍司令部等兩個軍隊部門在內的“海洋石油勘探開發重大海上溢油應急協調領導小組”,制定了《全國海洋石油勘探開發重大海上溢油應急計劃》。所謂低掌控性則是指因海洋環境的影響因素組成非常復雜,人類對其掌控能力遠低于陸上領域,所以,海洋環境公共產品的供給成本高而風險大,受益幾率相對低,且投資回收期長。在這種情況下,一般市場行為主體可能因為缺乏經濟實力而無法投資,或者因為缺乏穩定預期而不愿投資。

一、現行海灣河口水環境管理體制存在的主要問題

隨著海洋經濟發展以及陸源污染不斷轉移,海灣河口水環境污染日趨嚴重,這與我國現行海灣河口水環境實施分散型管理體制有著重要的關聯性。

(一)多頭管理且缺乏綜合協調的管理機構

中華人民共和國海洋環境保護法»第五條規定,依法對海洋環境實施管理的部門有環境保護部、國家海洋局、國家海事局、國家漁業漁政局、軍隊環保部門以及沿海縣級以上地方人民政府海洋環境監督等管理部門。可這些管理部門所涉及的管理職責卻不夠明晰,海洋水環境保護主管部門是誰,哪些部門共同參與,如何進行協同管理等方面尚未有明確的細化界定,對跨區域、跨行政部門的海洋水環境保護工作也應有明確指定而不應由“有關沿海地方人民政府協商解決或國務院環境保護行政主管部門協調”,①這就給如何有效理順海洋環境保護和海洋資源開發的關系帶來難題。以長三角海灣河口為例,現行海洋水環境保護工作涉及江蘇省、浙江省和上海市等區域,具體的管理機構分別有“兩省一市”的環保廳、海洋漁業局、水利廳、水務局、海事局、駐滬海軍等單位,查看上述部門網站的具體工作職責,幾乎每個部門都或多或少涉及到海洋水環境保護和海洋資源開發工作,至于是海洋水環境保護為主還是海洋資源開發為主就沒有進行明確界定,而且在如此之多的管理部門中,未界定哪個部門是海洋水環境保護的主管部門,也沒有設立一個綜合協調“兩省一市”海洋環境保護工作管理機構。以浙江省區域內杭州灣為例,涉及水環境管理的行政部門有省海洋漁業局、省環保廳、省水利廳、省海事局、省氣象局等等,還加上沿?？h級以上地方人民政府設置的專門行駛區域內的海洋水環境管理的部門,在如此多的管理機構中沒有界定主管部門,也沒有設立一個能綜合組織、統籌協調的管理機構。現行這種模棱兩可的海灣河口水環境管理體制,是直接導致現階段海洋水環境整體污染治理缺乏統一規劃以及許多跨區域、跨部門的水環境治理問題難以得到及時有效解決的一個重要原因。

(二)執法部門間的利益博弈加劇

盡管2013年國務院將現國家海洋局及其中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總署海上緝私警察的隊伍和職責進行了整合,重新組建了國家海洋局并以中國海警局名義開展海上維權執法?？蓮膶嶋H行政執法結果看,涉海行政執法部門依然較多,主要包括隸屬國家海洋局的中國海監大隊、隸屬農業部的漁業局、隸屬海關總署的海關緝私局、隸屬交通部的中國海事局以及隸屬公安部邊防管理局的中國海警,號稱“五龍治海”。多支海上執法隊伍的并存,一方面增加了相關管理成本,另一方面,容易形成管理上的混亂和職責上的認定不清。在具體的執法過程中,各執法部門間經常會出現利益博弈現象,常常是有利則互不相讓,無利則互相推諉,一旦碰到棘手問題就出現相互扯皮現象,時常呈現出由“五龍治?！钡健拔妪堲[?！钡膱谭ǜ窬?這既浪費了人力、物力、財力,又影響了海洋水環境最終的執法效力。[2]從長三角海灣河口實際看,由于區域涉及江蘇、浙江和上海,因而在水環境治理具體執法過程中,不僅同樣出現有利相爭,無利推諉現象,而且還出現了陸域與海域管理相互扯皮的現象,諸如“海洋部門不上岸、環保部門難下?！钡痊F象在長三角海灣河口區域也時有發生。這種重利益博弈、輕執法效力的做法嚴重影響了長三角海灣河口乃至我國海洋水環境整體污染治理。

一、建立山東碧海行動聯席會議制度

（一）依照朱镕基總理和國務院其他領導同志關于渤海碧海行動重在扎實、抓落實的指示精神，加強山東碧海行動的組織協調，建立山東碧海行動聯席會議制度。

（二）聯席會議由省人民政府領導主持，成員包括沿海各地市人民政府、省環保局、省計委、省經貿委、省財政廳、省海洋與漁業廳、省交通廳、省農業廳、省建設廳、國家海洋局北海分局、山東海事局、煙臺海事局和海軍青島基地的負責同志。參加聯席會議的各委、廳、局和其他單位各指派一名處長為聯絡員。

（三）聯席會議的任務是：研究審定有關山東海洋環境保護的方針、政策和“山東碧海行動計劃”；指導、組織、協調和監督行使海洋環境監督管理權的部門和沿海地方各級人民政府的海洋環境保護工作。

（四）聯席會議辦事機構的設立在省環保局。

二、成立山東碧海行動技術組

摘要:長期以來,我國政府在海洋公共產品領域擔當了雙重角色,既是生產者,也是提供者。但隨著海洋開發與海洋管理的日益拓展和深入,面對環境的不確定性與信息的不完全性,政府自身的局限性使其難以通過“有形的手”使海洋資源的配置達到帕累托最優,導致海洋環境公共產品出現供給不適或不足。解決這一問題,需要在對海洋環境公共產品內涵進行深入研究的同時,重新界定政府在海洋環境公共產品生產與提供中的基本職能范圍,確定其角色定位,以此促進海洋環境管理事業的和諧發展。

關鍵詞:海洋環境管理;公共產品;生產者;提供者

Abstract:Foralongtime,theChineseGovernmenthasplayedadualroleintheareaofthepublicmarineenvironmentproductionasaproducer,andasupplier.However,withtheexploitationoftheoceanandthedevelopmentofoceanadministration,wheninthefaceofnewenvironmentsandtheinadequacyofinformation,thegovernmentcouldnotdistributetheoceanresourcestogettothePare-tooptimalitythroughitsvisiblehands,whichmaycausetheinconsequenceordeficiencyofthesupplyofthepublicmarineenviron-mentproduction.Inordertoresolvethisproblem,whendoingthedeepresearchintheconnotationofthepublicmarineenvironmentproduction,itneedstoredefinethebasicfunctionofthegovernmentintheproducingandsupplyprocessofthepublicmarineenviron-mentproduction,meanwhileconfirmitsrole.Itmeansalotactuallyinpromotingtheaccorddevelopmentofthemarine-environmentmanagement.

Keywords:marineenvironmentmanagement;thepublicproduction;provider;producer

隨著海洋開發活動的縱深發展,人類利用海洋的能力與日俱增。但在此過程中所產生的海洋環論文境破壞問題也日益凸現。如何在海洋開發與海洋環境保護之間實現可持續發展,構建人類與海洋的和諧關系,成為海洋環境管理領域一個亟待解決的問題。長期以來,政府憑借著權力優勢和公眾人身份等特殊身份,以“命令—控制”的方式對各種涉?；顒舆M行直接管理,取得了一定收效。但這并不意味著政府管理的完善性、唯一性和全能性。在現行的管理模式中,政府經常在海洋環境公共產品的供給上出現“越位”、“錯位”和“缺位”,一方面,過多干預“私人產品”的生產和交換,另一方面,職責范圍之內的公共產品安排卻經常顯得乏力。由此,我們認為,解決海洋環境公共產品的供給問題是現代海洋環境管理的關鍵,正確認識海洋環境公共產品的內涵以及政府在其中應有的作用,對解決海洋環境問題具有非常重要的現實意義。

1海洋環境公共產品的內涵1.1海洋環境公共產品的內容公共產品(pubilcgoods)通常和私人產品(privategoods)相對稱,其定義有多種,比較經典的是薩繆爾森的定義:“公共產品是這樣一些產品,無論每個人是否愿意購買它們,他們帶來的好處不可分割地散布到整個社區里?！盵1]但事實上,薩繆爾森所定義的是純公共產品的概念,即每個人對產品的消費不會導致他人對該產品消費的減少,具有非排他性、非競爭性的特征。而在現實經濟社會中,這種純公共產品并不多見,大部分公共產品都是以另外兩種“準公共產品”的形式出現:一是使用上不能排他,但在消費上具有競爭性,如地下水、地下石油等所謂公共池塘資源。二是指在使用上可以排他,但在一定限度內消費上不具競爭性,如收費公路、有線電視、圖書館等。根據這一分析,海洋環境公共產品主要是指用于海洋環境保護和海洋污染防治、與海洋環境狀況密切相關的各種政策制度、服務項目和基本設施等,包括海洋環境純公共產品和海洋環境準公共產品兩部分。在我國現階段,其主要包括以下幾方面的內容。(1)海洋環境管理的基本政策、法規,海洋環境管理規劃和制度體系。如《中華人民共和國海洋環境保護法》、《中國海洋21世紀議程》等。(2)海洋環境管理的具體政策、規劃、海洋環境質量標準等。如《海洋傾廢管理條例》、《海洋標準化管理規定》、《海洋法石油工業含油污水排放標準》,海洋污染控制規劃、污染治理規劃、污染調查監測規劃、海洋環境科學技術發展規劃和海洋環境質量標準、海水水質標準、船舶排污標準、海上石油平臺含污水排放標準、海洋污染調查規范等。(3)海洋環境保護的基礎設施、環境工程項目等。1.2海洋環境公共產品的特征除公共產品所通有的非排他性、非競爭性和擁擠性(準公共產品的一般特點)外,海洋環境公共產品還具有不同一般的特征,即高綜合性和低掌控性。所謂高綜合性是指目前海洋環境公共產品的供給實際上涵蓋了與海洋開發、海洋運輸、海洋資源甚至是陸上環境都相關的多個領域,涉及到眾多管理部門,必需一套完善的綜合協調機制,例如,為防治海洋溢油污染,2004年,我國成立了由包括國家海洋局、外交部、公安部、財政部、交通部、農業部、國家安全生產管理監督局、國家海關總署、國家民航總局和國務院新聞辦公室等10個國家政府部門以及總參作戰部、海軍司令部等兩個軍隊部門在內的“海洋石油勘探開發重大海上溢油應急協調領導小組”,制定了《全國海洋石油勘探開發重大海上溢油應急計劃》。所謂低掌控性則是指因海洋環境的影響因素組成非常復雜,人類對其掌控能力遠低于陸上領域,所以,海洋環境公共產品的供給成本高而風險大,受益幾率相對低,且投資回收期長。在這種情況下,一般市場行為主體可能因為缺乏經濟實力而無法投資,或者因為缺乏穩定預期而不愿投資。

實施碧海行動計劃，一靠強化環境管理，二靠資金的有效投入，三靠科學技術進步。通過科學技術進步，優化經濟結構，轉變經濟增長方式，走可持續發展道路，促進經濟發展與海洋環境和資源承受能力平衡的良性循環，求得近岸海域環境問題的根本解決。強化環境管理和依靠科技進步，必須建立在加強海洋環境科學研究和技術創新的基礎之上。總結歷史經驗，海洋環境科學研究滯后于海洋資源開發利用和沿海經濟、社會發展水平，是造成海洋環境污染和生態破壞的主要因素之一。因此，必須把海洋環境科學研究擺到十分重要的位置，并不斷提高研究的創新水平。

海洋環境科研要為提高海洋環境管理和宏觀決策、實現碧海行動計劃目標和實現經濟、社會可持續發展服務。其任務是：進行基礎理論研究，探索污染物在海洋環境中遷移轉化的規律，為制定海洋環境保護法規、標準和控制海洋污染提供科學依據，為應用技術開發提出理論依據和方法；進行應用技術研究，在改善經濟結構過程中，尋求對污染實行源頭和全過程控制的最佳模式和高效、低耗污染防治方法；開展海洋環境綜合性、預測性研究，從發展戰略上，進行人口、資源、發展與環境的關系研究，為制定海洋環境保護規劃和海洋經濟和海洋環境的宏觀決策，提供科學依據。

實施碧海行動計劃的技術支持涉及的內容包括環境監控的軟件建設、污染治理及生態恢復工程的實用技術和設備的篩選、重大環境問題的研究等。其核心是利用高新技術的力量使碧海行動計劃順利實施，采取科學有效的措施改善及恢復海域的生態環境。

第一節*-*年的技術支持行動計劃

一、海洋環境監測能力建設計劃

（一）監測站位方案

國務院第148次常務會審議通過了《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》（以下簡稱《條例》），以國務院第475號令公布實施，并于2006年11月1日起施行。這是我國海洋環境保護事業的一件大事，對防治海洋工程污染損害海洋環境，實現海洋資源環境永續利用和海洋經濟可持續發展提供了法律保障。

一、《條例》出臺實施的意義

《條例》出臺一是激活了《海洋環境保護法》，極大促進了海洋環境管理事業?！逗Ｑ蟓h境保護法》是一部涉及海洋污染控制和海洋生態系統保護等諸多內容的綜合性的環境法律。由于這部法律對海洋環境問題作了較為全面的規定，涉及海洋環境管理的諸多內容，諸如對陸源河口及排污口、海洋石油平臺、海洋傾廢、海洋工程、海岸工程、船舶及港口等六大主要污染源的控制，對海洋養殖業的合理規范，對珊瑚礁、紅樹林和海洋自然保護區等海洋生態系統的保護等等。但多是原則規定，可操作性不是很強，需要較多配套的行政法規對其中涉及的各方面內容予以明確具體的規范。而《條例》是自《海洋環境保護法》修改后出臺的第一部配套的行政法規。這部法規的制定為具體、有效實施《海洋環境保護法》創造了良好的開端。二是更進一步實現以法規的強制力推廣和強化人們的海洋環境保護意識。一個時期以來，海洋工程存在著較為嚴重的無序、不科學建設的問題。最為突出的是亂圍填海、炸島、違法設置排污口等，尤其是用垃圾填海，導致了海洋生態系統破壞嚴重的隱患，隨著污染物在海洋中的不斷擴散和污染物化學反應的不斷加劇，將嚴重影響未來我國的海洋環境?！稐l例》的出臺，將有助于依法嚴格管理和控制不合理的海洋工程項目建設，有利于教育人們熱愛海洋，提高全民海洋環境保護意識。三是為建設海洋經濟強省和實施海洋可持續發展戰略奠定了良好而重要的基礎。實踐證明，不合理、不科學的海洋工程建設已經給我省的海洋生態環境系統造成了極為嚴重的損害和破壞，直接影響著我省海洋經濟強省的建設與海洋可持續發展戰略的實施。《條例》的出臺，有利于遏制違法的海洋工程建設，養護海洋漁業資源，保障海洋生態系統安全，促進海洋經濟與海洋環境相和諧。

二、《條例》的主要內容和實施中應當重視或解決的問題

《條例》共計八章59條，是在認真總結涉海工程環境污染防治實踐經驗的基礎上制定的，從海洋工程污染預防、海洋工程建設和運行中的污染控制到海洋工程的排污管理、海洋工程造成的污染事故的預警和控制，實行了全過程的監督管理，并明確了相應的法律責任，即：事前評價（報告書編制內容、單位的相關資質、評價中的部門協作機制、環評權限、重新評價等），事中監視監測，事后監督（后評估、排污費征收、總量控制、三同時制度、排污報告制度、廢棄拆除設施的報批制度），責任承擔。針對實踐中存在的問題，完善了海洋工程環境影響評價制度，加強了對海洋工程建設、海洋工程運行過程中污染損害海洋環境的監管，加大了對海洋工程運行后排污行為的監管，細化了有關海洋工程污染事故的預防和處理措施。從總體上講，《條例》有幾個方面的突破：一是明確了海洋與海岸工程界定（第三條內容）；二是落實了“一條龍”管理原則。實現海洋工程污染防治、環境保護的全過程；三是深化了監督檢查的權限與范圍。從操作層面上講，將海洋工程環保管理的原則、內容都具體化、程序化了，可操作性很強。第一，關于海洋工程建設前的海洋影響評價制度。在海洋工程建設之前進行海洋環境影響評價，從源頭上控制和減輕海洋環境污染?！稐l例》規定，一是要求海洋工程必須做環境影響評價，并明確規定了評價的原則和要求；二是明確了海洋工程建設環境影響報告書和核準的權限和期限；三是完善了海洋工程環境報告書重新核準的規定。第二，海洋工程在建設和運行過程中對它的污染損害的監管措施。加強對海洋工程建設運行過程中污染損害的監管，是防止海洋工程污染損害海洋環境工作的中心環節，因此《條例》做了四項規定。一是明確海洋工程保護設施“三同時”制度，二是對海洋工程環境的影響實行后評價制度。三是補充了對不同海洋工程污染損害海洋環境的特別管制措施，比如圍填海工程的核準權限與聽證要求等。四是明確凡是使用期滿需要棄置、拆除或者改作他用的海洋工程要經過海洋行政管理部門的批準。第三，海洋工程運行后對它的排污行為要進行監管。這是防治海洋工程污染海洋環境中的一個關鍵，也是規范日常排污行為的需要。因此《條例》做了四方面的規定。一是明確要求海洋工程排污必須進行報告。二是海洋工程排污核定和排污費收支要實行嚴格的監管。三是對海洋油氣勘探開發中的廢物加強管理。四是對污染物的排放實行限排和禁排制度。第四，關于海洋工程污染事故的預防和處理。為了防止減少海洋重大污染事故的發生，及時處理海洋工程污染損害海洋環境的突發事件，提高應急反應能力，《條例》做了三方面的具體規定。一是明確海洋工程污染損害海洋環境應急預案的編制要求。二是規定了污染事故的報告制度。三是對污染事故的應急處理做了具體明確的規定。此外，《條例》還根據《海洋環境保護法》的規定，進一步深化了行政監督檢查權，明確了違法行為的法律責任，強化了海洋主管部門的行政執法檢查手段。為了有效的防止企業污染損害海洋環境，《條例》進一步明確了民事責任，要求造成海洋環境污染事故的建設單位必須排除危害，造成損失的要賠償損失，以加大違法行為的成本。

但是回過來講，盡管《條例》對海洋工程建設項目的污染防治問題做出了較為明確、具體的規定，但仍有一些不足與應注重之處。如①《條例》中沒有明確定義海岸線，而海岸線是劃分海洋工程和海岸工程的基礎，也是明確海洋工程主管部門和海岸工程主管部門職責劃分的依據之一。②排污口的設置管理。根據《海洋環境保護法》的規定，排污口應當深海設置、遠距離達標排放。這樣就涉及到離岸排放的管道，使得排污口的建設既涉及陸源污染控制也涉及海上污染控制，既涉及海岸工程管理的有關問題，也涉及海洋工程管理的有關問題，以及其他海洋環境監督管理部門諸如海事、軍隊等的有關管理職責。③圍填海、灘涂改造、海上堤壩等工程。這些工程建設一是可能造成對海島、海岸線的破壞，使海洋生物的棲息環境受到嚴重的惡化；二是造成海洋生態系統和海洋資源的嚴重損害，最突出的問題是破壞濱海濕地、紅樹林；三是可能造成對海洋環境或者海洋生態系統的污染。有些地方圍填海工程使用的填海物質是工業固體廢物或者城市垃圾，使得潛在的污染將會對海洋生態系統造成巨大的破壞。④挖沙、炸島采石、海上水產加工船等問題。⑤公眾參與、聽證（對象、程序、內容、意見采信）制度和征求有關部門意見（第十條第二款）。⑥編制環境影響報告書所使用的調查監測資料應符合國家海洋主管部門的要求（我省海洋環保條例已有明確，要通過海洋計量認證的業務機構所采集的數據）。⑦《條例》實施初期環境影響報告書審核、核準的銜接。