財政制度論文范文

導語：如何才能寫好一篇財政制度論文，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

政府的公共資源，無論是存量，還是流量，實際上仍處于割據的狀態。財政改革取得了一定的成效，財政流量規模在不斷地擴大，其占GDP的比重在不斷地提高，但財政能力受整體制度的約束而難以增強。經濟總量（流量）在不斷地擴大，而公共債務也在飛速增長，這不只是表現在中央政府，也反映在地方各級政府。法律上禁止地方政府發行公債，但各級政府大搞"準財政"活動，政府融資在部門利益的推動下迅速擴大，未來資源被加速使用。另外，在轉型過程中，社會"推定"給政府的支出責任和義務也不斷增加，這使政府承受著很大的未來支出壓力?？偠灾?，我國財政風險有不斷擴大的趨勢，或者說，正日漸超出社會公眾可接受的風險程度。

這種狀況的出現有某種必然性，從世界各國來觀察，也具有某種共性，這是在全球經濟變革的大背景下出現的。就我國的情況來看，這是在國民經濟的市場化、工業化、金融化和城市化的環境中產生的，是這種環境的變化速度超出了制度變遷的速度所導致的一種結果。因此，要究其原因的話，財政風險的不斷擴大是制度安排出現時滯造成的。換句話說，這是改革滯后于發展所導致的。

進一層分析，整個改革的滯后，形成了一種風險傳導機制，使社會經濟生活中各個過程和各個環節的風險不斷地積聚和集中，"百川納海"，致使財政風險不斷擴大。

一、"風險大鍋飯"的制度性存在

改革打破了"利益大鍋飯"，而"風險大鍋飯"依然如故。我國改革是從物質刺激入手的，使社會形成了多元化的利益主體，并使其各自有了明確的利益邊界，原來你中有我，我中有你的"利益大鍋飯"被徹底打破。這就是說，通過20多年的改革，形成了一個有效的激勵機制，各個不同層次的利益主體都有了強烈的利益動機。企業（包括金融企業）、個人、各級政府及其各個部門的利益日漸清晰，由此形成了一種以"逐利"為動力的競爭局面。

但另一方面，風險責任的界定卻是相當模糊的，甚至根本就沒有界定，仍在吃"風險大鍋飯".這導致公共風險擴大，最后不得不由政府財政來兜底。1998年以來，政府幾次為四大國有銀行注資、通過成立資產管理公司處理其不良資產等措施（注：1998年為四大國有銀行注資2700億元人民幣，以充實其資本金；1999年成立四大資產管理公司為四大國有銀行剝離不良資產14000億元人民幣；2004年1月再次為中國銀行和中國建設銀行注資450億元美元，為其股份制改造做準備。），最典型地說明了"財政兜底"這個客觀事實。

（一）政府替國有企業承擔風險

盡管自20世紀80年代以來，國企改革一直是整個經濟改革的中心，但無論是兩步"利改稅"、承包制，還是現代企業制度，都只是從激勵的角度調整了政府與國企的財政關系。1993年提出的"產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學"的國企改革目標至今也沒有達到，"盈了歸己，虧了歸國家"的局面并沒有發生實質性的變化，政府承擔著無限的責任和風險。其關鍵在于忽視了風險的分擔界定。給予了國企各種權利，如融資權、投資權、資產處置權、分配權等各種權利，但經營過程中的各種風險，如債務風險、投資風險等卻沒有規定由誰來承擔、承擔多少?？梢哉f，我們是在無風險的假設條件下來進行國企改革的。這樣一來，企業經營者的避險動機嚴重不足，在投、融資過程中往往是只注重短期利益，忽視未來的成本，從而使企業處于巨大的風險狀態之中。因此，國企改革實際上從一開始就是以政府承擔全部風險為前提條件的。

在國企還沒有學會在市場這個大海中游泳之前，以由政府承擔全部風險的辦法來調動企業的積極性，也許在改革的初期有一定合理性。但這個改革初期的措施卻造成了嚴重的路徑依賴，并一直持續到現在。

1.激勵與約束不對稱

搞活國企是以給企業看得見的物質利益開始的。從20世紀70年代末的"企業基金"、"利潤留成"，到80年代的"利潤承包"，都以"減稅讓利"為主要的改革思路，寄希望于通過利益誘導來調動企業的積極性。到20世紀的90年代，提出轉換企業經營機制，建立現代企業制度，改革思路從一味地"減稅讓利"轉到了落實"經營自"上，試圖讓國企變成真正具有自我發展、自我約束能力的企業。但隨著國企經營自的落實，卻造成了普遍的"內部人"控制，所有者的監督形同虛設，所有者的權益得不到保障，而且經營者常常采取拿國有資產冒險或大量借債的方式來追求自身的短期利益。在這種激勵與約束不對稱的條件下，國有資產的保值增值成了無法兌現的空頭支票。尤其在市場化進程不斷深入，市場競爭日益激烈的環境下，強烈的逐利動機更促使經營者采取冒險的舉動，至于其背后的風險則考慮不多，甚至不予考慮。大量國企的這種行為造成嚴重的公共風險——經濟效率的普遍低下。

這樣，激勵與約束不對稱造成的后果，不僅是導致政府擁有的經濟資源減少（資產流失和資產收益流失），而且還會因國企的高風險偏好而帶來大量的債務，并通過"國企-銀行-財政"這根鏈條轉化為政府的債務。廣東國際信托投資公司的破產、中國農業信托投資公司的清盤、大量國企實行"債轉股"等等，這些活生生的案例，最終都給政府帶來了大量的債務。這些債務的處理通常不透明，沒有在政府的預算報告中反映出來，從而表現為政府的隱性債務。

2.國企信息不透明

每一個國企的經營績效幾乎都是一個"黑箱"，不僅社會公眾不了解，政府主管部門也未必清楚。許多在賬面上連續盈利的企業，實際上卻處于嚴重的虧損狀態。即使是改組上市的公司，這種狀況也未有實質性的改變。盡管對信息披露有強制性規定，信息不透明也造成了多重的危害，如虛盈實虧，使所有者權益虛假；資產轉移，使所有者權益受損；高風險投融資，給所有者帶來大量隱性債務；監控失效，造成"內部人"控制，如此等等，不一而足。但信息不透明的最大的危害，是隱藏了企業經營過程中的各種風險，這不僅僅是給所有者權益造成潛在損害，而且會誤導政府宏觀決策，容易誤判國有經濟的整體狀況。同時，這也給社會公眾造成錯覺，致使相關利益者遭受損失。這些都會導致公共風險，加大政府作為公共主體的未來支出壓力。

3.國企職工的"人質"效應

人的問題一直都是各級政府的一塊"心病".對政府來說，不怕資產流失、不怕企業虧損，最怕國企職工的安置以及由此引起的社會問題。因此，長期以來，政府采取了一種"通過養企業來養人"的辦法，明明知道企業虧損嚴重，債臺高筑，但各級政府也是想方設法為企業籌資金、找貸款，讓企業茍延殘喘。其目的就是一個，把那些國企職工養起來，以減少公共風險，穩定社會。在社會保障制度還不健全，或國企職工長期形成的對企業依戀心理沒有根本性的轉變以前，政府不得不以高昂的代價來穩定國企職工。這樣一來，國企職工成了各級政府的"軟肋"，同時也成為經營者轉移風險的最佳借口。

在某種意義上，經營者以企業職工為"人質"，可以不斷地向政府提出各種要求，政府的國企改革目標往往在這種要求下變異為"安撫"政策，如提供"安定團結貸款"、稅費減免等等。曾經風靡一時的匈牙利經濟學家科爾奈所說的"軟約束"，在這種情況下就變得更軟了。但這時，政府與國企的關系已經不再是"父子"關系，而是討價還價的"對手"關系。隨著這種關系的轉變，政府對國企的政策只能是"激勵＋激勵"，而約束仍是蹤影難覓。這種"單邊政策"的后果就是政府總是被動地替國企承擔各種各樣的風險。政府名義上是以國有資本承擔有限責任，實際上卻承擔了無限的支出責任和義務。1998年以來，盡管政府在社會保障和再就業等方面采取了多種措施，試圖把"養人"和支持企業分開來，減弱國企職工的"人質"效應，但效果并不理想。

（二）公共預算對政府行為的軟約束

發展中國家的一個普遍現象是政府存在大量的預算外活動，也就是說，政府行為和活動并不受國家預算的嚴格約束。在我國尤其如此。

財政收入是政府活動的經濟基礎。一般而言，政府政策、政府行為和政府活動都應體現在政府的預算之中，正如在1949年12月12日的中央人民政府第四次會議上所指出的："國家的預算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規定政府活動的范圍和方向。"預算的形成過程本身就是一個決策過程，并以法律的形式確定下來，政府其他決策都應建立在預算決策的基礎之上。但在我們現實生活中，政府的活動并不受預算的限制。表面看來，這是預算外資金的存在所導致的。其實，不是因為大量的預算外資金支撐了政府的大量預算外活動，而是相反，政府的大量預算外活動引致了大量的預算外資金。尤其在地方政府，普遍形成了這樣一種思維模式："預算內保吃飯，預算外搞建設".在立法機關對行政機關缺乏嚴格監督的情況下，預算無法約束政府行為，相反，政府的行為處處在左右預算。

由于缺乏預算約束，政府活動的范圍可以說"漫無邊際"，幾乎是想干什么就可以干什么，基本不用考慮所需的資金是否列入了預算。在這種行為方式下，政府產生了大量的"準財政"活動，其引發的后果不只是預算外資金的泛濫，削弱了健全的財政基礎，增大了財政的脆弱性，而且，給政府帶來大量債務。各級政府的各部門官員為了把事情干成，在預算沒有安排資金或安排的資金不夠的情況下，要么是通過收費，要么是通過借債、欠賬等手段來解決所需的資金。一旦背下了債務包袱，最后交給財政兜著。短期內，這不會造成什么大的問題，但若長期這樣，就會給政府財政累積下大量的不透明債務。其后果是不言自明的。

看起來，超越預算行事是一種消極的舉動，實際上是不顧政府財政風險的短期行為，也許對短期的事業發展和經濟增長有利，但在長期不可持續，累積的風險會毀掉一時繁榮帶來的短期成果。

（三）中央與地方的財政關系模糊

在現行行政體制下，下級政府的一切債務實質上都是上級政府的"或有債務"，上級政府承擔著替下級政府最后清償債務的潛在義務，而1994年的分稅制改革僅解決了一個利益的分配問題。

分稅制設立中央稅、地方稅和共享稅，建立了一個利益共享的機制。雖然中央政府在利益共享機制中具有更大的發言權，完全控制了稅權，而且也集中了超過50%的全國財政收入，但由于中央政府對地方政府的財政活動缺乏有效的監督途徑和手段，地方政府實際上具有很大的財政自。沒有稅權，但地方可以"自賦"收費權；沒有發債權，但可以借債；缺少發言權，但可以用地方公共風險來增加討價還價的籌碼。一方面看，在利益分配中，中央占有優勢；但從另一個方面來看，在風險分配中，地方占有優勢。下一級政府總是可以利用各種風險事件來巧妙地把風險轉移給上一級政府。當下一級財政瀕臨破產的時候，上一級財政不可能袖手旁觀，置之不理。在風險責任不明晰、且沒有建立分擔機制的情況下，上一級財政往往承擔了風險事件的全部風險。既然上一級財政不可能不最后兜底，那么，下一級財政就可以無視風險的存在，大肆從事各種"準財政"活動，以謀求政府任期內的各種政績。因此，在既無風險分擔機制，又沒有健全的監控手段條件下，勢必會引發普遍的道德風險，導致地方隱性債務增加，從而惡化整個財政風險狀況。2002年，國家審計署對中西部10個省、市的49個縣（市）財政收支情況進行了審計，發現下面4個問題：一是財政收入"水份"較大。二是人為隱瞞赤字現象普遍。截至2001年底，49個縣（市）中有37個累計瞞報赤字10.6億元，為當年決算反映赤字的7.2億元的147%.三是債務負擔沉重。49個縣（市）截至2001年底，累計債務達到163億元，相當于當年可用財力的2.1倍。四是欠發工資問題仍較突出。欠發的工資實際上是政府的負債（注：參見2003年7月4日《報刊文摘》。）。

總之，在政府與國企的關系中，政府總是最后承擔了國企的全部風險，給予國企的只是"激勵＋激勵".在政府的各個部門之間，各個部門都有權力在預算決策范圍之外進行各種"準財政"活動，卻不承擔風險責任。在各級政府之間，下一級政府的所有債務實際上都是上一級政府的"或有負債".另外，在各屆政府之間，本屆政府可以通過大量融資來搞各種"建設"，只享受由此帶來的各種好處，而風險卻可以推給下一屆政府。這種缺乏風險約束的激勵，尤如脫韁的野馬，隨時可能把經濟，社會之車帶入溝壑，甚至深淵。

改革的使命僅僅完成了一半——建成了激勵機制，而另一半——構建風險約束（分擔）機制，還只是剛剛破題。打破"風險大鍋飯"應將是今后整個經濟體制改革的重心。

二、"風險大鍋飯"的制度性后果

利益與風險對應，是市場經濟社會的基本原則。作為經濟原則，每一個經濟主體在追逐自身利益時，就必須承擔相應的風險，而且是低利低風險，高利高風險。這既是規則，更是一種理念，約束著各個經濟利益主體的行為方式。只有這樣，市場競爭才會有序而富有效率。作為社會原則，它映射到社會的各個層面，政府也不例外。作為公共機構，政府自身及其各個組成部分，都有自身的利益，同樣，不論其以何種形式去追求利益（如政績、權力、影響力、經濟利益等），也應當承當相應的風險（法律追究、行政處罰、經濟損失、名譽掃地等），而不論其動機是不是出于公共利益。也只有這樣，政府政策、政府行為、政府活動才能有序而富有效率，公共利益才不會淪為一個誰都可以打的旗號。但"風險大鍋飯"破壞了利益與風險對稱這條基本原則，并在長期的社會實踐中積淀為一種普遍的社會心理（如不找市場找市長），大家都只想得到利益，而不想承擔任何風險。風險自擔的理念在我國還只是一顆幼苗，隨時都可能夭折。

在這樣一種環境下，由于失去了風險的約束，各級政府、各個政府部門在面對公共風險以及干預公共風險過程中的態度、行為隨之發生變異，導致政府干預失當，表現為追逐高風險，避險動機和避險能力嚴重不足。

（一）避險動機不強

在廣義的公共部門內，缺乏避險動機是十分普遍的現象。無論是國企、國有金融機構，還是各級政府和政府的各個部門，對于各項決策往往都強調了有利的一面，而忽視了可能引致風險的另一面。漠視風險的態度，使風險分析難以展開、深入，更談不上卓有成效地進行風險評估。

對政府來說，促進經濟增長是頭等目標。至于如何去促進經濟增長，采用什么手段，以及不同手段的風險成本大小，通常是不多考慮的。在政府預算內財力較為緊張的情況下，政府會采用擴大赤字，增發國債的方式來刺激經濟。1998年實施的積極財政政策，就是通過調整預算來擴大內需，拉動經濟增長。這項政策原計劃只在短期內實施，實際執行一直延續到現在，達6年之久。其中隱含著哪些風險，學術界有一些探討，但也許要若干年以后才能真正顯現出來。事實上，從一開始，實施積極財政政策有沒有風險、風險多大，并沒有展開討論，當然也談不到對其進行全面的風險評估。從我國的經驗來看，一項宏觀經濟政策的實施常常帶有濃厚的政治色彩，一經決定，是不允許唱反調的。風險，是決策者常常忌諱的字眼。在這樣一種態度下，政策制定和調整不大可能去研究其中隱含的風險。

由于《預算法》規定地方政府不允許搞赤字政策，上述辦法只有中央政府才能采用。因此，對地方政府而言，更傾向于采取預算外的支持形式，如利用地方金融機構貸款、提供各種擔保（注：據筆者調查，至2002年10月底，某省歸財政部門管理的國際金融組織和外國政府貸款項目有50個，涉及到省級單位和18個市縣，其中由政府擔保的，占債務總額的62%.其中由省本級擔保的和市縣擔保的債務，分別占擔保債務總額的84.7%和15.3%.有的市縣債務水平很高，超出了當地的承受能力，其政府擔保外債，加上外債的總額，占2001年地方一般預算收入的比率都超過了100%.）、對投資者給予某種承諾、設立"窗口公司"籌資等等。在各地方政府"政績"競爭的推動下，各級地方政府的主要精力都是用在這方面。至于這樣做，引致的風險是什么，會不會給地方財政背上債務包袱，地方政府未來的支出壓力是否會增大等等問題，一般是不予考慮的。

據筆者調查，目前不少地方政府開展了大規模的招商引資活動，不少省份甚至將招商引資定為各級政府的首要任務，并將招商引資任務層層分解，落實到單位和個人。這種運動式的招商引資，勢必以政府的大量承諾、優惠政策為條件，其風險是不言而喻的。但當招商引資被作為一種政治任務來完成的時候，其風險被徹底地拋在一邊。另據《南方周末》報道，在2003年的招商引資中，江蘇一些市縣在招商引資目標管理考核辦法中規定，單位在年度考核中，完成任務不足年度任務一半的，其單位負責人向縣委、縣政府寫出書面檢查，限期內仍不能完成的，按照干部管理權限對其主要負責人進行誡勉，其班子成員不得提拔、調動、晉級、評優，連續兩年不能完成任務的，對其主要負責人予以免職處理（注：截至2002年10月底，該省拖欠中國進出口銀行、財政部、建設銀行等轉貸的外債項目達到25個，拖欠面（占到期應還款項目比率）92.6%，其中，省級占78.6%，市縣占21.4%.在拖欠債務中，政府擔保的債務拖欠占拖欠總額的92%.拖欠即違約，政府負有連帶責任，擔保債務就會轉化為政府的直接債務。從中不難看出政府擔保所引致的債務風險。）。這是一種嚴重的短期行為，完全不顧風險的做法，恐怕很快就會導致"雞飛蛋打"的局面。

至于對上級政府的各種轉貸資金，如過去的周轉金、現在的各種國際金融機構貸款和外國政府貸款的轉貸資金、國債轉貸資金等等，地方政府多數都是全力爭取，根本不考慮還貸能力，有的甚至從一開始就沒有打算還款。如在實施積極財政政策期間，各地"哄搶"國債轉貸資金，就是一個生動的實例。

由于缺乏避險動機，地方政府由此背上了年復一年累積下來的沉重的債務負擔，只得采取拖欠、逃債等方式來搪塞，使地方財政風險狀況惡化。但最后買單的可能還是中央財政。一方面，中央財政對地方政府的債務拖欠采取強制性的扣款措施，另一方面，中央財政又不得不加大對地方財政的轉移支付力度，以至于連地方工資也要由中央財政通過轉移支付來撥付。這說明，地方的財政風險正在向中央轉移。

（二）避險能力不足

"風險大鍋飯"不僅造成了避險動機的弱化，而且也使政府避險能力不足。這是在既定體制環境下造就的一種結果。

1.風險辨識能力不足

前面已經說過，財政風險是政府在干預公共風險過程中形成的。如果不能及時有效地識別公共風險，那么，政府在干預公共風險時很容易出現偏頗，如出現政府介入不及時，錯過了干預公共風險的最佳時機，一旦介入，急于求成，往往介入過度，包攬太多。無論在經濟領域，還是在社會領域，都有這類案例存在。在經濟領域，對一些破產金融機構的救助存在同樣的問題。這都反映出公共應急能力不足，手足無措，匆忙應對，從而導致了不惜代價的種種場景，使短期財政風險加大。

因此，避險能力不足首先反映在風險辨識能力不足。這包括兩個方面：一是對風險的態度和理解，二是對風險的分析。對風險采取諱疾忌醫的態度，這是十分普遍的一種現象。學術界對財政風險探討的熱情有加，而各級政府對本級政府面對的公共風險和財政風險狀況大都是諱莫如深。對一些發生的公共危機事件，多數都是采取隱瞞的方式來"內部處理"，而不愿意對社會公布。在這種鴕鳥式的風險態度下，對財政風險所產生的后果難以有深刻的理解。在認識上是個侏儒，在行動上不可能是個巨人。思想認識上的局限性自然限制了對財政風險的深入分析，包括對各種風險來源的分類、識別、評估等等，更談不上對公共風險向財政風險轉化的跟蹤研究和全面監控。

2.缺乏風險內在化的政策和體制

政策和體制是避險能力的載體。政府避險能力的高低是通過一定時期的政策和體制顯現出來。在"風險大鍋飯"的環境中，由于沒有風險約束，難以制定出和實施謹慎的財政政策，容易出現兩種傾向：一是在預算內來談論政策，忽視預算外活動給政府帶來的未來支出壓力。二是靜態地考慮當前的情況，忽視未來各種不確定性所引致的風險。特別是當風險超出了本屆政府任期的情況下，這種傾向更為明顯。風險內在化的財政政策應當是既全面評估財政狀況，又充分考慮各種不確定性的謹慎政策。

風險內在化體制是指不同層面的風險分擔制度、準備金制度、風險披露制度和有效的風險監控制度。風險分擔制度是風險內在化體制的基礎，它使風險在不同層面上相應化解，減少公共風險的出現的頻率，同時也就減少了財政運行的不確定性和政府未來支出壓力。準備金制度是在出現突發性支出的情況下，保持財政穩定性及可持續性的基本保證。風險披露有助于及時化解風險，防止風險累積。有效的風險監控制度是協調政府各個部門行為，保證前面各項制度有效運行的后盾。當缺少其中的某一項制度時，風險就會外溢，并通過或明或暗的途徑轉化為財政風險。這就意味著政府避險能力的降低。從現實來看，我們還沒有建立起風險內在化的體制，這是導致避險能力嚴重不足的根本因素。

3.缺乏具體的避險方法

這是針對一些政府項目和操作性措施而言的。具體的避險方法應當溶合在部門預算的編制過程之中。實際上，項目預算的編制過程，也就是對各個項目的風險評估過程，包括該項目是否符合政府的政策目標、是否符合立項標準、是否與其風險管理能力相匹配、是否有相應的權力和責任，以及在整個項目周期中政府承諾與介入標準等等。由于部門預算的改革還沒有到位，項目預算的編制還較粗，基本上還談不上風險評估，更毋須說各種避險方法的運用了。

從這里也可看出，避險能力的不足是一種"綜合癥"，非單一因素所致，只有通過改革的全面深化，并不斷提高對風險問題的認識，政府的避險能力才能逐步得以提高。

三、公共風險的積聚與集中

現代社會是一個風險社會。尤其在我國，正處于急劇的社會轉型時期，各類公共風險發生的頻率加大，風險總水平大大提高。在既定的體制框架下，公共風險是人們的主觀活動造成的，是各自從個人理性出發產生的不確定性的"合成謬誤".這需要政府運用公共理性來糾正，即通過政府的干預來防止各種可能的"合成謬誤"的形成。

但如果現行體制存在許多的漏洞和缺陷，則社會、經濟運行過程中及其各個環節中出現的風險就不能在相應的層次化解掉，最后匯聚形成公共風險。這個過程是公共風險的形成過程，也是公共風險的積聚與集中的過程。而我們現實中"風險大鍋飯"的制度性存在，說明現行體制存在大量的漏洞和缺陷，為公共風險的積聚和集中提供了條件。"風險大鍋飯"使企業、個人等經濟主體的邊際風險得以轉移給社會，構成公共風險，并最終轉化為政府財政風險。如在環保制度很不健全的情況下，企業向江河排污超出許可范圍和程度的可能性很大，制度——物化的公共理性就難以抑制不當的個人理性，這將會造成公共風險擴大，即未來邊際社會成本可能增加，政府財政的未來支出壓力加大。在經濟市場化和工業化的過程中，這類因制度缺陷導致的公共風險不是在減少，而是在不斷增加。因此，在體制不完善的情況下，政府面對的公共風險就像滔滔洪水，在積聚與集中的過程中不斷擴大。這使處于發散狀態的財政風險加劇。

而另一方面，政府對公共風險的干預并非總是恰當，由于避險動機和避險能力嚴重不足，這又使財政風險進一步加大。如政府對公共風險干預失當，在介入時機、介入標準等方面出現失誤，就會導致干預成本增加，即增大財政風險。特別是當公共部門內部不協調，風險責任不清，"風險大鍋飯"嚴重的情況下，政府在干預公共風險過程中往往會產生新的風險。如政府通過成立資產管理公司來化解金融風險，在處置金融不良資產過程中，避險動機和避險能力不足，很可能不但收不回幾個錢，甚至反而要搭進去不少財政資金。若是這種結局，倒不如一次性核銷，這樣，財政成本更低。要防范這種情況的出現，就必須對政府干預給予嚴密的風險監控。但問題是，在現實當中，政府干預公共風險失當的例子比比皆是。

"風險大鍋飯"的制度性存在從兩個方面導致了公共風險的集聚和集中：制度性缺陷和在這種制度下的政府干預失當。這就像面對滔滔洪水，堤壩（制度）到處都在潰決，而抗洪措施（政府干預）又時常失誤，洪水泛濫（公共風險）將呈擴大之勢。利益與風險不對稱，風險責任不明晰，最終的結果是使風險不斷地向中央財政積聚和集中。國有企業、金融機構的風險，如虧損或破產，最后的債務清償總是轉移到各級政府身上；政府各部門的融資、擔保，債務清償的責任往往最后全部轉移到政府財政部門；下級政府的財政風險，如工資拖欠、無力清償債務，上級政府很難"見死不救"，層層傳遞，最后中央兜底。本屆政府面臨的風險總是可以"金蟬脫殼"，轉移給未來的政府。這種不以風險責任界定為基礎的風險轉移，導致公共風險快速積聚和集中，從而使財政風險悄無聲息地急劇放大。

可見，"風險大鍋飯"是當前經濟體制和行政體制的根本缺陷，也是導致財政風險呈不斷擴大趨勢的深層原因。如何打破"風險大鍋飯"應成為今后深化改革的核心內容。

「參考文獻

（1）HanaPolackovaBrixi、馬駿主編：《財政風險管理：新理念與國際經驗》，中國財政經濟出版社，2003年。

（2）Governmentatrisk，EditedbyHanaPolackovaBriXi，AllenSchick，TheWorldBank

（3）劉尚希：《財政風險：一個分析框架》，《經濟研究》，2003年第5期。

篇2

實踐中，用保證金條款任意處罰供應商的現象非常普遍，歸還保證金的時間沒有統一的規定，交納保證金的數額也無統一的比例，且采購機構尤其是以營利為目的的招標公司都特別在乎供應商所交納的保證金。因為預收的巨額保證金一方面可以合法地為尋租人無風險地獲得更大的商業機會，另一方面又可長期占用巨額的保證金利息，作為自己“合法”的利潤收入。

我們可以結合實踐和相關法律來看一下政府采購中的保證金性質和缺位情況。

首先，采購主體沒收投標保證金無法定依據。投標保證金不屬于定金，不能適用定金罰則。然而，幾乎所有的招標采購文件都有沒收投標保證金的條款。投標保證金是投標的擔保形式，為了保證招標采購文件的內容能夠得到執行而設定的。供應商交付投標保證金只是獲得締約的機會，但不能確定是否能夠獲得政府采購合同。而定金屬于違約金交付定金是確保合同的履行為目的的由合同當事人給付另一方金錢或者其他代替物。（我國《擔保法》有定金罰則。）實踐中，采購人或采購機構往往將投標保證金按定金罰則執行，是沒有任何法律依據的。

例如，新疆維吾爾自治區政府采購中心2005年6月7日對中標供應商北京瑞源大陸科技發展有限公司的一則處理決定：供應商在自治區政府采購警用設備項目中對某產品投標中標，但在中標112天后函告確認無法執行該項目合同，不能承擔中標商應當承擔的責任和義務，要求取消貴公司的中標資格，招標方經研究予以同意。根據財政部《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第七十五條規定，供應商的行為已屬違約，因此作出沒收投標保證金等處罰內容。案例所述的沒收投標保證金的處罰依據是行政規章所規定的，但行政規章中的這一條款違反了處罰法定的基本原則，為無效內容。因為我國《政府采購法》中不存在“沒收投標保證金”的處罰條款，況且我國的政府采購合同為民事合同，不能適用行政處罰的形式。

篇3

關鍵詞：土地整理；財務管理；制度建設

一、我國目前土整項目的財務管理現狀

我國的土地整改工作在近年來取得了較大的突破，建設投入資金越來越多，土地整理項目的資金管理上也取得了一定的成績，但是還是存在著一定的財務管理問題。例如工程款結算不及時，存在長期掛賬行為，固定資產入賬不及時等等。就目前的土整項目財務管理制度建設而言，也存在著很多的問題，本文就對土整項目財務管理制度建設中存在的問題進行簡單的論述和分析。 

二、土地整理項目財務管理建設的重點

（一）土地整理項目的關鍵工作。對于土地整理項目而言，資金調撥是其中一項十分關鍵的工作，在進行土地整理項目進展過程中，需要及時與財政部和主要部門進行溝通，將土地整理項目的進度、組織實施情況以及財務結算情況進行及時的上報，保證資金能夠得到充分的調撥，確保土地整理項目能夠順利的實施。（二）土地整理項目的資金管理。在進行土地整理工作的時候，一定要盡量避免大量的現金結算業務進行，工程部門的一些備用金要做好定期的結算，每個單位和土地整理項目的結算需以銀行轉賬為主。在資金管理方面需要做好掌印分管工作，保證崗位能夠得到有效的控制。對于銀行賬中存在的差錯應當及時的進行查明更正，屬于銀行對賬錯誤應當及時通知銀行，單位錯誤應當及時的進行分錄更正或補充入賬。 （三）費用的結算管理。在土地整理項目的實施過程中，應當保證財務部門動態的了解工程施工的進度，并且在進行施工單位的合同簽訂上，要防止出現超額付款的情況，在進行結算施工費用的時候，土地整理單位一定要按照我國的法律法規來進行發票的獲取和提供，發票上的金額一定要保障與本期工程的完成量相匹配。（四）土地整理的補償款項。土地整理工作的開展過程中，土地拆線補償費用難免會發生，值得注意的是拆遷補償費用的發放一定要與實際的調查統計順序相同，而且結算時我們需要做好順序的填表發放，根據拆遷補償的協議書進行補償費的發放，補償協議書還需要做好裝訂，以便于查找。

三、土地整理項目財務管理制度的完善建議

（一）土地整理項目財務管理思想。我國土整項目項目的財務規劃主要涉及項目資金的管理、土地整理項目建設管理等等，對于土地整理項目財務管理工作必須與財務會計和土地資源管理政策相關，以準確把握土地整理項目的具體水平，特別是對與管理有關的土地資源管理工作費用、政策使用、付款程序、收款標準、付款主體、項目費用等基礎內容掌握，不斷提高自己的業務素質，為土整項目項目財務管理體系的完善提供強有力的思想基礎和技能基礎。（二）持續改進土地整理項目財務管理。與其他部門相比，土地整理項目財務管理工作主要表現在以下幾個方面：一是由于土地整體項目具有相應的行政職能，對資金的收支有特殊要求；二是不斷加大對國家規劃編制投資，土地復墾，土地資源專項資金，土地資源調查，地質災害預防控制，如何更好地發揮本基金的功能，財務管理土整項目項目提出了更高的要求。（三）加強土整項目項目的財務預算管理。如何確保有效實施土整項目項目的預算是土地資源財務管理部門的重要課題。目前，土整項目項目的資金和材料數量大，使用政策強，收費類型較大。各部門必須嚴格按照預算計劃和預算方案進行預算管理和預算審查，并經有關部門批準后編制有關部門預算;各業務單位也應以年度工作計劃為依據，提供適當的預算申請，項目預算目標，技術標準，時間跨度，計量基礎和支出標準嚴格限制，對非預算項目原則上不存在花費。對于那些改變工作計劃或由于新的工作項目而言，有必要在預算變更報告后添加適當的預算，并在單位經過單位經理批準后才能添加適當的資本預算，最終實現資金的高效利用。

對于土整項目財務管理制度的建設而言，還需要我們在不斷的實踐過程中，通過摸索和研究進行補充和完善。在本文章的研究中，筆者對土地整理的財務管理重點以及財務管理制度的建設完善措施進行論述。旨在通過財務管理制度的良好建設實現對我國土地整理的推動發展。

參考文獻

[1]高群.淺談建設項目財務管理中應注意的幾個問題[J].煤礦現代化,2011,(05):78-80.

篇4

關鍵詞：綠色采購；循環經濟；可持續發展；政府采購；環境保護

Abstract:Withtheinternationalrecyclingeconomyandsustainabledevelopmentmodeofdevelopmentandevolutionofgovernmentprocurementincreasingattentiontoenvironmentalprotectionandecologicalbalance,constantlymovinginamoreenvironment-friendly,moreharmoniousdirection.Governmentgreenprocurementinthecurrentenvironmentisbecomingincreasinglyseriousandgrowingscaleofgovernmentprocurementsituation,withimportanttheoreticalandpracticalsignificance.ThisarticleontheGovernment''''sgreenprocurementforabriefanalysisoftheneedforresearch,andonthatbasistobuildonourgovernmentgreenprocurementsystemproposals.

Keywords:greenprocurement;circulareconomy;sustainabledevelopment;governmentprocurement;EnvironmentalProtection

前言

隨著各國政治經濟體制改革的逐步深入和公共財政改革趨勢的不斷增強，政府采購制度越來越受到各國政府的關注和重視。在政府采購快速發展過程中，有一個明顯的趨勢不容忽視，就是政府采購日益重視環境保護和生態平衡，不斷朝著與環境、人類更友好、更和諧的方向發展。政府綠色采購就是指政府在依法采購規定的產品時，高度重視環境保護和生態平衡，將環境標準、評估方法和實施程序納入并貫穿于整個政府采購體系之中，優先選擇符合國家綠色認證標準的貨物、工程和服務，確保采購到環境友好型產品，以推動社會與人類的可持續及和諧發展。

由于環境問題所具有的社會共同特征，決定了其必將成為人類購買活動所涉及與影響的一個重要領域，合理利用政府采購行為可以有效地調節環境保護，促進資源節約型和環境友好型社會形成。2002年南非約翰內斯堡世界可持續發展峰會明確提出“有關國家和地方政府應推動政府采購政策改革，積極開發、采用環境友好型產品和服務”。2004年，在日本舉行的第一次世界性國際綠色采購會議簽署了《Sendai綠色采購宣言》，強調了利用采購的影響力為低污染產品和供應商創建市場的重要性，鼓勵各國政府機構積極實施綠色采購計劃，提出要建設國際綠色采購網絡，以便加強國際交流。目前已有50多個國家在積極推行政府綠色采購，聯合國、世界銀行等一些國際組織也相繼成立了綠色采購聯合會，一些著名的非政府組織和國際大公司也自愿實施綠色采購活動。政府綠色采購在當前全球環境問題日益突出和政府采購規模不斷擴大的形勢下，已開始成為世界性趨勢。

1.政府綠色采購的必要性分析

政府采購目標是政府采購制度的重要內容，可分為財政性目標、政治性目標、市場性目標和政策性目標。其中政策性目標主要包括保護民族產業、促進就業、保護環境、穩定物價、扶持落后地區發展等。1969年美國行政會議指出，政府采購是政府調節經濟和社會的基本手段，是政府解決貧困、種族歧視、浪費資源、環境破壞、經濟危機等一系列社會問題的重要方法。政府綠色采購在深刻詮釋了政府采購社會政策性目標的同時，也充分體現了政府采購經濟、環境和社會效益的“三位一體”。

1.1政府綠色采購可以有效調控宏觀經濟——經濟效益

現階段各國政府采購規模不斷增長，對社會經濟領域產生的影響日益加深。據統計，歐盟各國政府每年采購額約1萬億歐元，占其國內生產總值的14%左右；日本中央政府每年采購額已達到14萬億日元[①]。我國自實施《政府采購法》以來，平均每年以近500億的采購規模遞增。政府采購制度作為國家管理直接支出的基本手段和公共財政體系的重要內容，其采購產品的數量、品種、頻率等指標，可以有效地反映出公共財政政策的變化趨勢，影響整個社會經濟生活領域，從而在宏觀上達到調節國民經濟的目的。政府綠色采購的內涵非常豐富，范圍幾乎覆蓋了政府辦公的所有領域。政府招標文件中已明確規定某些產品必須達到最低環保和節能標準，而對某些產品的標準規定則只體現了政府鼓勵的傾向性意圖。政府根據環保產業政策和經濟技術政策，認為需要給予一定扶持的新興產業或項目，在政府采購招標方案中會傾向多考慮它們的產品，這樣既可注入財力，又可在社會上產生示范效應，鼓勵、刺激環保企業發展，而且通過制定適應政府需求的彈性采購計劃，可以調節部分商品的供給和需求，合理調整產業結構?？梢?，政府綠色采購具有明顯的政策導向性和宏觀調控的作用，其采購行為既會影響消費者乃至全社會的消費取向，也會影響商品生產企業和銷售行業的發展取向。政府只要將環境準則納入其采購模式，增加綠色產品的購買力度，必然會對市場中資源節約型和環境友好型產品的供給產生重大影響，這也正是許多國家將政府綠色采購作為調控宏觀經濟發展重要手段的原因。

1.2政府綠色采購可以積極發揮環境保護的導向作用——環境效益

環境保護和可持續發展已成為當今世界發展的趨勢和要求，世界各國也都非常重視環境問題，制定了大量的法律法規，以期保護人類賴以生存的生態環境，其中就包括政府采購領域。政府采購一項重要的政策性目標就是保護環境，政府可以利用采購的規模優勢和采購結構的調整，充分發揮綠色消費的導向作用，落實政府保護環境的政策意圖，積極引導改變大量消耗資源、能源、污染環境的傳統發展模式，推行以生態環境為中心的綠色增長模式，合理配置、利用環境資源，維護生態平衡。首先，政府綠色采購可以積極影響供應商，供應商為了贏得政府這個市場上最大的客戶，肯定會采取積極措施增強其產品的綠色度，提高企業的綠色管理和技術創新水平，盡可能地節約資源能源和減少污染物排放，提高產品質量和降低對環境和人體的負面影響。其次，政府綠色采購因其量大面廣，可以培養扶植一大批綠色產品和綠色產業，有效地促進綠色產業和清潔技術的發展，進而形成國民經濟的可持續生產體系。再次，政府綠色采購對普通消費者有著強烈的示范作用，可以引導人們改變不合理的消費行為和習慣，倡導合理的消費模式和適度的消費規模，減少因不合理消費對環境造成的壓力，進而有效地促進綠色消費市場的形成。據聯合國統計署調查，84%的荷蘭人、89%的美國人、90%的德國人在購物時會考慮選擇環境友好型產品[②]。盡管這些國家的公眾綠色消費行為是多種因素綜合作用的結果，但政府綠色采購在其中無疑發揮了重要的表率和引領作用。最后，政府綠色采購可以積極推廣應用現代化政府采購程序，如運用電子技術，包括電子郵件、電子信息交換等，采購信息并在網上完成部分或整個采購過程。這樣不但解決了傳統采購方式中難以克服的時間和空間問題，使得采購活動更加靈活、高效，更為重要的是大幅度降低了采購成本，盡量減少了資源浪費。

1.3政府綠色采購可以充分體現社會公共利益——社會效益

政府采購具有非盈利性，不以盈利為目的，而是通過政府采購行為以實現其政府職能或為了公共利益的需要提供某種使用或服務。同時，社會公共利益原則是政府采購合同訂立和履行的特殊原則之一，政府采購活動必須服從國家的根本利益和社會公共利益，體現社會經濟發展政策，保護環境、維護生態平衡就是其重要體現。首先，采購人應當在某些產品的招標信息時，明確提出自己對環境保護的目標要求。其次，采購人應對供應商的業績、信譽、技術等多方面情況進行資格審查，選擇滿足其確定條件的供應商參加政府采購活動，審查的一項重要內容就是供應商的活動必須有利于環境保護，不能造成環境的破壞和資源的不必要浪費。再次，決標評審委員會有權按照招標文件的要求，把破壞環境資源、不利于環境資源保護的供應商淘汰出局，有權在同等條件下，優先選擇有利于環境資源保護、履行社會責任和尊重社會政策的企業作為中標人。最后，采購人有權在與中標企業簽訂的采購合同中，要求中標企業承擔保護環境資源的社會責任，并且當客觀條件發生變化，采購合同有違社會公共利益時，政府采購雙方當事人應當變更、中止或者終止政府采購合同，有過錯的一方應當承擔相應法律責任。此外，環境保護還是保護民族工業冠冕堂皇的理由之一。目前世界上許多國家尤其是一些發達國家，都以保護本國環境資源為由，積極設置綠色采購非關稅壁壘，禁止或限制外國供應商進入本國政府采購市場。為了更好地體現政府采購的公平性、公正性和規范性，1994年達成的WTO《政府采購協議》（GPA）明確界定了一個關于政府采購法律、規則、程序和措施方面的權利與義務多邊框架，希望締約方能夠實現世界貿易的擴大和更大程度的自由化，改善并協調世界貿易再造的環境，同時希望隨著政府采購競爭的擴大，加強透明度和客觀性，促進政府采購程序的經濟性和高效率。

2.構建我國政府綠色采購制度

我國《政府采購法》第9條規定，政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境等。2002年頒布的《中華人民共和國清潔生產促進法》第16條規定，各級人民政府應當優先采購節能、節水、廢物再生利用等有利于環境與資源保護的產品。以上兩條是我國政府綠色采購最直接、最明確的法律依據。此外，一些地方政府的采購管理辦法也有相關規定。如《上海市政府采購管理辦法》第18條規定，政府采購應當符合環境保護的要求。采購中心和采購人應當優先采購低耗能、低污染的貨物和工程。2004年，財政部與國家發改委出臺了《節能環保政府采購實施意見》，制定了我國首份政府節能采購清單，并列舉了汽車、電腦等8類100多種政府優先采購的節能產品，成為我國第一個政府采購促進節能與環保的具體政策規定?？梢?，我國一些法律法規和政策已經涉及到政府綠色采購的有關內容，但只是散見于若干規定中，與一些發達國家相比，還未形成完整的框架體系和政策計劃，也就是說在目前我國政府采購制度的法律體系中還缺少對綠色采購的明確規定，導致了在綠色采購執行過程中缺乏強制力和可操作性，造成了很大的隨意性和不規范性。為進一步適應我國貫徹落實科學發展觀，積極構建資源節約型和環境友好型社會的客觀需要，本文認為，我國已具備了建立政府綠色采購制度的條件，應在借鑒國外政府綠色采購先進經驗和做法的基礎上，積極構建自己的政府綠色采購制度。2.1我國建立政府綠色采購制度的條件

第一，落實科學發展觀，大力發展循環經濟，推行可持續消費模式，為建立政府綠色采購提供了重要的戰略機遇。環境資源問題已成為制約我國經濟發展和全面建設小康社會的重要瓶頸，如果繼續沿用傳統的增長方式和消費模式，我國經濟和社會發展將面臨巨大的挑戰。鑒于以上形勢，國家提出了全面、協調、可持續的科學發展觀，以實現人與自然的和諧發展，這要求必須改變原有的社會經濟發展模式及其技術方式，走循環經濟的發展道路。我國正處于消費升級轉型的關鍵階段，消費結構和消費需求正在發生著深刻的變化，人們越來越關注商品和服務對環境和自身健康的影響。而可持續消費既是循環經濟發展的基本內容，也是循環經濟發展的內在動力。從國內外的實踐和發展趨勢看，政府綠色采購是我國建立可持續消費體系的四個切入點之一，是我國發展循環經濟，構筑綠色消費模式，促進綠色消費的重要措施和突破口。

第二，我國部分法律法規對政府綠色采購已有規定，政府采購實施細則和制度也在逐步完善中，為完善綠色采購法律體系創造了有利時機。我國《政府采購法》第9條明確規定了政府采購的環境保護目標，一些單行法和地方性法規已涉及到政府綠色采購的內容，實際運作也積累了一些好的經驗和作法。再有，我國《政府采購法》已實施四年多，有關實施細則和制度正在醞釀完善過程中，這對我國建立政府綠色采購制度是個難得的機遇，可以此為契機，抓緊制定政府綠色采購實施條例，或者從長遠講，制定《政府綠色采購法》，為政府綠色采購制度提供強有力的法律支持和保障。

第三，環境標志產品認證制度的廣泛實施，綠色采購產品規模的不斷擴大，為推行政府綠色采購培育了良好的市場條件。1993年，為響應聯合國環境與發展大會提出的可持續發展思想和全球“生態標志”運動，我國開始實施環境標志計劃和認證制度。環境標志計劃較好地配合與支持了環境保護事業，在產品綠色標準制定和環境標志產品認證方面緊跟國際同類標準發展趨勢，積極完成與國際標準接軌，確保了我國環境標志標準技術逐漸成熟。我國環境標志產品認證制度包括了環境保護國際履約類、可再生回收利用類、改善區域環境質量類、改善居室環境質量類、保護人體健康類和節約能源資源等六大類，基本涵蓋了政府采購的產品內容，既培育了綠色消費市場，促進了綠色技術和清潔技術發展，又擴大了綠色采購產品的市場規模。迄今，我國已批準頒布環境標志標準56項，1000多家企業，18000多種產品獲得了環境標志認證，形成了700億產值的環境標志產品群體[③]。

2.2構建我國政府綠色采購制度的幾點建議

2.2.1建立政府綠色采購法律制度，明確政府采購環境政策目標

美國《聯邦政府采購法》對政府綠色采購做了詳細規定，還以聯邦法令與總統行政命令作為推動政府綠色采購的法律基礎；加拿大《環境責任采購法案》要求政府使用環境標志產品；日本和韓國則分別制定了《綠色采購法》和《鼓勵采購環境友好產品法》；德國、奧地利等國家也都在有關法律中對政府綠色采購作了明確規定?？梢?，通過立法強制推行或鼓勵政府綠色采購是國際上的通行做法，可為實施綠色采購提供強有力的法律支持和制度保障。此外，各國確定政府采購保護環境資源的政策目標的方式有所不同，有的是在政府采購法中，有的是在環境保護法中，還有的是通過專門的行政法規進行明確；有些國家的環境政策目標是強制性的，有些國家只是指導或鼓勵性的；有些國家對實現環境政策目標已經確立了具體的實施機制，有些國家仍停留在倡議階段。目前我國部分法律法規對政府綠色采購的規定只是原則性的，且這些規定僅反映了政府采購的環境政策目標，沒有具體的實質內容，作為支持政府綠色采購制度的法律依據遠遠不夠。因此，現階段可考慮在已有的政府采購大框架下，制定適合我國國情的政府綠色采購實施條例或辦法，進一步明確綠色采購的環境政策目標，完善和細化目前的政府采購法。當然，從長遠來講，還是要制定專門的《政府綠色采購法》，對政府實行綠色采購的主體、責任、綠色采購標準和綠色采購清單的制定和等做出明確規定，為推行政府綠色采購提供強有力的法律保障。

2.2.2制定綠色采購標準和清單，公開綠色采購的環境信息

制定綠色采購標準、綠色采購清單是實施政府綠色采購的核心。而環境標志產品認證制度則是制定綠色采購產品標準和清單的重要基礎。許多國家為了方便核查和審計，將環境標志產品作為制定綠色采購產品標準和指南的基礎依據，要求選擇政府采購涉及的優先領域，分行業、分產品制定并綠色采購標準和清單，如德國“藍色天使標志”、日本“生態標志”等。環境信息是制定政府綠色采購指南、產品清單的重要依據，公開綠色采購信息可以增加政府綠色采購的透明度，便于相關部門監督和管理。日本綠色采購產品的環境信息公開制度較為完善，其綠色采購的基本原則之一就是注重環境信息的獲取、利用和，即積極獲取有關產品生產和出售企業的環境信息，并按照一定的規范。我國可根據已實施的環境標志產品認證制度，合理選擇政府采購所涉及的優先領域，制定合理、完善的綠色采購標準和清單，便于采購者科學、有效采購。同時，可建立綠色采購產品的環境信息系統網絡和公開制度，及時公布政府綠色采購的實際執行情況，方便采購人和供應商了解和掌握相關綠色信息，進一步拓寬和暢通綠色采購的信息渠道。

2.2.3完善政府綠色采購配套制度，健全綠色采購評估和監督機制

政府綠色采購必須有完善的配套制度和監督機制，才能實現政府采購和環境保護的雙重目標。經濟合作與發展組織（OECD）在其《關于改善公共采購的環境表現的議會倡議》中建議各國政府：①以符合成員國的競爭和其他相關國內政策，以及他們的國際義務和承諾的方式確定自己的綠色公共采購政策。②采取具體步驟以確保將環境準則納入到產品和服務的公共采購當中：③提供合適的政策框架將環境要求和價格、性能等要求以其納入產品和服務的公共采購中；④引入財政、預算和審計等手段來確保公共采購的政策和實踐考慮產品和服務的環境成本；⑤為參與公共采購和使用的政府人員，包括那些指定產品和服務質量標準的人員、負責采購的人員以及使用產品和服務的人員提供信息、培訓和技術支持；⑥提供相關的信息和工具，以幫助各級政府可以實行綠色公共采購；⑦傳播相關的信息，以促進和鼓勵綠色公共采購的決定以及由此產生的結果和利益；⑧建立相應的程序來確認符合綠色公共采購要求的產品和服務；⑨鼓勵建立測量和追蹤綠色公共采購進展和結果的指引；⑩評估綠色公共采購政策，以確定它們具有經濟效益和環境效果?？梢姡谡G色采購制度體系中，除了強有力的法律保障、采購信息的獲取和公開制度外，合適的政策框架、產品和服務的環境成本評估、環保產品的界定等也非常重要。比如，為了實現政府綠色采購，采購人在做出采購決定前，必須考慮產品、服務或工程生命周期的各個階段的環境影響，比較不同產品、服務或工程在環保性能上的不同，評估產品、服務或工程的環境成本等環境因素等。我國《政府采購法》目前就缺乏對產品、服務或工程的環境性能和環境影響進行鑒定及評價的制度，更未建立起產品和服務周期的環境影響的檔案和資料庫。因此，完善我國政府綠色采購配套制度的重點應該放在產品和服務的環境成本評估、環保產品的界定以及綠色采購的監督、報告和追蹤系統上，并探索建立對政府綠色采購的績效考評制度，通過制訂強化購買政策來推動綠色采購發展，進一步明確各自的法律責任和評價政府綠色采購制度的進展和效果。

注釋：

①③陳燕平.建立政府綠色采購制度引領可持續消費促進循環經濟發展,2005年循環經濟與綠色營銷戰略研討會材料.

②趙英民.建立政府采購制度,促進循環經濟發展[J].環境保護,2005.8.

參考文獻：

[1]李摯萍.經濟法的生態化[M].北京:法律出版社,2003,192-200.

[2]何紅鋒.政府采購法詳解[M].北京:知識產權出版社,2002,26-186.

[3]王小能.政府采購法律制度初探[J].法學研究,2000,(1):80-94.

[4]陳兆霞.政府采購法律問題研究[J].現代法學,2003,(2):56-62.

篇5

關鍵詞：國庫集中收付；改革現狀；實踐；思考

隨著社會的不斷進步，我國國庫集中收付制度也隨之發生了比較大的改變。社會進步得越快速，人們對國家政策的關注度和要求也就越嚴格。為了能夠使公共財政制度適應日益發展的社會主義市場經濟，我國自21世紀以來就開始借鑒國外財務方面的預算管理制度，不斷結合新出臺的各項財政制度，努力構建具有中國特色的國庫集中收付制度。這次改革對我國國庫收付形式來說，是一次非常重要的財政革命，其實踐與應用也有很多方面值得我們進一步思考。

一、國庫集中收付制度的內涵

國庫集中收付制度指的是建立具有中國特色的國庫賬戶單一體系，所有財政性資金將全部納入國庫單一賬戶體系里管理，不管是支出還是收入都要通過國庫單一賬戶體系來實現。我國政府的財政資金是屬于國家的，我國應派專門機構不定期地到各個單位進行預算審核。由于資金存在商業銀行會產生利息，所以銀行存款也會相應地給客戶或個人帶來一定程度的限制和制約。因此，我國國庫集中收付制度可以為國民提供更集中的收付管理。與此同時，在建立該制度的過程中，需要重點針對各類不同的支付類型，采取直接支付或授權支付的方法，以便快捷有效支付到我國各個供應商及用款單位。

二、國庫集中收付制度改革的現狀及問題

（一）集中收付制度的觀念保守

國庫集中收付是一種透明的、全新的財政資金收付管理方式，通過幾年時間的改革、演變、探索，已經發展成一條線的收付管理體系。由于國庫集中支付增加了財政支出的規范性和透明性，設立“小金庫”、“賬外賬”等現象將得到一定程度的約束，特別是對一些部門和個人的利益會產生一定的影響，因此也會出現一些人對這項改革的不滿、不理解、不支持，甚至有抵觸。西方早就有這樣全面的收付管理制度，我國自改革開放以來就開始發展國庫收付方式，并借鑒了西方發達國家的經驗，也根據中國的經濟現狀制定了適合我國國情的國庫集中收付制度。

（二）國庫集中收付制度在運行過程中的風險

首先，零余額風險。如果在收付的過程中存在過失，就會按照財政制度退回財政賬號的零余額，這樣的過失是無法挽回的，因此是財政資金最大的風險。其次，預算憑證及退庫憑證帶來的風險。財務部門在銀行入庫國有收付是需要憑證的，在處理預算憑證和退庫憑證時要謹慎，每一細節都要認真處理。因為憑證在傳遞過程中很容易被替換，所以存在潛在風險。再次，規范國庫集中收付的執行力度不大帶來的風險。通過調查發現，我國國庫集中支付改革側重于規范和監督，而執行機構的執行力度相對較弱。最后，我國的制度改革也帶來了一定程度的風險。從剛開始的分散型到集中型，這本身就是一個重大的風險。

（三）不能有效解決預算執行不力的問題

我國國庫集中收付制度的重點是要突出宏觀管理、強化預算、詳細制訂用款計劃，另外，業務部門和資金監督管理部門之間的協調也非常重要。要規范資金的劃撥方式和現金的大額提現；在國庫資金支付過程中進行電子數據遠程監控，監督支付資金的范圍。但是，現在仍然沒有效解決基層單位預算執行力的問題。原因是開戶行對資金的審批不嚴格，允許隨意支付資金，造成決算與預算偏差大。

三、對我國國庫集中收付制度的思考

我國是新型市場經濟國家，財政制度必須要按照我國的國情并借鑒發達國家比較成功的經驗。世界一些發達的經濟國家都是實施單一賬戶制度，財政是不能在國庫單一賬戶外的體系運行的，因此會設有專門的國庫現金管理支付執行機構。本論文作者對我國國庫集中收付的實踐情況進行了思考，針對實踐現狀提出了相應的對策建議。

（一）建立國庫單一賬戶制度，更好地實行財政集中管理

一些經濟發達的國家早就普遍建立了國庫單一賬戶集中收付制度，將政府各部門財政性質的資金全部集中在國庫單一賬戶里，或者實行國庫存款賬戶，在各大商業銀行都有存款賬戶。在當今社會，我們必須要對國庫管理制度進行改革，必須以預算完整性為基本準側，加快國有預算資金管理制度的改革；以財政上作統一為原則，規范每一部門預算的制定；以決策法制性作為原則，健全預算和決算的審批程序，從而實現財政統一性與預算完整性、決策法制性和國庫集中性的完美結合，構建起符合市場經濟的公共財政管理制度。

（二）構建一套完整的財政管理信息系統，提高我國國庫信息的完整性

現在是信息快速發展的時代，網絡信息系統可以實現國庫集中支付制度的技術進步和改革。目前，財政系統的硬件配置還算比較過硬，但是要想加快進行改造，必須加強軟件開發，為了建立完整的財政管理信息系統奠定基礎。

（三）實施并積極推廣國庫監督控制體系

我國的國庫需要過硬的監督系統，這就需要財務監督觀察局和政府審計機關對預算外資金管理和使用情況進行嚴格的監督、審計和把關。強化執法監督和完善責任機制是使改革進行下去的重要因素。一是要建立完善內部責任機制。要通過法律來確保管理系統的構建，在資金支付周期的每個階段建立明確的內部責任制，加強國庫集中支付的內部管理制度并保證各項制度能順利完成。二是要建立外部的全方位監督制度。審計部門是對國庫集中收付情況進行外部監督的重要環節。

（四）減少國庫集中收付制度的執行阻力

采取積極向上的措施減少國庫集中收付制度在運行中遇到的執行阻力。首先，要取消商業銀行各種預算單位的賬戶。這樣做是為了減少各商業銀行由信貸帶來的資金問題，有效地控制銀行信貸規模。這樣一來，銀行支持地方經濟的積極性會受到一定的影響，因此會給地方政府帶來較大的壓力。所以，當地銀行要盡量減少信貸資金的支出。其次，國家政府的財政資金是屬于國家的，因此會不定期地對各個單位分散使用進行預算，現在集中支付后的預算也會失去先前預算資金的直接支付權，同時也存在利息收入。人們之所以會把錢放在商業銀行，是因為商業銀行能帶來利息，假如在銀行存款沒有利息，大部分的人都不會選擇把錢放在銀行。因此，國庫集中收付支付是為了更集中地進行收付管理。與此同時，需要我國政府實行統一管理支付，在政府實行國庫集中收付制度后，依靠法律手段來提高政府在集中收付過程中的透明性和完全性，減少政府部門通過自己手里的權力來進行大量的權錢交易行為。我國很多地方政府都在運用此制度，在未來的時間里，會更多的政府實行國庫集中收付支付制度。加強我國國庫集中收付改革的力度利國利民，力爭為我國的現代化建設作出更大的貢獻。

四、結語

我國國庫集中收付支付制度對實施國庫監督管理部門提出了更高的要求。要有健全的監督制約體系，要建立一個健全的監督我國國庫集中的財務性質資金的合理收付政策；要盡早適應國庫管理信息系統，定期對各地區集中收付機構的工作人員和預算單位的財務管理人員進行培訓考核，使其充分了解改革的意義，熟悉改革的法律條文、相關制度和管理信息系統，提高工作效率，加強協調與配合，使財政國庫的管理工作得以有效實施。每個地方的財政局都要正式實施國庫中收付支付制度。這也會全面地改變中國之前分散性質的資金管理模式，加快國庫集中收付管理的完整性，也是我國經濟發展的另一種表現。國外一些發達國家是以集中收付來規范國有資金問題的。我國可以在今后的一段時期，努力將我國國庫集中收付制度改革推進到各級預算單位，在全國范圍內建立一套完整有效的國庫集中管理制度。

參考文獻：

[1]吳偉光，沈月琴，顧蕾等.制度創新和森林生態旅游價值的實現[J].浙江林學院學報，2001（03）.

[2]白鵬飛.農村信用體系微觀建構[D].延安大學，2007.

[3]李江源.教育制度的本質與現代轉型（下）——基于社會哲學的視野[J].江蘇大學學報（高教研究版），2004（02）.

[4]張健.新聞生產的時效、利潤與制度選擇——對美國新聞業私營企業制度的經濟學闡釋[J].新聞大學，2006（01）.

[5]姜宏青.國庫集中收付制度的相關問題研究[A].廈門大學會計發展研究中心.轉型經濟下的會計與財務問題國際學術研討會論文集（下冊）[C].2003.

篇6

“路徑依賴”是制度經濟學中關于制度變遷的一個重要的分析方法。在制度變遷中，由于存在自我強化的機制，這種機制使得制度變遷一旦走上某一路徑，它的既定方向會在以后的發展中得到強化，即在制度選擇過程中，初始選擇對制度變遷的軌跡具有相當強的影響力和制約力，人們一旦確定了一種選擇，就會對這種選擇產生依賴性，這種選擇本身也具有發展的慣性，具有自我積累放大效應，從而不斷強化這種初始選澤。本文從制度經濟學的這一基本理論出發，來探討我國地方稅制改革的路徑依賴的慣性特征。

地方稅制改革的路徑依賴分析

地方稅制是在1994年的分稅制財政管理體制改革框架中明確提出的。財政管理體制作為劃分各級政府之間財權和財力的根本制度，它受到國家治理結構的制約。在國家的治理結構中，一般來說是由中央政府和地方政府兩級政府構成的，由于國情的差異，各個國家的治理結構呈現出多樣性。在中國國家治理結構中，中央政府是治理國家的主導，而地方政府只是中央政府的人。盡管隨著經濟體制改革的深入，地方政府的事權和財權逐步相應的擴大，利益的獨立性獲得提高，但這一格局并未獲得實質性的改變。作為人，地方政府要受到中央政府的約束，這種約束體現在，第一，地方可支配的收入受中央政府的整體性安排的約束，即地方可支配的收入受到財政管理體制的約束；第二，地方政府籌措收入的制度受中央政府約束，地方收入制度是由中央政府提供的制度選擇集組成的，地方政府基本上無權制定新的制度規則。在這些既定的約束下，地方稅制改革呈現以下幾個方面的路徑依賴特征：

（一）財政管理體制改革的路徑依賴特征對地方稅制改革的決定性影響。選擇財政制度改革作為中國經濟體制改革的突破口，這是由財政主導型的經濟體制內在決定的。然而，在改革的初期，向何種制度改革，即改革的目標是什么，對于治國者來說，可能是不確定的。為了維護改革的合法性和穩定性，治國者選擇“試錯法”，也就是“摸著石頭過河”，通過在實踐中摸索出未來制度框架。因而，就決定了治國者從它最為熟悉的地方開始，這就是治國者在計劃經濟體制下積累的調動微觀經濟主體積極性的經驗——通過權力下放來調動微觀主體的積極性，來促進經濟的發展和財政收入的增長。這一改革構成了中國20年財政體制改革的主導。從財政管理體制來看，主要表現為通過不斷調整地方的收入基數和上繳的比例來調動地方政府理財的積極性，并由中央政府把握最后的決定權。無論是1980年的以承包制度為核心的“分灶吃飯”體制，還是1994年的分稅制框架，都體現出中央政府對收支的決定權和調整權。這種決定權和調整權對于中央政府而言，可以通過收入的分成比例和稅種的調整而獲得在財政收入分配份額中的絕對優勢，也就是說，在于不確定性、技術因素等作用下，當中央政府在收入的份額下降的時候，它可以通過調整而重新獲得這種優勢。這是因為中央政府作為改革的發起者和推動者，在整個杜會經濟的轉型還沒有完成之前，通過對地方收入和支出基數或增收的上繳比例的調整，保障中央政府對收入的整體控制，是實現經濟體制改革的平穩順利推道和經濟發展的整體性要求的根本保證。從改革后財政收入的實際情況來看，自從放權讓利的改革推行以來，中央本級組織的財政收入的比重呈現出逐漸下降的趨勢，中央收入嚴重依賴于地方上解，而財政承包制所體現出的累退性，使得國家財政收入占GDP的比重持續下降。為了改變這一現狀，提高中央政府的財力，通過1994年的改革，使中央財政收入在財政收入中的比重獲得大幅度的提高。但是從1996年起地方組織的財政收入的增長比例大于中央政府收入的比例，已經出現地方財政收入比例大于中央財政收入比例，如果照此勢頭發展下去，中央本級的財力下降，而影響到改革的進一步推行時，新一輪的調整就勢在必行，這種調整包括對地方稅種的調整和地方收入的基數或者增收的比例的調整。因此，在經濟轉型完成之前，在中央政府和地方政府之間的集權和分權，沒有隨著經濟形式的發展而處于一個相對穩定的格局的情形下，中央政府的最后決定權將會加強和強化。由于地方稅制是中央政府授予地方政府使用的籌集地方財政收入的制度安排，因此，地方稅制改革必然要反映出中央政府的這種路徑依賴特征，從而使得具有收入最大化動機的地方政府，就有著隱瞞收入的真實水平，并傾向于將財力和物力集中在地方政府可以支配和控制的強烈動機。

（二）地方稅制改革作為中國財政制度改革的一個內在環節，它也表現出中國財政制度追求收入的路徑依賴持征。傳統的計劃經濟體制，是一種財政主導型的經濟體制，經濟和社會發展的要求必然要反映到財政支出的不斷擴大上來。但是，在計劃經濟體制下，經濟增長方式的粗放性特征，決定了國家投資所創造出來的效益和財政收入不斷萎縮，從而使得財政收入的增長不能滿足曰益擴大的財政支出要求。財政收支之間的缺口，有著曰益擴大的趨勢，當國家不能有效的履行社會契約所賦予的職能時，其義理性水平就會下降。為了提高或者維持其義理性水平，就迫使國家對既有的政治經濟體制做出自我調整，因而，財政壓力是中國經濟體制的直接原因(張宇燕、何帆，1998)。由于在計劃經濟體制下，國家通過計劃和財政將社會資源控制在自己手中，因此，這種調整主要是表現在逐步放松對資源的管制，以及國家不斷退出原有的特權領域，概括的說，中國經濟體制改革就是通過對產權規則的調整而達到國民收入增長的新的制度安排過程。在這一改革過程中，由于社會經濟制度發生了變遷，必然要求國家籌措歲入的制度做出相應的變遷。在計劃經濟體制下，國家主要是通過將社會資源控制在自己手中而能夠直接控制著社會剩余，那么，在放松對社會資源的管制后，社會資源配置將是由分散化和多元化的微觀主體來完成的，國家不再完全直接控制社會資源的配置，這就意味著，國家籌措歲入的制度安排也必須適應這種變化而進行相應的調整。因此，作為財政主導型的經濟體制，一方面，財政制度變遷是中國經濟體制改革的邏輯起點，通過對財政制度的改革來推動中國經濟體制改革的進行，另一方面則又是通過對國家籌措歲入制度的重構而構成經濟體制改革的重要內容。然而，在轉型過程中，一方面由于財政支出的剛性，另一方面對放松管制后新增的社會財富，由于歲入籌措機制的不完善而不能及時籌集足額的收入以滿足國家的需要，財政壓力未能得到完全有效的緩解，同時，國家一旦推行改革，維護改革的穩定性和合法性則是國家義理性支持的一種新的表現形式。改革的過程是一個利益相互沖突的過程，為了協調各方面的利益關系，而不至于反對改革或阻撓改革，國家就會通過擴大財政支出來平衡改革中的利益受損者，這又進一步增加了財政支出的壓力。盡管從長期來看，通過改革會形成經濟和財政之間的良性循環，但是，在改革的過渡期內，財政壓力則表現得更直接、更明顯?，F實的財政壓力也迫使國家倚重于強調收入的稅制。

（三）在放權讓利格局下形成的地方收入機制也有著強化的趨勢。從地方稅制來看，它僅僅是獲得中央政府制定的稅種的使用權、管理權、征收權，對于地方政府而言，由于既定的取得收入的形式——即稅種的確立、稅收制度的決定權在中央政府，當地方政府面對發展的需要而籌集一定的收入的時候，面對“菜單”選擇卻沒有“菜”可選。由于不能創造新的制度和方式，對于地方政府而已，則將既定的和舊體制內所創立的規則在特殊情形下多樣化，并且拓展這些規則的邊界。這個舊體制內的規則就是預算外的收費制度，地方政府在此基礎上，發展出各種收費、集資、攤派等多種形式的地方收入機制。對于地方政府的這種行徑，中央政府一方面是財力拮據而不能完全滿足地方政府的財力要求，而只給予地方政府的政策性資源和制度知識信息資源(只給政策、不出錢)，允許地方政府或者基層組織在制度創新中留有一定的活動余地；另一方面中央政府依賴于地方政府來推動經濟體制改革和杜會的穩定發展，從而將改革的風險分散化，來達到風險最小化的目標。只要地方政府在一定的制度和政策空間內，既維護體制改革的穩定和順利進行，同時地方經濟又取得相當的發展，中央政府就會容忍和默認地方政府所從事的制度創新活動。

然而，收費制度一經在地方政府的運用，并經過上級政府的默認，它就有一種自我強化的傾向，這種自我強化的傾向是由地方政府的性質決定的。地方政府作為人，其目標函數與作為委托人的中央政府的目標函數是不同的，中央政府是由中央治國者所控制的，其目標函數是維持其治理國家的長期性和穩定性，而由地方官員控制的地方政府，其目標函數是地方官員的晉級、名譽、聲望以及其他的私人利益。這樣，地方官員的個人利益與“地方政府”的利益可能一致或者相容，也可能不一致。地方官員通過發展地方經濟而獲得上級的提拔，這是相一致的地方，而發展地方經濟就要求有強大的收入來支持；地方官員通過預算支出追求個人的其他私利，如津貼、住房、豪華的辦公用品等，這是不一致的地方。無論是一致，還是不一致，都有著追求收入的動機。

此外，隨著中央政府將財權和相應的事權下放給地方政府的同時，而地方政府的職能并未獲得實質性的調整，這樣地方政府實質上就相當于一個范圍縮小的權力中心，它在職能和職責上與中央政府是重構的。由于收費制度比較簡便和運作成本低，能及時為地方政府籌集發展某些項目的經費需要，最為根本的在于收費可以不受中央政府上繳收入的約束，從而保持收入在地方政府的控制之中。一旦一個地方政府或一個部門使用了收費制度，它就會很快被其他的地方政府或部門迅速學習和模仿，而很快推演開來。同時，收費制度在部門利益和地方官員個人利益的驅動下，就會逐步成為他們“尋租”的最為合法化的渠道。這也會推動收費制度的進一步強化。

上述分析的路徑依賴特征，給地方稅制改革帶來以下幾個方面的負面影響。1．由傳統的直接控制資源而獲得社會剩余的方式，轉向通過國家政治權力向微觀經濟主體征收稅負，即通過稅收制度來重構國家歲入的轉型過程中，強調收入的功能是其內在的要求。然而，由于現實的財政壓力使得一旦走上強調收入的制度路徑，就有著強化的趨勢，從而使得稅收制度對社會資源配置的效率、社會公平、以及國家對社會經濟運行的間接調控缺乏應有的功能和作用。2．中央政府對稅種和收入的決定權的強化，一方面，忽視地方政府在國家歲入制度重構中的內在作用。地方政府作為國家治理結構中的組成部分，它同樣是收入制度需求者，而且，由于地方政府在中國經濟體制改革過程中，對制度創新所起到的積極作用，它是有能力根據經濟發展的實際情況創造出新的有效的稅收制度；另一方面，則導致地方政府的短期化行為，首先，在稅制存續的有效期內，為了收入最大化，而可能將某一稅種推至極端，而不顧該稅種對地方資源配置效率的影響；其次，當地方政府預期到中央政府的調整時，可能會通過收取過頭稅等形式虛增收入來擴大收入的基數；最后，將財源和財力轉移至非稅收部門，從而為非規范的收入制度提供溫床。

對地方稅制改革路徑依賴的思考

上還分析表明，以放權讓利為基本特征的第一階段的財政稅收制度改革的適應性效率已經遞減，這是由于制度收益的邊際收益遞減規律所決定的。因此，新一輪的制度創新工作就迫在眉睫，作為一種財政主導型的經濟體制，財政稅收制度的制度創新工作是關系到我國社會主義市場經濟目標實現的根本性的制度創新問題。值此中央政府提出構建公共財政框架之際，為中國財政稅收制度創新提供了有利的契機。在新一輪的制度創新過程中，要強調地方政府在國家歲入制度創新中的作用，要賦予地方政府有一定的創造新的制度規則的自。因為，首先地方政府作為國家治理結構的組成部分，它同樣是新歲入制度的要求者，其次，地方政府作為制度創新的參與者、支持者、協調者、聯結者，在經濟體制改革中所起到的制度創新作用(楊瑞龍，1998；張杰，1998；黃少安，1999)。地方政府同各級微觀主體之間有著更為直接的聯系。因而有著更廣泛的制度創新信息，從而使得地方政府制訂的收入制度規則有著直接的現實性和針對性。從中國制度創新活動的主體來看，它是包括地方政府在內的，因而，地方政府對國家歲入制度的創新活動同樣應該構成中國制度創新的一個內在組成部分而予以確認。

當然，要賦予地方政府一定的收入制度創新自，必須以地方政府提供服務的層次性和受益范圍來確定地方政府的事權范圍為前提。更進一步，是要根據各級政府提供服務的層次性和受益范圍來劃分各級政府的事權，在此基礎上來確定各級政府的財權，并將各級政府的這種基本關系通過法律框架規范起來，這樣，一方面，形成對各級政府的外在約束，而不至于產生單純追求收入而不顧經濟發展的效率等問題，另一方面，有助于中央和地方之間的各種權責關系，形成一個相對穩定的格局，打破中央政府與地方政府之間的強化調整與反調整的路徑依賴關系，從而也有利于各級政府發揮各自的職能。不僅如此，通過對各級政府事權的范圍來確定財權，同樣也有利于打破現行各級政府因職能不分而產生的對收入制度的路徑依賴，從而使得在國家歲入的重構過程中，發揮出稅收制度的收入再分配的功能以調節社會公平、調控宏觀經濟穩定運行等功能。

主要參考文獻：

1．盛洪張宇燕主編《從計劃經濟到市場經濟》中國財政經濟出版社1998年版

2．楊瑞龍《我國制度變遷方式轉換的三階段論》我《經濟研究》1998年第1期

3．黃少安《制度變遷主體角色轉換假說及其對中國制度變革的解釋》載《經濟研究》1999年第1期

篇7

楊智杰博士的《中國古代官廳理財思想史研究》,結合社會、政治、經濟、歷史、管理、會計等多學科知識對中國古代政府理財思想及其]進過程進行了系統的挖掘和研究,主要內容涵蓋中國自先秦至前歷代思想家和典籍中關于管理國家財政經濟的有代表性的理論和原則,主要包括財政、稅收、會計等方面的思想、理論、制度與原則,以及與之密切相關的領域。本書中作者以對歷史產生過巨大推動作用和對后世產生過重大影響的理財思想為重點,以歷代主要理財人物為經,以其政策事功為緯,緊密結合理財家所處的時代背景,總結經驗和教訓,萃取其理財思想精華,概括總結出中國古代官廳理財的主流理財思想及其特征:經濟集權與管制思想、量入為出略有節余的思想、開源節流的積極節用思想、財會審三位一體的內部控制思想、理財思想中人本主義等等。并在此基礎上歸納總結出中國古代官廳理財思想的]進規律。

該書以馬克思辯證唯物主義和歷史唯物主義為指導思想,充分把握生產關系和生產力、上層建筑和經濟基礎的矛盾運動規律。以奴隸制時代為起點,而把對主要理財問題的研究放在封建社會歷史階段,由淺入深,循序漸進加以研究。研究過程中主要運用規范研究和史證研究相結合;縱向對比、橫向對比與綜合分析相結合的方法。其創新與貢獻主要表現在以下三方面:

其一,比較系統地研究了中國古代官廳中主要理財理論和理財家們的理財思想,總結出中國古代官廳理財思想]進的十大基本規律。

其二,重點研究了會計在古代官廳理財體系中所扮]的角色和在理財過程中所發揮的作用,從宏觀的歷史的視角闡釋了會計的理財功能,并以此為背景明確指出在古代會計本身就是一種理財活動。將會計控制思想作為官廳理財的重要內容予以闡釋,并在一定程度上探討了財政和會計的耦合機制和一體化問題。

其三,在研究中國理財問題的同時,在一定程度上對中西方主要理財思想作了比較研究,從而使本書達到了不但古為今用,而且洋為中用之效果。

通過研究作者更加深刻地認識到:任何社會制度本質上都是一套利益分配框架,資源配置和收入分配的合理均衡是經濟社會穩定和健康發展的內在要求。官廳理財與會計控制作為關乎國家政治穩定、經濟社會發展與民生幸福的重大問題,長期以來一直居于國民經濟的核心位置,研究官廳或政府理財不能脫離經濟社會的發展和再生產的過程和階段,也要高度重視會計控制的基礎作用。歷史上理財思想和財政制度呈周期性變化的事實無可辯駁地說明了這樣一個事實,權益分配失衡,必然阻礙生產力發展,并最終引起社會動蕩乃至朝代更替。構建和諧社會,必須關注民生,理順產權關系和分配關系。由于資源稀缺與人類需求這一矛盾的長期存在,故欲謀求經濟社會可持續發展,量入為出和開源節流在相當長的歷史時期內仍然是人類社會理財的基本原則,會計控制則是理財不可或缺的基礎手段,史實表明:“失會計者失財政,失財計者失天下”。

這部書是目前會計界關于我國古代政府理財思想史研究的第一部比較全面系統的論著,內容涉及古今中外,選題具有較大的挑戰性。綜觀該著,結構合理,條理清晰,論證層次分明,理論表述嚴謹,觀點正確,論據充分,并做到了引證恰當,說理透徹,文字流暢。該著作的研究質量充分地反映了作者扎實的理論功底與專業水平,以及深厚的歷史文化積淀和嚴謹求實的治學精神。建議作者進一步加強中西理財思想比較研究,并將研究領域拓展到現代政府理財和企業理財問題,以使學問更加精進。

篇8

內容提要: 我國司法改革進程中，法院的財政保障構成了司法成本的主要問題。從長遠的觀點看應建立中央統一的司．法財政與決算制度。此外，為了有效遏制司法腐敗和從根本上提高司法公信力，通過漸進和配套的制度改革，將法官從一般公務員系列里獨立出來并給予相對高的報酬仍應作為司法改革的一個努力方向。

一、法院的財政保障問題

總之，從收入報酬的角度來考慮對法官激勵的話，無論依照的是“級別”還是“績效”，看來都存在某些難以和司法審判本身的性質特征相適應的難點或問題。但目前在 中國 的法院，短時期內要揚棄或者僅是弱化這兩種激勵機制，恐怕都還不具備條件。現在的相關改革大都是在作為基本激勵方法的兩種機制之間選擇或是進行增減式的調整，或者突出某一機制，或者以其中一種為主再適當輔以另一種，等等。這些改革在當前的語境之下確實都是有意義的。但是，如果把眼光放得更加長遠就應該看到，把法官這個具有特殊性的職業群體從一般的公務員及行政級別中獨立出來并給予其相對較高的報酬，很有可能構成從根本上防治司法腐敗和提高法院公信力的一個不可或缺的重要環節。當然，要做到這一點必須有諸多條件的配合，或許需要經歷一段不會很短的過程。這些條件既包括法官從事的審判業務不僅是糾紛解決，還包含更多的創制規則或引導“秩序形成”等內容，⑩也包括法官在 法律 職業自尊感及職業操守或自律能力方面的建構，還包括法官資格及員額的限定等帶有可操作性的技術條件，不一而足。WWW.133229.CoM如果把上述每一條件的具備都作為某個特定改革之目標的話，對于法官的 經濟 性激勵又構成了達成這種目標的必要條件之一。盡管通向整個司法制度改革完善的道路還很曲折而漫長，但考慮到一個真正獨立的司法在中國社會轉型期的 政治 體制改革中可能具有的“平衡器”功能，或者，考慮到一個真正享有公信力的司法在遏制腐敗及社會不公正中可能發揮的“最后一道防線”作用，任何有益于建構這樣一種司法的努力——包括本文所關心的改善法院財政保障和對法官的經濟激勵機制在內——都是我們決不該輕言放棄的。

注釋:

⑴就我國一般的公共財政而言，可以說更加透明完整的國家及地方預決算體制也仍在改革和建設過程之中。關于中國公共財政制度的一般狀況及存在的問題，參見[美]勞倫•勃蘭特、托馬斯•羅斯基編：《偉大的中國經濟轉型》，方穎、趙揚等譯，格致出版社、上海人民出版社2009年版，第362-394頁。

⑵作為筆者對《訴訟費用交納辦法》的一個批評及有關該法規實施狀況的評論，參見王亞新：《〈訴訟費用交納辦法〉須有公共財政支撐》，載《法制日報》，2007年1月27日；《訴訟費用與司法改革——〈訴訟費用交納辦法〉施行后的一個“中期”考察》，載《法律適用》2008年第6期。

⑶綜合各種信息渠道得到的數據，中央財政轉移支付的這種專項資金2007年為30億元，2008年為40億元，2009年也為30億元。例如2007年的數據可參見高紹安：《〈訴訟費用交納辦法〉實施后的問題與對策》，載《中國審判》2007年第5期。

⑷近年來經過最高人民法院的爭取，中央出臺了為所有具有審判資格的法院工作人員發放“法官津貼”的政策。不過僅為一、二百元的這筆費用提高法官待遇的作用仍十分有限，且因還要看同級財政是否切實執行該政策而在不少地方處于不甚穩定的狀態。

⑸從比較法角度來看，在美國聯邦法院系統，從上個世紀開始逐漸建立司法會議、司法行政局和司法管理中心等機構，雖然有資深法官參加管理，但這些具體執行司法行政工作的機構都設置在法院之外。就大陸法系的一般情況而言，除了日本和韓國等少數幾個例子，大部分國家法院系統的司法行政都由法院外的機構（多為行政機關）行使管理權限。即便是司法行政管理由法院自身負責的日本和韓國，也都是最高法院統一對全國法院系統行使該項權限。參見蘇永欽：《司法行政組織的 發展 趨勢——從審判獨立與國家給付司法的義務的緊張關系談起》，載《法治與 現代 行政法學：法治斌教授紀念 論文 集》，元照出版公司2004年版。

⑹關于中國法院內司法行政管理與審判業務管理交織混合的狀況，參見賀衛方：《中國司法管理制度的兩個問題》，載《中國社會 科學 》1997年第6期；張衛平：《論我國法院體制的非行政化——法院體制改革的一種基本思路》，載《法商研究》2000年第3期。與上述兩位學者對這些所謂“法院行政化”的現象持尖銳批評的觀點有所區別，蘇力則對此類現實情況表示了更多“同情的理解”。不過他也指出，“法院的行政管理制度可能侵入、侵蝕審判制度，造成正式審判制度的變形”。參見蘇力：《論法院的審判職能與行政管理》，載《中外法學》1999年第5期。

⑺這種情況在當下的中國不僅為法院為所獨有，而是幾乎在所有公共權力機構都可看到的日常情形。關于這種量化目標或責任的指標體系在行政機關工作中起到的正面作用、負面影響以及二者之間的悖論，參見渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經驗的社會學分析》，載《中國社會科學》2009年第6期。

⑻在中國這樣的情形同樣并不限于法院，不妨說法院只是“理所當然”或“不言而喻”地運用了通行于公共權力機構的一般管理模式而已。一些外國學者通過觀察中國改革開放時期地方政府行為而提出的“地方政府 企業 說”，也能夠被視為從一定側面反映了這樣的管理模型。參見jean oi，“fiscal reform and the economic foundations of local state corporatism in china”，45 world politics（1992）．

⑼“陽光工資”從2004年前后在北京和廣東等地開始推行。關于對這項改革內容更全面的介紹以及“陽光工資”推行以來的正面效果、可能伴隨的負面作用等，可參見祁光華、孫竹君：《北京市“陽光工資”實施效果的調查與分析》，載《國家行政學院學報》2006年第5期。

⑽目前法院正在推進的“指導性案例”制度，就可以理解為拓展司法審判在創制規則方面空間的一種改革。關于這項改革的內容、含義及進展情況，參見張騏：《論尋找指導性案例的方法——以審判經驗為基礎》，載《中外法學》2009年第3期。

[1]蘇永欽：《司法行政組織的發展趨勢——從審判獨立與國家給付司法的義務的緊張關系談起》，載《法治與現代行政法學：法治斌教授紀念論文集》，元照出版公司2004年版。

篇9

（中央財經大學會計學院北京100081）

摘要：由于我國地方政府債務規模的不斷擴大以及風險大鍋飯制度的存在，政府的財政風險呈現不斷擴大的趨勢。本篇論文基于財政風險防范的視角，結合我國實際情況，在Lüder政府會計權變模型中的工具變量中加入了風險評估變量和監督機制變量。在風險評估機制中，筆者重點提出了如何確認和評估各項負債的方法及改善建議；在監督機制中，筆者認為應著重加強對于風險以及各組織行為變量之間的監督機制，以完善我國政府會計改革。

關鍵詞 ：財政風險，政府會計權變模型

中圖分類號：F275 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8775（2015）04-0123-01

收稿日期：2015-01-20

作者簡介：王蓓（1990-）；女；內蒙古呼倫貝爾人；碩士研究生；研究方向：政府會計。張瑜（1989-）；女；黑龍江大慶人；碩士研究生；研究方向：政府會計。

財務風險是指由于各種不確定因素影響金融領域，導致金融資本運作和金融活動的損失破壞。財政風險的防范離不開政府會計體系的技術支撐。政府確認、計量、記錄和報告的會計信息有助于政府利用會計信息作出有效決策。Lüder于1990年提出政府會計權變模型后，有許多學者對該模型進行了修改補充。本文從財政風險防范的角度入手，添加了風險評估變量以及監督機制變量，從而完善Lüder政府會計模型在我國的實際應用。

一、財政風險的環境變量

1.地方政府的債務風險不斷擴大

隨著我國經濟的不斷發展，地方政府的債務規模有擴張的趨勢。通過對我國各地區不同省份的研究，財政部財政科學研究所所長賈康估算出2007年我國地方政府債務總額為41159億元。據審計署相關文件顯示，2010年全國地方政府性債務已經超過十萬億元，其中占有較大比重的是擔保債務和直接債務。

2.風險大鍋飯的存在

隨著我國改革開放的不斷深入，“利益大鍋飯”的格局被逐漸打破，然而“風險大鍋飯”的現象卻依然存在。所謂風險大鍋飯是指收益與風險的不對等，即盈利時獲得收益，虧損時卻不承擔風險。這種不對等主要表現為本屆政府各方舉債大力發展經濟建設，提高了政績，然而巨額的債務費用卻需要由下幾屆政府來承擔。這種盲目發展經濟的行為不僅增加了政府的財政負擔，而且增加了我國政府財政風險。

二、財政風險的組織行為變量

1.政治上的推動者

在我國，中央和地方政府是政府會計改革的主體和主要推動者。沒有政府的大力倡導和執行，那么政府會計改革將淪為紙上談兵。近年來，我國政府陸續推動了各項改革，形成了以《財政總預算會計制度》、《行政單位會計制度》和《事業單位會計制度》為主要內容的政府會計制度體系。這對于深化財稅體制改革戰略部署具有重大意義。

2.改革驅動者

根據Lüder政府會計改革權變模型，改革的驅動者包括政府委員會、審計機構、準則指定機構、學術專業協會等社會組織。

3.利益相關者

Lüder政府會計改革權變模型中的利益相關者主要是指一般社會公眾，社會監督者等。

三、財政風險的工具變量

1.改革概念

基于財政風險防范的我國政府會計改革概念應該是以目前以及未來可預見的行政生態系統為前提，明確預算會計體制的作用和局限，通過評估預測未來財政風險大小進而制定相應的策略化解財政風險。

2.風險評估

由于風險大鍋飯制度的存在以及地方政府債務規模的不斷擴大，我國政府愈發難以估算財政風險的大小。然而，為有效控制財政風險，我們必須對現存的財政風險進行評估。通過對風險進行篩查，明確我國政府會計改革的重點。

為能夠準確評估我國目前的財政風險，我們可以采取以下兩種方法來完善政府負債風險的計量。方法一是循序漸進的引入權責發生制。采用這種方式，大量或有負債和隱性負債將會被納入政府負債的核算體系。因此，我國政府會計可以先試行權責發生制與收付實現制并存的制度。方法二是逐步建立一套完整可信的政府資產負債表。這種做法不僅向廣大納稅人和社會監督者解釋了政府的收入和支出，而且有助于政府對未來的借債和財政支出的合理安排以及各項財政負債風險的防范提供指導。

3.執行戰略

十八屆三中全會以來，我國政府提出了“建立現代財政制度”的改革方向。具體的執行戰略包括：一是規范公開政府預算管理制度。二是完善稅收制度。改進地方稅和中央稅體系，逐步提高直接稅比重。三是建立事權和支出責任相適應的制度。適度加強中央事權和支出責任，有助于提高公共服務的質量?；谝陨险畷嫺母飸鹇?，我國政府會計改革執行戰略選擇漸進、多步驟路徑。

4.執行結果

執行結果不是一勞永逸的過程，而是一個動態可持續的階段。它會隨著我國政府會計改革的戰略目標和改革環境的變化而不斷變化。因此，我們需要通過對組織行為變量的追蹤和反饋，不斷改善執行結果，從而適應我國經濟發展的需要。

5.監督機制

監督機制的完善離不開政治改革推動者、改革推動者以及公眾的共同努力。政治改革推動者應重點實現自我監督。各級政府既是改革的推動者，也是改革的主體。政府需要加大財政透明度，及時有效地向廣大群眾公布相關信息。此處的監督不僅包括組織行為變量之間的相互監督，還包括對于風險機制的監督。

篇10

論文摘要：目前，中國高等教育全球最大規模的形成，已經將其支撐體系的投融資體制改革推到了十字路口上，高等教育的投融資體制改革已經迫在眉睫，沒有退路。本文從高等教育的財政投入、融資體系、多元化辦學及產權改革三個主要方面，分析了其在社會主義市場經濟背景下存在的制度性問題，并提出了制度改進的思考和意見。

論文關鍵詞：高等教育大眾化；投資；融資；改進

自從1999年高校大幅度擴大招生規模以來，我國高等教育得到了跨越式發展。截至2004年，全國共有各類高校2236所，其中普通高校1731所；高等教育在校生人數已達2000萬人，已經成為全球規模最大的高等教育，并將繼續擴大；高等教育毛入學率為19％，比1999年提高了8．5個百分點。標志著我國高等教育已經進入大眾化階段，正向著高等教育普及化階段逐步推進。

一、我國高等教育大眾化進程的不斷推進。對原有高等教育的經費投入制度提出了嚴峻挑戰

1．源于我國的巨大人口壓力，我們必須清醒地看到兩個無奈的事實：一是由于中國特色社會主義偉大事業的要求，我們必須建立世界上規模最大的教育體系；二是我國的經濟實力實在難以理想地支撐這個龐大的體系。作為一個發展中的大國，在未來相當長的時期內，都將面臨發展資金不足的問題。其實，并不是我國的經濟實力不能支撐這一規模，核心的問題源于計劃經濟的教育經費籌措體制與市場化背景下的教育發展的矛盾沖突，也即我國目前還沒有建立起基于市場經濟背景下的高等教育投融資制度。

2．我國高等教育成為全球最大規模，是在原有經費籌措體制下實現的，其支撐的投資體系仍然是僅能維持“精英教育”階段需求的基本體制，沒有經過重大調整和變化，缺乏制度改進和新制度的建立，是一種體制內飽和擴張，原有體制的效用已經最大化。一些在“精英教育”階段困擾我們的投入頑癥和制度性缺陷，還將繼續在我國保持并在不斷增加的高等教育規模中存在，在推進高等教育“普及化”的進程中存在?！案F國辦大教育”描述的是我國的現實情況，但事實上，“窮國辦大教育的出路在于制度安排的改進”。這就要求我們必須在社會主義市場經濟的宏觀背景下，探索構建能夠支撐我國高等教育進一步發展的新的投融資體系。這些制度包括公共教育財政制度、高等教育融資制度、高等教育產權制度。

3．我國教育經費的來源主要以財政撥款為主、輔之以征收用于教育的稅(費)、對非義務教育階段學生收取學費和對義務教育階段學生收取雜費、發展校辦產業、支持集資辦學和捐資助學、建立教育基金(簡稱為“財”、“稅”、“費”、“產”、“社”、“基”)等多渠道。對高等教育而言，主體來源是“財政”、“學費”和“貸款”三部分。

二、我國高等教育大眾化進程的不斷推進，必然要求高等教育投融資制度的改進和創新

現實情況表明，目前構成高等教育經費主體的財政投入不足已經成為“習慣性不足”；收費制度盡管距培養成本尚有較大差距，但總體水平已經不低，接近目前社會收人承擔極限；融資制度尚未建立，融資手段比較單一，但融資風險已開始積聚。從公共教育財政制度對高等教育的投入來看，我們認為存在七個方面的制度性問題需要進行改進：

1．財政投入不足是制度性不足。我國高等教育辦學體制是以政府辦學為主，并且這種情況還將長期存在。這一基本的辦學體制決定了我國高等教育主要依靠公共教育財政支撐。事實上，無論現在還是以后，我國的公共教育財政都沒有能夠完全負擔，目前，不少“2ll工程”大學的財政投入僅占學校經費的20％。我國高等教育的投入不足是兩個方面的。首先是我國公共教育經費總量一直處于嚴重短缺之中；其次是高等教育經費本身一直處于一個較低水平。高等教育經費的財政投入長期處于“減額投入”、“低水平投入”的狀況，經過長期博弈，從財政投入不足，已經上升為制度性的“習慣性不足”；從“少量不足”上升為“嚴重不足”；從短期不足成為長期不足；從部分不足成為全面不足e這正是我國高等教育亂收費長期存在的根本原因。必須從制度設計上予以解決，徹底改變公共教育財政的“弱勢地位”。

2．保證財政投入需要二項制度的改進。財政投入不足不僅僅是認識問題，而是一個缺乏制度保障的制度缺陷問題。缺陷的核心在于財政教育預算和支出制度的改進，以及建立事權和財權相統一制度。因此，長期存在的財政投入不足。不是不可以徹底解決，解決的切人點在于這二項制度的改進。

3．分級財政體制與高等教育分級辦學體制的沖突，要求中央財政在高等教育上承擔更大責任。我國目前實行分級財政體制。在高等教育的中央投入上，通過強制性下放高校的管理體制改革，表現為中央財政“逃避責任”。截至2004年。全國共有普通、成人高校2236所，其中普通高校1731所。而教育部所屬的“2l1工程”高校僅有73所，加上中央部委所屬高校共120所。也就是說，在分級財政體制中。中央財政以全國2／3的總財力。承擔了1／20的高校財政投入，而地方財政以1／3的財力，支撐了全國高校的95％的高校投入。全國這種財力與責任的不恰當劃分，是促使有限地方財政投入陷入“無錢化”、“低水平化”，并成為“習慣”的又一體制性根本原因。

高等教育這種具有“外溢性”的準公共產品生產本身。表明高等教育不是地方性準公共產品和服務，它要求中央財政承擔更大的責任，改變目前作為高等教育財政投入的一個基本制度轉移支付的制度性空白狀況。因此。建立高等教育財政轉移支付制度是一種制度改進的必然選擇。也是一種較“中央財政上收部分高?！备母锵鄬Τ杀咀钚』倪x擇。

4．義務教育和高等教育的財政經費的比例調整，是一個漸進的投入替代過程。在教育內部財政經費的劃分上，一直存在高等教育比例過大的意見，并逐步成為熱點．有其合理性。但必須清楚看到。在目前我國高等教育公辦一體化格局下，在高等學校產權制度和格局沒有重大改變的條件下，任何削減高等教育經費的行為都將對高等教育形成長期損失。義務教育、高等教育財政投入合理比例的調整是一個漸進過程，必須首先理順和解決教育財政投入總量問題和高等教育產權問題。其調整改革的初始條件是產權改革形成的投入替代，而不是無替代的直接減少。

另一方面，必須看到，目前高等教育成本分擔、貸款及融資等正在成為財政減少投入、拖欠投入的“借口”和“依據”。這一狀況的出現，對高等教育的負面影響也將是長期的。高等教育貸款融資等其他籌措經費形式，不能成為財政性逃避責任，調減投入的借口。

5．財政資金投入方向的公平問題。從中央到地方，財政性高等教育投入主體不應是優質的重點高校建設、2l1高校建設，而應作力于高教“公平性”的體現上。即高教資源總量擴大，整體水平提高，一般高校、社區性學院的建設上。優質高等教育應是“選擇性”的，不應成為財政投入的重點方向。

6．發行“教育券”。作為一種政府債券。是政府運用財政手段。在財政投入不足情況下的一種負責任的選擇，也是一種現實選擇。

7．民辦高校財政補貼制度空白。要實現公辦高校和民辦高校共同發展，共同支撐我國高等教育的格局。作為重大制度空白。財政性高等教育補貼制度缺少民辦高校部分。

從高等教育的融資制度建立方面講。我們認為。需要從六個方面進行改進和創新：

1．維持全球最大規模的高等教育。必須依托財政投入和融資“雙重支撐”。高等教育融資是高等教育在市場化背景下出現的新事物。也是提供準公共產品和服務的公共生產企業的可行選擇。事實上，在我國近年來高等教育完成從“精英教育”階段向“大眾化教育”階段的歷史性轉變中，融資，從一開始就扮演了一個相當重要的角色。并且這一角色在社會主義市場經濟背景下。還將繼續扮演下去。有必要強調的是，2003年底。中國人均CDP突破1000美元，但在發展中國家中仍處于中下水平。作為發展中的人口大國。要維持世界上最大規模的高等教育的發展和提高。僅僅依靠公共教育財政體系是難以支撐的。必須是“雙重支撐”，金融體系的支撐作用必須加快建立和充分發揮。

目前。全國高等學校的貸款總量已近千億。風險也正在累積，但對高等教育融資的相關研究和政策指導并不多見；對發揮金融體系在高等教育發展中的作用缺乏理論的系統討論和相關體系的健全；由于高等學校作為我國的事業單位的理論限制。對高等教育利用金融體系的邊界、途徑、方式以及高等教育本身的相應改革、體制建立和完善。還缺乏理論考察和指導。而與此同時，其他諸如新聞、出版等事業單位的改革已經取得成效。

2．融資結構與融資方式多樣化選擇。正是因為高等教育以政府為主的辦學體制，導致了我國高等教育融資的主要方式以信貸資金為主，其中政府擔保貸款是主要形式，并且主要是商業銀行貸款。但事實上。高等教育可以選擇的融資手段是多樣化的，并不僅僅限于此。其他融資方式，包括設立政策性銀行融資、資本市場融資、股權融資、金融租賃、收費權質押等方式。因此，探索建立和完善高等教育的融資制度既是當前的緊迫任務和必然選擇，也將伴隨高等教育從大眾化到普及化的整個過程。

3．建立健全融資體系和相應中間載體。探索市場經濟條件下，金融體系與高等教育體系的“銀校結合，相促發展”關系，我們發現，現行的高等教育在體系上有很多重大缺環，包括如組建教育投資機構、金融租賃機構、相應擔保機構等諸多金融中間載體。探索急需建立并予以完善。

4．理順高校資產管理體制和相應“委托一”關系。探討高等教育的融資體系建立，一個不可回避和必須理順的問題是高等學校產權的管理體制，即高等學校產權所有者存在“缺位”現象。各級教育行政部門既是高等學校產權事實上的所有者，又是高等學校運行的管理者。實際上，在高等學校的產權管理問題上，同樣存在“雙重委托一”關系，而且第一重“委托一”關系中，所有者“缺位”。教育行政部門是第一重“委托一”關系的代表，高等學校的資產由國有資產管理部門(舉辦者)委托教育行政部門，第二重“委托一”關系中，高等學校具體運行由教育行政部門委托高等學校辦學者，而教育行政部門僅僅作為管理者存在。而現實情況是教育行政部門既是所有者也是管理者，行使雙重職能，其所有者(國資委或相應基金會)“缺位”，導致高等學校產權管理不順，相應改革難以啟動，融資存在體制性缺失的障礙。

5．加快銀行體系制度創新。嚴格地說，高等學校作為提供準公共產品和服務的公共企業，不能以營利為目的，其公益性大于營利性。因此，在處理高等教育與金融體系的關系時，商業銀行經營目標的利潤最大化，有損于高等教育雙重目標的實行，故盡快建立獨立體系的政策性教育發展銀行的重要性和必要性，就顯得尤為突出。我國現實情況是，金融體制改革目前已經進入攻堅階段，整個銀行體系的改革時間緊迫、壓力巨大、困難重重，在這種情況下，政策性的教育銀行的建立時間只能靠后，必須等待新的銀行體系建立并順利運行后，才能有所動作。

6．積極探索產權融資方式。產權融資是企業融資的基本方式，也是公共企業融資的一種成熟的主要方式，而在我國現行的高等教育的融資方式中，基本沒有引入和采用。我們認為，在市場化背景下，作為提供準公共產品和服務的公共企業，有必要從現階段開始，進一步放寬管制，加快股份制等產權融資形式的探索步伐。

從高等教育產權改革和多元化辦學方面講，我們認為，需要從四個方面進行改革探索：

1。宏觀經濟體制環境要求和呼喚高等教育產權進行相應改革。減少政府財政壓力、吸引社會資金參與辦學的一個重要途徑是大力發展民辦教育。

目前，我國高等教育多元化辦學的基本格局已經形成，各種形式的民辦高校已經成為我國高等教育的一個不可缺少的組成部分，但和國外相比還有較大差距。目前日本高等教育中，私立高校和私立高校在校生人數分別占全部高等教育相應比例的72％和73％。我國目前非國有經濟對GDP的貢獻率已達63％．對工業增加值的貢獻已達74％，民營經濟已滲透到國民經濟幾乎全部領域。但我國高等教育多元化辦學的實際狀況與現實可能之間仍然存在較大差距。我國高等教育的發展已經進入了一個新的歷史階段，我們必須對高等教育的辦學格局進行重大調整，從建立公辦與民辦共同支撐我國高等教育的新格局的高度，重新審視和認識民辦高等教育的地位和作用，進而進行政策調整。

另一方面，在公共財政普遍支出膨脹和發展中國家總體財政必然短缺的雙重壓力下，解決問題的唯一出路是依賴產權問題上的制度創新改革?？梢哉f，中國高等教育投入的根本改善進程就是中國高等教育產權的改革進程，兩者是密切相關的因果關系。

2．多元化辦學需要制度性保障。盡管在促進民辦高等教育的發展上、從中央到地方已經出臺了一系列優惠的法律法規、政策措施，但必須有制度性的保障，包括探索建立實行對民辦高校一系列財政補貼的制度；放寬高等教育管制，放開高等教育產業，允許部分公辦高等學校進行改制試點，形成一批公辦高校通過改制成為混合體制或民辦高校。準公共產品和服務的提供，可以是公共企業提供，也可以是私人企業提供，還可以混合提供。無論是公立高等學校，還是私立高等學校，只要是為社會提供準公共產品和服務的，財政都有責任予以投入和補貼，不同的是額度的差異。