財政困境范文10篇

【摘要】受金融風暴的影響，地方財政遇到了前所未有的困境。地方財政如何在金融危機中克服種種困難，如何配合國家宏觀財政政策，重返經濟發展快車道，值得我們深入研究。

【關鍵詞】金融危機地方財政轉移支付政府職能

一、金融危機對地方財政的影響

我國財政收入在經歷了五年的高速增長之后，2008年8月首現拐點，同年10月更是出現了負增長。2008年12月份，全國財政收入3248.69億元，比去年同月增長3.3%。其中，中央本級收入756.16億元，同比下降15.5%；地方本級收入2492.53億元，同比增長10.8%。2009年1月，全國財政收入6131.61億元，比去年同月減少1265.03億元，下降17.1%，其中，中央本級收入2964.82億元，下降28.4%；地方本級收入3166.79億元，下降2.7%。從數據對比中我們清晰的看到，全國財政收入自金融危機以來，出現了明顯的下降。而地方財政收入由同比增長10.8%到同比下降2.7%，下降幅度更加明顯。我國實施分稅制改革之后，中央財政收入一直占據著全國財政收入的主體，收入來源穩定，中央財政一直處于相對寬松的環境；相比之下，地方財政收入來源分散，支出壓力過大，有些甚至長期處于入不敷出的境況。雖然地方財政收入下降幅度較小，但地方財政收入的剛性較強，這不到三個百分點的變動，可能對地方政府的運行造成巨大的影響。以河南省濮陽市為例，2009年一季度財政一般預算收入完成4.2億元，同比下降21.6%，三月份一般預算收入完成1.5億元，同比下降達到了驚人的43.6%。濮陽市的情況也許不能以偏概全，但足以向我們展示金融風暴已經對我國的地方財政造成的巨大危害，而且這種影響還在進一步的深化。

二、地方財政困境的原因分析

1、財權與事權不相匹配

自進入21世紀以來，我國改革開放速度越來越快、力度越來越大，經濟社會呈現出飛速發展的樂觀態勢。但是，一個基本的事實是，在我國，部分地區、部分人群的貧困依舊是阻礙我國經濟整體平穩運行的關鍵因素，如果不消除貧困，就無法讓我國真正成為一個現代化的國家，也無法實現國家的長治久安。在這一過程中，黨中央從戰略的高度，制定和實施了“精準扶貧”戰略，有針對性地對貧困人口開展“對口幫扶”，使之能夠與全國人民一道共同享受發展的紅利。在過去的幾年中，我國精準扶貧工作取得了十分可喜的成績，相關工作開展得有頭有序，無論是扶貧的覆蓋面還是扶貧的精準度都有了顯著提升。但是，為了實現到2020年全面建成小康社會，在現有標準下全面消除貧困，我國不斷加扶貧資金的投放力度，資金的使用績效就成為全社會普遍關注的問題。為了保證財政扶貧資金的有效性，就需要最大限度地發揮審計監管的作用，以便為貧困群體提供更為理想的政策服務。在這一過程中，需要對財政扶貧資金審計監管困境進行充分分析和研判，以便從中找到可以應對的策略。

一、財政扶貧資金審計監管的功能及意義

在扶貧開發的過程中，財政扶貧資金是十分重要的資金保障，具有不可替代的作用。借此，不但可以更好地改善貧困區域的人民落后的生活狀態，還能解決扶貧工作中出現的諸多問題。因此，在實際工作中，需要全面發揮財政扶貧資金審計監督的功能，以便讓這類資金的使用能夠與國家未來發展戰略的制定保持適應性，提升社會主義事業的建設成效。（一）事前咨詢。財政扶貧資金應該受到審計的事前咨詢，是因為：1.在財政扶貧的過程中，立項決策如果較為科學，就會讓扶貧工作獲得更好的成績。因此，通過審計工作的介入，能夠在事前咨詢環節予以監管，讓財政扶貧資金的投向和使用額度以及有關管理制度的建設等，都能夠取得更為理想的效果；2.財政扶貧資金作為國家稀缺的公共資源，這種稀缺性就使得對公共資源進行分配的主體有責任體現分配工作的公平性、公正性和公開性，即更好地分配此類資源，以保證扶貧資金能夠盡量發揮其經濟效益和社會效益；3.對財政扶貧資金的分配者來說，無論其知識還是經驗均十分有限，在實際工作中需要借助專家的知識和經驗，以便讓決策更加科學和高效。在這一問題上，借助審計的獨立性、專業性和綜合性對財政扶貧資金進行監督和審查，能夠更好地確保扶貧工作的順利開展。（二）事中監督。在對財政扶貧資金進行審計監督時，關注的焦點應該是財政扶貧資金使用的合法性與專用性。一般情況下，審計機關要派專業人員對財政扶貧項目的進展進行跟蹤監督和現場跟蹤調查，其重要功能和意義表現為：1.能夠對財政扶貧資金的執行情況、執行效果和扶貧經濟實體實際情況加以實時審計調查和分析，在充分掌握財政扶貧項目的進展情況之后，能夠按照績效目標與指標，針對財政扶貧資金開展績效目標管理，這對提升財政扶貧資金的使用效益、效率與效益是大有裨益的；2.保證財政扶貧資金能夠得到?？顚Ｓ?，防止被其他人員侵占；3.保證地方政府的配套資金能夠及時到位，為扶貧工作提供更多資金保障，保證財政扶貧資金所涉及的扶貧項目在賬務資料方面更加真實、合規和完整，最大限度地遏制決策者的腐敗行為。（三）事后評價。在廣義層面上，對財政扶貧資金進行的事后評價，主要涉及對財政扶貧政策的科學性與實際效果的綜合評估，對扶貧機構的努力程度和效果進行認定等。在狹義層面上，針對財政扶貧資金進行的事后評價指的是審計工作要針對財政扶貧開發項目的實施進程和實施效果予以評價，尤其要對其經濟績效進行評價。這樣一來，在宏觀評價和微觀評價的同時作用下，既可以充分肯定財政扶貧的成績，也能夠深挖其中存在的問題，讓效率和公平得以全面兼顧。

二、財政扶貧資金審計監管的現實困境

借助財政扶貧資金，國家可以改善落后地區的經濟水平，讓貧困群眾得以優化其生產和生活狀態，為最終實現共同富裕奠定基礎。對審計機關來說，對財政扶貧資金開展審計監督，其目的在于更好地對資金進行有效使用，這是審計部門的關鍵職責。但是在對財政扶貧資金開展審計監督時，由于人員自身專業素質較差，無法理清不同被審計信息之間的關系，無法準確把握財政扶貧資金的來源和去向，使得財政扶貧資金服務貧困群眾的總體目標無法最終實。而之所以如此，是因為審計監督合力不顯著、審計結果公開性較低、審計無法做到全覆蓋、審計深度與力度有待提升等。（一）審計監督合力不顯著。和之前的財政財務收支審計與專業審計不同，針對財政扶貧資金進行的審計監管涉及龐雜的扶貧項目，項目的數量較大，工作難度長期處于高位。因此，審計監督工作的開展要求審計人員具有較為豐富的實戰經驗，積累更多的專業知識，以便能夠借助其專業能力與較高的素質積極有效地加以應對?？墒?，實際情況是，我國很多地方審計機關會受到本級人民政府的領導，缺乏獨立性，審計實踐極易受到干擾。這樣一來，不但審計監督的質量與成果無法得到保證，審計監督合力也無法體現出來。（二）審計無法做到全覆蓋。近年來，我國審計機關針對財政扶貧資金的審計工作以財務收支審計為主，未能做到審計的全覆蓋，不但審計監督項目的開展有待深入，審計的功能也沒有得到充分發揮。此外，在多種因素的影響下，審計機關更多地關注財政扶貧資金的收入和支出以及結余情況，未能將財政扶貧資金的全過程審計視作獨立的審計項目加以安排和實施。即便在財政扶貧資金收支審計過程中考慮到了全面審計的問題，其經濟性、效率性和效果性也相對較差，和財政扶貧資金審計監督的要求存在很大距離。（三）審計深度與力度有待提升。通過前文的分析可知，截至目前，我國很多審計機構針對財政扶貧資金進行監督審計以事后評價為主，雖然這種做法可以反映并證明扶貧資金的使用效果，相關審計證據也較為容易搜集，但是由于審計人員會將審查與評估事后結果視作審計工作的重點，使得審計深度和力度都相對較低，尤其對財政扶貧項目立項和執行過程的關注會因此而大打折扣，很多第一手資料也無法獲得。如此一來，一方面會導致對財政扶貧資金事前、事中評價工作無法進行，另一方面也會由于無法做到盡早防和事中糾正，使得財政扶貧資金處在多頭管理之下，提升了管理成本，降低了審計效率。

三、財政扶貧資金審計監管的對策

關鍵字：財政鄉鎮困境求解

鄉鎮級財政是我國現行五級財政的基礎環節，也是最薄弱環節。近年來鄉鎮赤字與債務成為社會普遍關注的問題之一。本文旨在通過對鄉鎮財政赤字與負債的調查研究，探討解決鄉鎮赤字與負債的途徑。鄉鎮負債一般包括顯性債務和隱性債務。顯性債務有銀行貸款、農金會或其他基金貸款、統籌中借款和其他；隱性負債一般有欠發工資、欠發公務費、欠付樓堂館所等基建基金、欠付修路橋等公益項目資金、財政擔保和其他方面可能形成的債務。從云南、青海、湖南、吉林和哈爾濱等省市的調查統計來看，鄉鎮赤字與債務規模相當龐大，已成為拖累我國經濟發展、阻滯農村稅費體制改革的重大問題。尤為嚴重的是，在一些地方，鄉鎮過度負債的狀況仍在繼續惡化：一方面，捉襟見肘的財政平衡不了剛性支出，迫使鄉鎮再度舉債，不良信譽更使新的債務成本提高；另一方面，老債務不能按期償還，利息不斷堆積，部分利息被迫轉為本金，“雪球”越滾越大，陷入惡性循環。鄉鎮財政赤字與負債形成的原因與危害（一）經濟不發達及財稅體制缺陷使鄉鎮財政處于困境1、經濟發展水平低是鄉鎮財政的基礎原因。目前，我國相當一部分地區農村經濟欠發達，市場化程度不高，農產品加工業尚屬初級階段，難以形成高附加值、高稅利的農產品生產、加工系列，使得鄉鎮政府難有充足的財源。目前，在全國鄉鎮中，農業經濟仍占絕大多數，這些地區二、三產業規模小，產業結構單一，在農業勞動生產率低、產業水平不高的情況下，財政收入還是以農業四稅為主。據調查，凡是鄉鎮財政赤字和負債嚴重的地區，大多以農業經濟為主，鄉鎮財政對農業稅的依賴程度就更大。2、“分稅制”不完善使鄉鎮財政缺乏穩定的高收入來源。1994年起我國開始實行“分稅制”，但至今省以下“分稅制”體系并未完全到位，致使許多鄉鎮財政因分配關系不明確而缺乏穩定的收入增長機制。目前我國“分稅制”采取了不盡合理的基數法，而且企業所得稅是按照隸屬關系劃分的，其弊端是：首先，基數本身的確定采用平均的方法不很科學，考慮的因素不夠全面；二是按企業隸屬關系劃分收入，一些效益好的鄉鎮企業常常被上劃，而效益差的則被下劃。這一方面使原本就不寬裕的鄉鎮財源行政性地減少，另一方面又增加了鄉鎮財政經濟發展的不穩定性。另外，每年各級財政收入都有硬性任務指標，從而使“分稅制”在一定程度上變相成為“包稅制”。財政收入任務往往是層層分解，限期上解。有的縣政府對下實行完不成財政收入則“一票否決”，給基層政府造成很大壓力，有時不得不舉債完成上解任務，這也迫使一些鄉鎮財政為了首先保證上解任務完成而使本級財政難以自求平衡，只好拖欠職工的工資，日積月累，造成基層財政滾存赤字越來越大。與“分稅制”相配套的是政府的轉移支付制度。目前我國各級財政的轉移支付制度正在探索和建設之中，對鄉鎮財政來說，大多還缺乏規范、透明的轉移支付辦法。3、稅收管理體制的缺陷加重了鄉鎮財政困難。目前在鄉鎮一級，有許多地方是國、地兩稅均由條條統管，負責工商各稅的征收，而鄉鎮財政只負責征收農業四稅和相關收入，這客觀上造成了一些扯皮現象。另外，稅務往往從完成收入任務指標出發，當年任務完成后不愿過多超收，以便為下年“留有余地”，造成人為的收入流失。稅收立法權的高度集中統一，也在一定程度上制約了地方組織收入的能力。稅制改革以后，農業稅劃歸為地方稅種，雖然刺激了地方政府對農業稅的征收工作的積極性，但地方的立法權依然在中央，地方政府無法根據本地的特殊情況對稅目和稅率進行調整，更無權根據實際情況自行開征新的稅種，使一些地方稅收隨經濟增長的彈性受到一定的影響。4、整頓農村收費后，鄉鎮赤字問題大量顯露?！岸惒粔?，費來補”是前幾年鄉鎮政府解決經費不足的主要出路。許多地方縣鄉兩級收入的50%以上是靠各種形式的集資、收費（包括亂收費）籌集的。因此，在1997年國家大規模治理整頓收費和擴大農村稅費改革試點以來，隨著收費的控制和農民負擔的減輕，鄉鎮行政職能又沒有相應地進行改革，就造成了近年來鄉鎮赤字與債務突出的現實。例如：安徽青陽縣稅費改革使財政減收1069萬元（減負幅度在36%左右），占全縣財政收入的五分之一以上。江蘇沐陽縣潼陽鎮稅費改革使農民減負421萬元左右，減負率達54%.這些減負規模相應體現為鄉鎮收入的減少。由于行政體制改革未能配套進行，機構照樣臃腫，鄉鎮困難必然“水落石出”，形成近年來鄉鎮赤字規模加速發展、債務累積速率加快的現狀。（二）政府職能轉軌不到位，鄉鎮財政缺乏有效的制約和監督機制1、鄉鎮政府包攬過多經濟管理職能。許多鄉鎮政府債務成因于鄉鎮企業虧損和破產遺留下來的“包袱”。這些鄉鎮出于發展經濟、壯大財力的良好愿望，按照政府直接投資辦企業的舊思路，在沒有摸清市場行情的情況下，盲目舉債上項目，興辦各種鄉鎮企業，但卻由于人才、信息、技術、管理、銷售、市場變化等原因，致使投資失敗。例如湖南省常德市德山鄉楓樹崗村在

過去幾年先后辦了精麻廠、鞭炮廠等7個企業，目前5家倒閉，兩家停產，村負債940萬元。在鄉村債務大戶中，企業虧損占了多數；還有不少鄉鎮片面理解扶持企業發展，由政府出面為企業貸款作擔保，企業不景氣，政府自然落得個債務纏身。2、不顧本地條件大搞“政績工程”、“形象工程”?，F行的干部考核制度過分注重干部的政績，卻忽視了離任審計的制約；同時，鄉鎮達標和“一票否決”活動層出不窮。因此鄉鎮干部考慮問題往往從政績出發，為了得到升遷或保住烏紗帽，常常不顧本地條件，超越財政承受能力，寅吃卯糧，大興土木，搞一些所謂的“政績工程”、“形象工程”，以致債臺高筑。這種不負責任的作法不但得不到批評，反而成為一些人官場升遷的“捷徑”。另外，國家對交通、通訊、能源、廣播電視等基礎設施投資的項目，一般都要求當地財政按一定比例配套資金，項目爭取得越多，匹配的資金也越多。但鄉鎮政府幾乎不考慮本地的配套能力，建設項目多多益善，財政無力承擔時，就向農民集資或利用其他借款，財政負擔轉變成了農民負擔或直接累積為負債。從我們調查4省1市的情況看，鄉鎮的不少債務都源于此。3、機構臃腫、財政供養人口失控。鄉鎮作為一級政府，就要配備政府的全套機構，所謂“麻雀雖小，五臟俱全”。我國共有鄉鎮政府45462個，若按8億農民平均算，每個鄉鎮只有1萬多人，相當一部分鄉鎮人口偏少或面積偏小，但不管地域多大，人口多少，財政承受能力如何，鄉鎮機構設置都要求上下對口，導致鄉鎮機構臃腫、財政供養人口龐大。從4省1市的情況看，平均每個鄉鎮吃“皇糧”的竟達近200人，致使鄉鎮財政不堪重負。有一漁業鄉，人口僅有3000多人，但在編和不編人員卻達百余人，再加上學校、醫院、法律服務所、經管站、水利站、文化站、獸醫站等“七站八所”人員一百多人，平均10個人就要供養一個吃“皇糧”的（全國平均比例為1：30）。該鄉鎮政府預算內外收入加起來還不足150萬元，而一年的支出要250多萬，鄉政府人員工資已有一年多沒有發。調查顯示：越是經濟不發達的地區這個問題越突出，因為這些地區就業機會少，收入普遍較低，進入政府機構無疑具有很大的吸引力，盡管國家已經規定大中專生不包分配，國家只安置轉業軍人而不安置復員軍人的工作，但不少鄉鎮或迫于上級的壓力，或處于“善良”的愿望，慷國家之慨，將這些本不應由政府解決的問題統統包攬下來，再加上自己的七姑八舅，一律想辦法捧上“鐵飯碗”，致使鄉鎮機構臃腫的現象有增無減。4、鄉鎮財務管理混亂，缺乏監督機制。不少鄉鎮政府或財政所崗位職責不清，沒有合格的會計，財務管理松散，支出缺乏預算約束，多頭審批，隨意性強。一些鄉鎮支出缺乏監督，憑白條支付各種費用，購買小轎車、租車和招待費用過多過濫，少數干部揮霍腐化，人為加重了鄉鎮債務負擔。由于缺乏必要的財政監督機制，一些鄉鎮干部揮霍起來有恃無恐，利用公款大吃大喝，甚至支付“三陪”服務，諸如此類的報道已經屢見不鮮。不少“赤字”鄉鎮將財政支出安排的順序顛倒過來，本應列入第一位的職工工資、教育經費卻被排在最后；而將那些租車、招待、買轎車、蓋辦公樓等項目優先安排，因為他們知道拖欠了工資上級遲早要幫助解決，而少花了招待費、沒買轎車卻是自己吃虧。（三）基層政府機構增設帶來的深層問題我國政府的大規模建設始于20世紀70年代末期，此前是政社合一的，它既是生產的組織者又是縣政府的派出機構，每個公社一般有1－2個拿工資的干部。隨著解體和土地承包經營的開展，生產經營的自主權下放給了農民，按說政府管的事情少了，但鄉鎮政府的建設卻加強起來，成立了一系列的機構，特別是20世紀80年代中期開始建立鄉鎮政府，使得過去1－2個人干的事情現在不僅有了全套人馬，還有了自主的財力。這種權力下放的同時又大規模增設機構的逆向發展，在一定程度上反映了生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑之間的不適應性。這可能才是形成鄉鎮財政赤字與負債的根本性原因。鄉鎮財政赤字與負債的危害龐大的鄉鎮赤字與債務規模造成了諸多負面影響。第一，影響了基層政權的正常運轉，增加了整個財政的風險。由于鄉鎮財政困難，債務累積，政府只能疲于應付，其所承擔的社會基本保障職能和公共職能根本無法實現，一些鄉鎮大量擠占?？?、拖欠工程款，導致農業等基礎設施投入不足。許多鄉鎮，職工數月、甚至數年不開支，生活無法保障（據調查，現有一半左右的鄉鎮存在拖欠工資的現象），人心不穩，工作得過且過，使鄉鎮政府處于半癱瘓狀態。鄉鎮巨額赤字與負債如果不能及時有效解決的話，必然會牽連上級財政，成為引發整體性財政風險的一個重要因素，危及政府信譽，造成極其不良的影響。第二，巨額赤字與債務會進一步加重農民負擔，影響農村稅費改革的順利進行。在現行體制下，巨額的鄉鎮赤字與債務是難以輕易消除的，因為鄉鎮財政基本沒有償還能力，經濟的發展也不可能一朝一夕產生飛躍，可導致負債的因素依然存在，使得

鄉鎮債務近似于一個“無底洞”，如沒有上級財政的支持，只有向農民攤派、集資，別無他途。由此一些地方擅自出臺政策，強行征收各項費用的土政策屢禁不止。我們認為如果導致鄉鎮負債的主要原因不從根本上得到解決，那么目前正在進行的農村稅費改革效果將大打折扣，其戰果很難持久。其一，在政府負債中，有一部分是向農民個人借款（打白條）、抬款（高利貸），這部分債務不解決好，農民將“以債抵稅”，使農業稅的正常征收受到影響，會進一步加大縣鄉政府的壓力。其二，稅費改革后，收費取消，鄉鎮總財力減少，即使上級政府幫助解決了舊債，鄉鎮政府面臨大量支出的壓力，很快將迫使鄉鎮政府為維護運轉而變相地向農民伸手，造成農民負擔的反彈。第三，農民的過重負擔影響了黨和政府與群眾的關系。鄉鎮赤字與負債問題，乍看起來只是一般性的經濟問題，但它的負面影響遠遠超出了經濟范疇。在許多地方，由此引起的社會問題日益嚴重，造成鄉鎮政權和社會不穩定因素的增加。據調查，凡是赤字、負債過重的鄉鎮，干群關系都比較緊張，干部威信普遍下降，基層政權各項工作阻力重重。在各種媒體報道中不難看到一些地方因為干部強行向農民收費致使矛盾激化的事例。解決財政赤字與負債的對策鄉鎮赤字和過度負債問題由來已久，原因復雜、牽涉面廣、化解難度大，如果沒有切實可行的具體措施，沒有全方位的綜合治理和深層次的改革，很難從根本上解決問題。解決鄉鎮赤字與債務的總體思路應該是針對其發生的原因而采取標本兼治方式進行，我們認為，可采取如下措施：（一）解決農民負擔過重的長遠性、制度性措施我國目前實行中央、?。ㄗ灾螀^）、市、縣（區）和鄉五級政府的行政級次設置，而且各級政府在行政職能上仍然存在著包攬過多的問題。機構臃腫、人浮于事，一方面降低了行政運行效率，另一方面也無疑會加重公眾的負擔。在行政機構過分沉重的情況下，靠簡單的“修補”措施顯然是不可能有效減輕企業和農民負擔的，應下決心從制度上采取根本性的辦法。1、逐步將鄉鎮政府轉變為縣級政府的派出機構。這是有效杜絕人員膨脹、消赤減債和減輕農民負擔的根本性辦法。從行政管理的角度看，政府級次的劃分應以高效和便利為原則。世界上絕大多數規模較大的國家都是三級政府的框架設置，而我國目前的五級政府架構恐怕在世界上是獨一無二的。因此，我國行政改革應該朝著“轉換職能，精兵簡政”的方向努力，政府只管那些社會和市場無法承擔的公共事務，而不再管可以由社會和市場承擔起來的事務。從機構上可以逐步減少政府層次，將鄉鎮變成為縣政府的派出機構。這樣一來，鄉鎮不必要的“臟腑”就可以合并，人員可以大幅度減少，行政運行經費也相應下降。從現實情況來看，隨著土地承包的逐步規范，鄉鎮教育和公安等職能的上劃縣里，鄉鎮政府的職能所剩不多，轉變為縣政府派出機構的條件已經成熟。試點可選擇在欠發達地區或財政難以為繼的鄉鎮首先實行，精簡機構和冗員，取消鄉鎮五大班子，撤并“7站8所”，從而為根本解決鄉鎮財政赤字與負債難題創造條件。另外，對于經濟發達、人口密集的一些鄉鎮，在條件具備時可以升級為縣或市，走鄉鎮小城市化的道路。2、在暫時不易取消或確實需要保留鄉鎮一級政府的地方，也要盡快撤鄉并鎮、精簡人員和轉變鄉鎮政府職能，按照公共財政的要求框定政府職責和財政支出范圍，從根本上消除鄉鎮政府包攬過多、干預過分的格局，從而為鄉鎮財政創造較為寬松的環境。減少行政機構設置是未來政府職能轉換、減輕企業和農民負擔、緩解財政困境的必由之路。撤鄉并鎮、“拆廟放和尚”，是遏止鄉鎮財政赤字與負債的有效措施，也和改革的大勢相吻合。通過撤并鄉鎮，既減少了行政機構設置，降低了行政費用，也有助于減輕農民負擔。（二）政策和管理層面的解決措施1、建立領導責任制，遏制鄉鎮赤字與債務。從現實情況來看，領導的重視是解決問題的先決條件之一。各級政府，特別是縣、鄉鎮政府，要對鄉鎮的財政赤字與負債的危害引起高度重視，積極研究問題形成的具體原因和相應的對策措施，使困擾農村經濟、政治發展的財政赤字與負債問題得到根本性解決。要樹立“增收是政績、消赤字還債也是政績”的觀念，切實防止“新官不理舊事”的歷史痼疾，有必要建立一種有效的領導責任制來予以保證。2、采取切實有效的措施消化現存債務。目前一些地方，鄉鎮赤字與債務的化解措施是值得借鑒的。如湖南省常德市的做法是：（1）以拍賣、租賃等方式盤活資產、資源，解決部分債務；（2）通過債權債務轉換消除債務；（3）搞好鄉鎮企業的改組轉制，轉移償債義務，即一方面把公辦企業轉變為民營企業，轉移償債義務，另一方面對資不抵債的企業，實行破產改制、資產重組，培植新的經濟增長點；（4）加大清欠力度，想方設法收回“老欠”；（5）落實降息、減息政策，一方面出臺文件規范利率標準，對已經拿到利息超過本金的借款實行“停息掛賬”，尚未支付的借款利息一律降至6

‰以下，以消除債務壓力。實際上，許多地方都進行了類似的嘗試，取得了較好的業績。如湖北監利縣對鄉鎮超編小車舉辦拍賣會，拍賣當日成交11輛，金額達66萬多元。至今，已收繳超編小車近40輛，拍賣所得將全部用于鄉鎮還債或由縣財政統籌?？偟膩碚f，在消除鄉鎮債務與赤字方面，應該適當給予各地不同的債務化解創新空間，以提高基層政府消赤減債的積極性。3、進一步建立規范的政府間分配體系。從制度上給予鄉鎮政府較為充裕的財力，如給予相當程度的稅收分享比率，相對獨立的稅種（如財產稅），給予鄉鎮更規范的轉移支付。另外要杜絕非規范的負擔轉移現象，盡量減少對基層政府搞“升級達標”活動。與此同時，國家應適當加大對鄉村基礎設施建設的投入，以減輕鄉鎮政府的負擔，減輕農民的負擔。為解決舊的債務，上級財政和有關部門通過轉移支付或專項補助等方式給予鄉鎮政府必要的資金援助（包括貼息）是極為重要的。金融部門也可以考慮在適當條件下通過停息掛賬、免除部分鄉鎮債務等方面給予支持。4、采取種種措施內在地防止鄉鎮產生新的赤字和債務。（1）大力精簡財政供養人口，遏制和削減行政經費的擴張。我國歷史上的官民之比是，漢1：7945，唐1：3927，清1：911；解放后的“官”民之比是，解放初1：600，70年代末1：150.目前，從我們調查的4省1市的鄉鎮情況來看，吉林1：78，湖南1：90，云南1：58，青海1：125，哈爾濱1：64.可見，冗員負擔較為沉重。因此，大力壓縮我國財政供養人口，減輕財政負擔，是迫在眉睫的事情。雖然這樣做的難度也是很大的，但決不能熟視無睹、任其發展。要加強鄉鎮自身的制度建設，實現鄉級財政管理的制度化和規范化。實施政務公開，財務公開，強化監督，提高行政工作的透明度。要努力提高鄉鎮干部素質，使其清正廉潔、精通業務，并結合縣鄉機構改革嚴格進行考試，對不具備基本條件的要調換崗位，直至下崗。這將為良化鄉鎮財政運行創造制度條件和組織保證。（2）推行綜合預算，把鄉鎮的各項預算收入，各部門收入的各項行政事業性收費、鄉鎮收取的各項管理費、鄉鎮政府的自籌資金和統籌資金以及其他未納入預算管理的財政性資金統一納入鄉鎮綜合財政預算管理范圍，采取統一支出標準、統一核算口徑、統一安排資金的方法，管好預算內外資金，解決“三權”歸屬問題；同時，把實施鄉鎮綜合財政預算管理與實施縣級財政綜合改革、縣鄉財政“收入上臺階工程”和“自立工程”結合起來，提高改革的綜合效益。綜合財政預算管理延伸到鄉級應該是規范壯大鄉鎮財政的重要舉措。（3）強化收入征管。鄉鎮政府和財稅部門要全面掌握本鄉鎮的稅源情況，將稅源的階段性普查與經常性調查形成制度，增強工作的主動性，逐步降低稅收成本；建立財稅部門聯席會議制度，落實組織收入目標責任制，及時研究解決問題，確保財政收入全面完成和及時入庫；財稅部門要建立工商各稅、車船稅、屠宰稅和農業特產稅稅源的分類臺賬，實行戶籍化的動態管理。（4）嚴格支出管理，確保重點支出。鄉鎮財政支出，首先要保證的是國家公教人員工資的全額發放。當年新增首先用于個人新增補貼部分的開支和消化工資性欠賬。其次是保證國家機關運轉的最低需要。然后要創造條件逐步增加社會保障、農業、科技、教育、環保等重點支出。鄉鎮要合理界定支出范圍，大力壓縮非必要性支出（如招待費等等），優化支出結構。采取財政供養人員和可用財務掛鉤的辦法，對財政供養人員實施總量控制。要轉換鄉鎮目前的“以支定收”觀念，實行“以收定支”。基層政府擁有的資源有限，更應該遵循謹慎財政原則。5、轉變觀念，為發展鄉鎮經濟搞好服務。發展農村經濟是鄉鎮財政走向良性循環的基礎。鄉鎮企業在農村經濟發展和農村財源建設中，發揮了重要的作用，但也造成了大量的鄉鎮“負累”。今后，鄉鎮政府不應該再自辦鄉鎮企業，但可以為鄉鎮經濟的發展創造種種便利條件（如信息技術支持、財政貼息等手段），突破經濟成份的界限，放手發展個體私營經濟，充分發揮其市場優勢，多業并舉，促進農村產業結構的轉變和均衡協調發展。

農村稅費改革以星火燎原之勢有效遏止了農村“亂收費、亂集資、亂攤派”三亂之風的蔓延，但是由此引發的問題是深重的，鄉鎮義務教育經費的缺口、基層政權的運轉困難、沉重的鄉鎮債務，財政預算外資金收入大幅度的減少，鄉鎮財政原有平衡機制的維系失去了依靠，其困境如孤山突兀，從幕后走向前臺演繹，風雨飄搖，更加的顯性化了。分析其原因，大致有以下幾種。

1、經濟發展水平低是鄉鎮財政的基礎原因。目前，我國大部分農村地區經濟欠發達，市場化程度不高，農產品加工業尚屬初級階段，難以形成高附加值、高稅利的農產品生產、加工系列，工商企業頻監倒閉，使得鄉鎮財政沒有充足的財源。

2、“分稅制”不完善使鄉鎮財政缺乏穩定的高收入來源，支出壓力大。1994年起我國開始實行“分稅制”，但至今省以下“分稅制”體系采取了不盡合理的基數法，一方面，稅收收入一層層向上集中，中央得了“大頭”，地方收入相對減少并經過省、市、縣三級的層層盤剝，鄉鎮財政收入逐漸被掏空。稅制改革以后，農業稅劃歸為地方稅種，雖然刺激了地方政府對農業稅的征收工作的積極性，但是隨著農業稅的免征，支撐鄉鎮財政的一大主要財力落空，鄉鎮財政靠微小增幅的工商稅收增加財力來自我消化農業稅稅基，顯然是不切實際的。而財政轉移支付，對鄉鎮財政來說，大多還缺乏規范、透明的轉移支付辦法，沒有能科學地配合分稅制改革最終落實。另一方面，支出責任卻一層層向下轉移，中央出臺的一些增支政策要靠地方自行消化，使地方財政支出壓力加大。落實到具體事務，鄉鎮財政所承擔的大多是一些剛性強、欠帳多、支出基數大、無法壓縮的支出。如農村教育、民兵訓練、優撫等就基本由鄉鎮負擔了，還有道路、危橋、醫療、文化及其它一些社會福利項目，主要由鄉鎮配套組織實施，但是資金來源潰泛，完全由鄉鎮預算負擔必將導致資金短缺。鄉鎮政府沒有足夠的稅收收入來源、顯得財權范圍小，而事權范圍又過大，缺乏與責任相對應的經濟財力支撐，僅僅依靠弱勢的農村經濟和瀕臨破產的鄉鎮企業，連最基本的“吃飯問題”都難以解決，更遑論公共建設和公共服務了。

3、稅收管理體制的缺陷加重了鄉鎮財政困難。目前在鄉鎮一級，基本是國、地兩稅均由條條統管，負責工商各稅的征收，而鄉鎮財政只負責征收農業二稅和相關收入，這客觀上造成了一些扯皮現象。另外，稅務部門往往從完成收入任務指標出發，當年任務完成后不愿過多超收，以便為下年“留有余地”，不能做到真正意義上的應征盡征，造成人為的收入流失。再有現在地方政府流行一種“財政收入才是硬政績”的說法，各級領導關心財政收入是好事，但是為了完成和超額完成當年稅收任務，地方政府踏上了引稅之路，隨之帶來的則是大幅度的引稅返還和財政收入的虛假繁榮，不能提高財政提供公共品和服務能力，抬高了稅基，惡性循環，擾亂了稅收秩序。

4、高昂的招商引資成本，為鄉鎮財政雪上加霜。目前招商引資是比較熱門的話題，各級政府自上而下都有招商引資任務，并直接與干部的升遷、考核掛鉤，這就有了必須完成任務的壓力，尤其是鄉鎮政府安排大批干部關門“停業”外出招商，形成了以土地的無償或低價出讓、稅收的減免、變相的獎勵為成本的招商，政府職能迷失，資源流失，財政收入落空，失地農民的土地補償款無力償還，進一步加重了財政的負擔。

5、鄉鎮政府包攬過多經濟管理職能，特別是產權制度改革和興辦合作基金會留下了財政隱患。過去鄉鎮政府一是直接興辦企業，行政干預多，由于行情不準和一些基層企業干部的責任心不強，導致企業虧損、停產直至破產，遺留了巨大的“包袱”，后來產權制度改革，鄉鎮政府迫于上級的壓力，受惑于甩“包袱”的良好愿望，“賣一送一”，慷國家之慨，將全部企業改制到位，這其中流失的國有資產就不說了，但是還有一些企業假性改制，這些企業欠下了巨額債務，包括向職工以及向社會的集資款、合作基金會貸款、財政借款、銀行貸款等，實際上早已資不抵債，只留下一個空殼，但是這其中向職工以及向社會的集資款、合作基金會貸款、財政借款，如果改制到位或破產，都必須由財政直接負擔，鄉鎮財政無能消化，就只能搞個假性改制了，完成上級任務，問題一天天往下拖；二是搞合作基金會留下了巨大債務，鄉鎮企業特別是前幾年行情不緊氣，借去的貸款如“肉包子打狗”，但是合作基金會資金主要來源于當地股民的股金，這是一筆“硬”帳，必須還而且必須在規定時間內還，這又給鄉鎮財政帶來了“災難性”的債務。

農村稅費改革以星火燎原之勢有效遏止了農村“亂收費、亂集資、亂攤派”三亂之風的蔓延，但是由此引發的問題是深重的，公務員之家，全國公務員公同的天地鄉鎮義務教育經費的缺口、基層政權的運轉困難、沉重的鄉鎮債務，財政預算外資金收入大幅度的減少，鄉鎮財政原有平衡機制的維系失去了依靠，其困境如孤山突兀，從幕后走向前臺演繹，風雨飄搖，更加的顯性化了。分析其原因，大致有以下幾種。

⒈經濟發展水平低是鄉鎮財政的基礎原因。目前，我國大部分農村地區經濟欠發達，市場化程度不高，農產品加工業尚屬初級階段，難以形成高附加值、高稅利的農產品生產、加工系列，工商企業頻監倒閉，使得鄉鎮財政沒有充足的財源。

⒉“分稅制”不完善使鄉鎮財政缺乏穩定的高收入來源，支出壓力大。年起我國開始實行“分稅制”，但至今省以下“分稅制”體系采取了不盡合理的基數法，一方面，稅收收入一層層向上集中，中央得了“大頭”，地方收入相對減少并經過省、市、縣三級的層層盤剝，鄉鎮財政收入逐漸被掏空。稅制改革以后，農業稅劃歸為地方稅種，雖然刺激了地方政府對農業稅的征收工作的積極性，但是隨著農業稅的免征，支撐鄉鎮財政的一大主要財力落空，鄉鎮財政靠微小增幅的工商稅收增加財力來自我消化農業稅稅基，顯然是不切實際的。而財政轉移支付，對鄉鎮財政來說，大多還缺乏規范、透明的轉移支付辦法，沒有能科學地配合分稅制改革最終落實。另一方面，支出責任卻一層層向下轉移，中央出臺的一些增支政策要靠地方自行消化，使地方財政支出壓力加大。落實到具體事務，鄉鎮財政所承擔的大多是一些剛性強、欠帳多、支出基數大、無法壓縮的支出。如農村教育、民兵訓練、優撫等就基本由鄉鎮負擔了，還有道路、危橋、醫療、文化及其它一些社會福利項目，主要由鄉鎮配套組織實施，但是資金來源潰泛，完全由鄉鎮預算負擔必將導致資金短缺。鄉鎮政府沒有足夠的稅收收入來源、顯得財權范圍小，而事權范圍又過大，缺乏與責任相對應的經濟財力支撐，僅僅依靠弱勢的農村經濟和瀕臨破產的鄉鎮企業，連最基本的“吃飯問題”都難以解決，更遑論公共建設和公共服務了。

⒊稅收管理體制的缺陷加重了鄉鎮財政困難。目前在鄉鎮一級，基本是國、地兩稅均由條條統管，負責工商各稅的征收，而鄉鎮財政只負責征收農業二稅和相關收入，這客觀上造成了一些扯皮現象。另外，稅務部門往往從完成收入任務指標出發，當年任務完成后不愿過多超收，以便為下年“留有余地”，不能做到真正意義上的應征盡征，造成人為的收入流失。再有現在地方政府流行一種“財政收入才是硬政績”的說法，各級領導關心財政收入是好事，但是為了完成和超額完成當年稅收任務，地方政府踏上了引稅之路，隨之帶來的則是大幅度的引稅返還和財政收入的虛假繁榮，不能提高財政提供公共品和服務能力，抬高了稅基，惡性循環，擾亂了稅收秩序。

⒋高昂的招商引資成本，為鄉鎮財政雪上加霜。目前招商引資是比較熱門的話題，各級政府自上而下都有招商引資任務，并直接與干部的升遷、考核掛鉤，這就有了必須完成任務的壓力，尤其是鄉鎮政府安排大批干部關門“停業”外出招商，形成了以土地的無償或低價出讓、稅收的減免、變相的獎勵為成本的招商，政府職能迷失，資源流失，財政收入落空，失地農民的土地補償款無力償還，進一步加重了財政的負擔。

⒌鄉鎮政府包攬過多經濟管理職能，特別是產權制度改革和興辦合作基金會留下了財政隱患。過去鄉鎮政府一是直接興辦企業，行政干預多，由于行情不準和一些基層企業干部的責任心不強，導致企業虧損、停產直至破產，遺留了巨大的“包袱”，后來產權制度改革，鄉鎮政府迫于上級的壓力，受惑于甩“包袱”的良好愿望，“賣一送一”，慷國家之慨，將全部企業改制到位，這其中流失的國有資產就不說了，但是還有一些企業假性改制，這些企業欠下了巨額債務，包括向職工以及向社會的集資款、合作基金會貸款、財政借款、銀行貸款等，實際上早已資不抵債，只留下一個空殼，但是這其中向職工以及向社會的集資款、合作基金會貸款、財政借款，如果改制到位或破產，都必須由財政直接負擔，鄉鎮財政無能消化，就只能搞個假性改制了，完成上級任務，問題一天天往下拖；二是搞合作基金會留下了巨大債務，鄉鎮企業特別是前幾年行情不緊氣，借去的貸款如“肉包子打狗”，但是合作基金會資金主要來源于當地股民的股金，這是一筆“硬”帳，必須還而且必須在規定時間內還，這又給鄉鎮財政帶來了“災難性”的債務。

論文關鍵詞：農村稅費改革；鄉鎮財政；困境

論文內容摘要：本文在分析農村稅費改革后鄉鎮財政困境具體形成原因的基礎上，就貴州鄉鎮財政如何走出困境提出了針對性的對策建議。近年來，隨著農村稅費改革的不斷深入開展，鄉鎮政府的財政困境成為影響農村基層政府管理和農村發展的突出問題。

農村稅費改革實施至今日，農民的負擔大幅度地減輕了，農民種地的積極性大大提高了，但基層鄉鎮卻普遍存在財政困難，財政收入較稅費改革前大大減少了。貴州作為西部經濟欠發達的省份的鄉鎮，其下屬鄉鎮的財政收入稅費改革前主要靠農業稅，取消農業稅后鄉鎮政府的稅外收費的途徑沒有了，直接減少了鄉鎮的財政收入。

農村稅費改革后貴州鄉鎮財政現狀

而在財政支出方面卻有增無減，使得財政更加難以平衡，主要表現為：

（一）財政赤字現象突出

財政的基本內容是“以政控財，以財行政”，通過財力分配中的收支與政策，以行使公共權力的形式履行政府的職能!’。公共財政通過對財政資源優化配置，構建與國民生存與發展息息相關的財政體系。

在實踐中，公共財政表現為一種收支關系。人們對于財政支出過于關注而忽視財政收人，因此，對財政收人的深入研究，不僅對建構公共財政收支體系起到鞏固作用，也對推動解決財政收人困境有著重要的現實意義。

一、財政收入與GDP、CPI相關分析

GDP與CPI兩項指標歷年變動情況無疑對財政收人產生巨大影響。1992年黨的十四大確立了經濟改革目標是建立社會主義市場經濟體制。此后，我國改革開放和經濟建設進入跨時代的新階段。本文采用1992一2009年數據對財政收人與GDP、CPI進行相關分析。

(一)財政收入與GDP增速分析

發展中國家財政的目標或目的就是整個經濟政策的目標，即經濟增長、對內與對外穩定，以及實現收入和財富的適當分配121。財政收人的高低受同一時期國民經濟發展水平以及財政政策等影響。財政收入占GDP的比重，又稱為國民經濟的財政負擔率，它綜合反映出政府與微觀經濟主體之間占有和支配界。

摘要:農村稅費改革對鄉鎮財政收入的消減效應明顯，對增加鄉鎮財政收入的替代效應較弱；農村稅費改革使鄉鎮財政困難等原有問題充分暴露出來，進一步擴大了鄉鎮財政的不平衡，使鄉鎮財政正常運轉更加困難；要使鄉鎮財政走向良性運轉軌道，就必須完善地方財政管理體制，完善財務管理機制，加大力度培植鄉鎮稅源，轉變鄉鎮政府職能，建立合理的公共管理體制。

關鍵詞：鄉鎮財政；稅費改革；困境；路徑選擇

一、稅費改革對鄉鎮財政的影響

十屆全國人大常委會第十九次會議高票通過決定，自2006年1月1日起廢止《農業稅條例》，這意味著在中國延續兩千多年的農業稅正式走入歷史。中國新一輪的農村稅費改革不僅僅是政府與農民之間分配關系的一種調整，它對農村政治、社會的發展乃至國家與農村社會關系的構建都會帶來一定影響。從中國農村現實情況看，農村稅費改革有利于促進農民增收，有利于提高中國農業的國際競爭力，有利于轉變鄉鎮政府和村民自治組織的職能，使鄉村干部更好地為農民服務。但是，農村稅費改革使鄉鎮財政困難等原有問題充分暴露出來，無疑對鄉鎮財政的運行產生極大的影響。

（一）農村稅費改革對鄉鎮財政收入的消減效應明顯

稅費改革取消了自1953年確立的財政自籌制度。由于財政自籌資金依靠政府行政手段強制征收，成為游離于政府財政預算的制度外財政收入即非稅收入。非稅收入主要包括各種行政性收費、國有資產經營收益、罰沒收入、專項收入、其他收入等。在實際操作中，這部分收入靈活性比較大，很多鄉鎮政府在財政資金難以保障正常運作的時候，經常會在非稅收入上做文章。非稅收入具有較大的隨意性，加之對自籌制度的實施缺乏有效監督和管理，致使它成為亂收費、亂攤派等“尋租”行為的制度性根源。就全國范圍而言，稅費改革全面推行以前，鄉鎮自籌統籌資金在鄉鎮財政中的地位日益加重，其增長的幅度超出鄉鎮財政預算收入。以山東省為例，在鄉鎮可用財力中，自籌統籌資金的比重將近1/3。農村稅費改革明確提出取消鄉統籌、農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金集資，鄉鎮財政自籌渠道減少，原來自籌資金的支出項目改為由預算資金支付，并且規范收費權限、標準、范圍，這將會使原先很不規范的非稅收入走向規范化，這對于加強鄉鎮財政資金監督和管理，有效遏制“三亂”無疑具有重要意義。但由此而引起的財政收入下降問題卻比較嚴重。取消鄉鎮自籌統籌資金后，鄉鎮財政收支缺口進一步擴大，對于大部分鄉鎮而言，由于可用財力少，而且收入增幅普遍低于財政支出，加上各種法定支出項目以及硬性增支政策帶來的支出壓力，財政收支矛盾十分突出，嚴重影響鄉鎮政府的正常運轉。由于鄉鎮財政收支缺口大，導致相當部分鄉鎮不能按時足額地發放工資，拖欠干部職工工資的現象比較普遍。

摘要:農村稅費改革對鄉鎮財政收入的消減效應明顯，對增加鄉鎮財政收入的替代效應較弱；農村稅費改革使鄉鎮財政困難等原有問題充分暴露出來，進一步擴大了鄉鎮財政的不平衡，使鄉鎮財政正常運轉更加困難；要使鄉鎮財政走向良性運轉軌道，就必須完善地方財政管理體制，完善財務管理機制，加大力度培植鄉鎮稅源，轉變鄉鎮政府職能，建立合理的公共管理體制。

關鍵詞：鄉鎮財政；稅費改革；困境；路徑選擇

一、稅費改革對鄉鎮財政的影響

十屆全國人大常委會第十九次會議高票通過決定，自2006年1月1日起廢止《農業稅條例》，這意味著在中國延續兩千多年的農業稅正式走入歷史。中國新一輪的農村稅費改革不僅僅是政府與農民之間分配關系的一種調整，它對農村政治、社會的發展乃至國家與農村社會關系的構建都會帶來一定影響。從中國農村現實情況看，農村稅費改革有利于促進農民增收，有利于提高中國農業的國際競爭力，有利于轉變鄉鎮政府和村民自治組織的職能，使鄉村干部更好地為農民服務。但是，農村稅費改革使鄉鎮財政困難等原有問題充分暴露出來，無疑對鄉鎮財政的運行產生極大的影響。

（一）農村稅費改革對鄉鎮財政收入的消減效應明顯

稅費改革取消了自1953年確立的財政自籌制度。由于財政自籌資金依靠政府行政手段強制征收，成為游離于政府財政預算的制度外財政收入即非稅收入。非稅收入主要包括各種行政性收費、國有資產經營收益、罰沒收入、專項收入、其他收入等。在實際操作中，這部分收入靈活性比較大，很多鄉鎮政府在財政資金難以保障正常運作的時候，經常會在非稅收入上做文章。非稅收入具有較大的隨意性，加之對自籌制度的實施缺乏有效監督和管理，致使它成為亂收費、亂攤派等“尋租”行為的制度性根源。就全國范圍而言，稅費改革全面推行以前，鄉鎮自籌統籌資金在鄉鎮財政中的地位日益加重，其增長的幅度超出鄉鎮財政預算收入。以山東省為例，在鄉鎮可用財力中，自籌統籌資金的比重將近1/3。農村稅費改革明確提出取消鄉統籌、農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金集資，鄉鎮財政自籌渠道減少，原來自籌資金的支出項目改為由預算資金支付，并且規范收費權限、標準、范圍，這將會使原先很不規范的非稅收入走向規范化，這對于加強鄉鎮財政資金監督和管理，有效遏制“三亂”無疑具有重要意義。但由此而引起的財政收入下降問題卻比較嚴重。取消鄉鎮自籌統籌資金后，鄉鎮財政收支缺口進一步擴大，對于大部分鄉鎮而言，由于可用財力少，而且收入增幅普遍低于財政支出，加上各種法定支出項目以及硬性增支政策帶來的支出壓力，財政收支矛盾十分突出，嚴重影響鄉鎮政府的正常運轉。由于鄉鎮財政收支缺口大，導致相當部分鄉鎮不能按時足額地發放工資，拖欠干部職工工資的現象比較普遍。

摘要:農村稅費改革對鄉鎮財政收入的消減效應明顯，對增加鄉鎮財政收入的替代效應較弱；農村稅費改革使鄉鎮財政困難等原有問題充分暴露出來，進一步擴大了鄉鎮財政的不平衡，使鄉鎮財政正常運轉更加困難；要使鄉鎮財政走向良性運轉軌道，就必須完善地方財政管理體制，完善財務管理機制，加大力度培植鄉鎮稅源，轉變鄉鎮政府職能，建立合理的公共管理體制。

關鍵詞：鄉鎮財政；稅費改革；困境；路徑選擇

一、稅費改革對鄉鎮財政的影響

十屆全國人大常委會第十九次會議高票通過決定，自2006年1月1日起廢止《農業稅條例》，這意味著在中國延續兩千多年的農業稅正式走入歷史。中國新一輪的農村稅費改革不僅僅是政府與農民之間分配關系的一種調整，它對農村政治、社會的發展乃至國家與農村社會關系的構建都會帶來一定影響。從中國農村現實情況看，農村稅費改革有利于促進農民增收，有利于提高中國農業的國際競爭力，有利于轉變鄉鎮政府和村民自治組織的職能，使鄉村干部更好地為農民服務。但是，農村稅費改革使鄉鎮財政困難等原有問題充分暴露出來，無疑對鄉鎮財政的運行產生極大的影響。

（一）農村稅費改革對鄉鎮財政收入的消減效應明顯

稅費改革取消了自1953年確立的財政自籌制度。由于財政自籌資金依靠政府行政手段強制征收，成為游離于政府財政預算的制度外財政收入即非稅收入。非稅收入主要包括各種行政性收費、國有資產經營收益、罰沒收入、專項收入、其他收入等。在實際操作中，這部分收入靈活性比較大，很多鄉鎮政府在財政資金難以保障正常運作的時候，經常會在非稅收入上做文章。非稅收入具有較大的隨意性，加之對自籌制度的實施缺乏有效監督和管理，致使它成為亂收費、亂攤派等“尋租”行為的制度性根源。就全國范圍而言，稅費改革全面推行以前，鄉鎮自籌統籌資金在鄉鎮財政中的地位日益加重，其增長的幅度超出鄉鎮財政預算收入。以山東省為例，在鄉鎮可用財力中，自籌統籌資金的比重將近1/3。農村稅費改革明確提出取消鄉統籌、農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金集資，鄉鎮財政自籌渠道減少，原來自籌資金的支出項目改為由預算資金支付，并且規范收費權限、標準、范圍，這將會使原先很不規范的非稅收入走向規范化，這對于加強鄉鎮財政資金監督和管理，有效遏制“三亂”無疑具有重要意義。但由此而引起的財政收入下降問題卻比較嚴重。取消鄉鎮自籌統籌資金后，鄉鎮財政收支缺口進一步擴大，對于大部分鄉鎮而言，由于可用財力少，而且收入增幅普遍低于財政支出，加上各種法定支出項目以及硬性增支政策帶來的支出壓力，財政收支矛盾十分突出，嚴重影響鄉鎮政府的正常運轉。由于鄉鎮財政收支缺口大，導致相當部分鄉鎮不能按時足額地發放工資，拖欠干部職工工資的現象比較普遍。