公共政策范文10篇

摘要：公共政策是公眾的政策，它既是多數人的政策，也是少數人的政策，但并非少數個人或特殊階層謀取私利的工具。公共政策應該是公正的政策，公平的政策，公開的政策。公正性、公平性、公開性是公共政策的基準性價值，是體現政策公共特性的基本維度。公共政策通過提取、分配、管制、象征等基本功能，實現自由、安全、秩序和繁榮，最終維系公共利益。本文從三個方面的設問揭示：公共政策的本質就是個人偏好與集體選擇的制度安排。

關鍵詞：公共政策誰之政策何種政策政策何為

誰的政策？

公共政策是誰的政策？這是公共政策制定與執行首先必須明確的基本問題，也是公共政策研究與分析首先必須回答的基本問題。

公共政策（publicpolicy）中的public一詞，既有“公共”之意，又有“公眾”之意。從字面意思出發，公共政策即公眾政策。作為公眾概念，其內涵相當龐雜。根據不同角度與層次，公眾有男人女人、老年人年青人、富人窮人、官員百姓、知識分子文盲、個體群體、前人后人、本地人外地人如此眾多諸如此類的劃分。然而，就公共政策研究來說，作為社會全體成員的公眾概念常常被分隔為多數人（majority）與少數人(minority)、強勢群體與弱勢群體的實體類別。這是因為公共政策現實中經常存在著多數人與少數人之間或強勢群體與弱勢群體之間的兩極張力，公眾的數量狀況和勢力大小不可避免地影響公共政策的性質，進而影響公共政策的制定與執行。

公共政策是根據多數人的意愿和利益制定的。多數人的意愿所達成的共識謂之為“公意”，它是多數人意志偏好的整合，而不是個人意志偏好的簡單相加。公共政策便是根據公眾意志表達機制――投票規則來實現的，這種投票規則并非總是帕累托最優的一致同意規則(unanimityrule)，而經常表現為多數人決策的多數票規則(majorityrule)。也就是說，幾乎任何一項公共政策基本上都是在“少數服從多數”的狀況下制定的。“少數服從多數”的原則所遵循的規則便是簡單多數規則與比例多數規則。于是，“多數人”在簡單多數規則下具體細化為超過12的人員數量，比例多數規則下則具體量化為大于或等于23或34或35或45的人員數量。大多數國家的立法和公共政策制定均是根據多數制規則而達成的。由此觀之，一個好的公共政策是多數人意愿和利益的產物，它不是少數人意志和利益的合成。因此，“當政治分析家談論縱向民主時,他感興趣的不是任何可以想象的實質性少數，而僅僅是那些構成某種控制集團的少數”[1]。如果由那些“可以想象的實質性少數”操縱和決定了某項公共政策，那么該項公共政策將不具備“公共性(publicity)”。離開了公共性，公共政策就可能變為少數人謀取私利的工具，因而也就不成其為公共的政策。

摘要：公共政策是公眾的政策，它既是多數人的政策，也是少數人的政策，但并非少數個人或特殊階層謀取私利的工具。公共政策應該是公正的政策，公平的政策，公開的政策。公正性、公平性、公開性是公共政策的基準性價值，是體現政策公共特性的基本維度。公共政策通過提取、分配、管制、象征等基本功能，實現自由、安全、秩序和繁榮，最終維系公共利益。本文從三個方面的設問揭示：公共政策的本質就是個人偏好與集體選擇的制度安排。

關鍵詞：公共政策誰之政策何種政策政策何為

誰的政策？

公共政策是誰的政策？這是公共政策制定與執行首先必須明確的基本問題，也是公共政策研究與分析首先必須回答的基本問題。

公共政策（publicpolicy）中的public一詞，既有“公共”之意，又有“公眾”之意。從字面意思出發，公共政策即公眾政策。作為公眾概念，其內涵相當龐雜。根據不同角度與層次，公眾有男人／女人、老年人／年青人、富人／窮人、官員／百姓、知識分子／文盲、個體／群體、前人／后人、本地人／外地人如此眾多諸如此類的劃分。然而，就公共政策研究來說，作為社會全體成員的公眾概念常常被分隔為多數人（majority）與少數人(minority)、強勢群體與弱勢群體的實體類別。這是因為公共政策現實中經常存在著多數人與少數人之間或強勢群體與弱勢群體之間的兩極張力，公眾的數量狀況和勢力大小不可避免地影響公共政策的性質，進而影響公共政策的制定與執行。

公共政策是根據多數人的意愿和利益制定的。多數人的意愿所達成的共識謂之為“公意”，它是多數人意志偏好的整合，而不是個人意志偏好的簡單相加。公共政策便是根據公眾意志表達機制――投票規則來實現的，這種投票規則并非總是帕累托最優的一致同意規則(unanimityrule)，而經常表現為多數人決策的多數票規則(majorityrule)。也就是說，幾乎任何一項公共政策基本上都是在“少數服從多數”的狀況下制定的?！吧贁捣亩鄶怠钡脑瓌t所遵循的規則便是簡單多數規則與比例多數規則。于是，“多數人”在簡單多數規則下具體細化為超過1／2的人員數量，比例多數規則下則具體量化為大于或等于2／3或3／4或3／5或4／5的人員數量。大多數國家的立法和公共政策制定均是根據多數制規則而達成的。由此觀之，一個好的公共政策是多數人意愿和利益的產物，它不是少數人意志和利益的合成。因此，“當政治分析家談論縱向民主時,他感興趣的不是任何可以想象的實質性少數，而僅僅是那些構成某種控制集團的少數”[1]。如果由那些“可以想象的實質性少數”操縱和決定了某項公共政策，那么該項公共政策將不具備“公共性(publicity)”。離開了公共性，公共政策就可能變為少數人謀取私利的工具，因而也就不成其為公共的政策。

一、公共政策主體的公共性困境

公共政策主體是指那些在特定政策環境中直接或間接地參與公共政策制定、執行、評估、監控、調整的個體和團體。其中,廣義的政府(即國家的立法機關、行政機關和司法機關)作為公共政策的法定產生者,在公共政策過程中發揮著主導作用,是最主要的政策主體。傳統觀點認為,作為公共政策最主要的制定和執行主體,政府是廣大社會公眾權利和意志的代表者,政府的公正與準確是一種固有的天賦,政府不具有自身利益。

然而,現實中政府的自利性卻是客觀存在的。政府的自身利益可以劃分為以下三個層次。第一,政府工作人員的個人利益。作為一種正式的社會組織類型,政府是由若干名政府工作人員組成的,而政府工作人員是生活在現實社會中的人,他們也具有各種各樣的物質和精神需要,而這些需要也都期望得到滿足。從某種程度上說,也正是其個體需要和組織需要的相互作用,才保證了整個組織的正常運轉。當他們的個人需要以個人的生理和心理形式獲得了社會內容和社會特性時,這種需要就轉化為了個人利益。由于他們常常被置于“公仆”的地位而不能明確追求自身利益,他們的自利動機受到了限制,從而迫使他們采用其他方式實現自己的利益,比如通過貪污受賄、挪用或占用公款等行為來實現自己的私利。第二,地方政府和職能部門的團體利益。任何政府都有職能部門和層級的劃分,這種劃分是組織規模擴大化和管理工作專業化的必然要求,也是確保各項職能正常運轉、組織目標順利實現的組織結構保障,但這種劃分在客觀上卻容易形成縱向上的層級斷裂、橫向上的部門交叉、整體上的條塊分割的行政格局,從而使得政府的不同層級、不同部門萌生不同的團體利益。例如,在經濟發展和投資格局中出現的地區產業趨同現象,地方政府對本地區資源、市場的行政保護現象,以及各部門為了維護本行業、本部門利益而人為設置市場障礙、防止外地區行業競爭進入等現象,都充分證實了地方政府和職能部門的團體利益的存在。第三,政府整體的機構利益。政府組織常常被人們設定為社會的公共組織,履行公共管理職能,是社會最高利益的代表者,并不具有自利性。事實上,政府組織同樣擁有自身的特殊利益,比如特殊的政治地位、經濟待遇和精神文化特權等。隨著社會分工的發展,政府管理工作從社會中分離出來,成為一種特殊的專業化、專門化的工作,政府組織的自利性就越來越突出。因此,人們越來越清楚地認識到,在市場經濟條件下,政府也是多元利益主體之一,也要追求自身的最大利益。目前,各國政府的規模擴大化、部門支出的增長等都是政府追求自身利益的擴張行為。

從理論上講,公共政策是為處理社會公共事務、解決社會公共問題而產生的,公共性是其邏輯起點;公共政策又以實現和維護社會公共利益為最高目標,公共性是其價值終點;公共政策運行過程的各個環節都以公共性作為其基本的指導原則和標準。因此,公共性是公共政策的本質屬性。作為公共政策主體構成要素的政府,其公共性既是公共政策的公共性得以實現的根本保障,也是公共政策的公共性的重要體現。然而,為什么現實中的公共政策卻存在著與公共性相抵觸的自利性呢?現有的公共政策公共性理論是無法對此問題作出科學解答的。于是,政策主體理論上的公共性和現實中的自利性之間的沖突便使得公共政策公共性的研究陷入困境。

二、公共政策目標的公共性困境

公共政策目標是指公共政策主體針對現實中存在的問題,基于自身需要和社會提供的可能而設想出的一種希望狀態。依據公共政策公共性原則的要求,公共政策目標應該具有公益性,即公共政策應該以實現社會公共利益為根本目標。

摘要：作為現代政府管理社會的重要職能之一的公共政策，由于政府的存在，其內在以及外在的強制性，保證了公共政策實現分配社會利益、維護社會秩序的目的；但是強制的背后，卻隱藏著倫理性。本文以為對公共政策的倫理分析，將對于目前處于轉型期的中國社會，尤其是“漸進式”、“實驗式”的中國社會改革，具有十分重要的意義和作用。

關鍵詞：公共政策；倫理；價值；人性

中國目前的社會正處于轉型時期，但是在轉型中，社會呈現出非均衡發展的態勢：我國的城鄉差距呈現失衡狀態，而且情況隨著社會的發展并沒有根本上的改進，反而有愈演愈烈之勢。這些情況在教育、就業、醫療、社保等關系普遍民生方面問題較為明顯和突出。這一實際存在的問題，給未來社會發展和進一步改革埋下了不穩定的隱患和未知因素，給政府更進一步的社會管理和服務社會功能提出了不易解決的難題。政府從內心希望一方面通過傳統公共政策強制性去盡力維系社會舊有格局，另一方面又造出新的“縫隙”以及“非對稱”的社會狀況；這種困境使得重新反思公共政策成為了必要。本文就是從倫理方面對公共政策進行了分析。

一、公共政策

關于政策，官方有一個比較中性的解釋，即“辭?！苯忉?。政策是這樣定義的，政策是“國家、政黨為實現一定歷史時期的路線和任務而規定的行動準則”。從政策定義可以看得出，公共政策應該涵蓋一個國家為維系社會發展而在社會公共事務方面出臺的的政治方略或策略，或各種必要規范性文件。對于公共政策的科學定義，幾十年間，未能達成一個所有人接受的感念。學者有的是從階段性的發展過程中理解的。例如，作為公共行政學標志性人物的美國學者伍德羅威爾遜就認為，“公共政策是由政治家即具有立法權者制定的而由行政人員執行的法律和法規?！盵1]這一定義在一定程度上明確了公共政策的制定者和執行者，界定了二者各自的過程管理。有的學者是從公共政策的行為特點來界定的，例如政策科學主要的倡導者和創立者的哈羅德拉斯維爾與亞伯拉罕卡普蘭則認為，“公共政策是一種含有目標、價值與策略的大型計劃?！盵2]這一定義更加強調政策的行為特征，從廣義上說政策就是有目標的計劃。還有的學者從其他角度界定公共政策，例如有學者認為：“公共政策是政府為解決公共問題、實現公共管理目標而制定和實施的行為規范和行動準則,它是由一系列謀略、措施、辦法等組成的。”[3]不可否則，公共政策有其一定的歷史使命。但是，從根本意義上說公共政策是政府處理公共事務的一種工具，其自身孕育著強制性和倫理性兩種天然屬性。

二、公共政策倫理分析

公共政策是以政府為主的公共機構為確保社會朝著政治系統所確定、承諾的正確方向發展，通過廣泛參與和連續的抉擇以及具體實施而產生效果的途徑，利用公共資源達到解決社會公共問題，平衡、協調社會公眾利益目的的公共管理活動過程。這一概念表述了公共政策的主體、手段、目的，尤其突出其目的性。

公共政策的目的性表現在公共政策的成敗上，這就使政策評估在公共政策中占據重要的地位，缺少政策評估，一項政策就不能稱之為政策。公共政策評估如何進行，即公共政策評估都有哪些標準，以此對公共政策成敗做出判斷，本文試就其作些探討。

一、公共政策評估概念的界定

盡管目前對政策評估的研究很多，但對于政策評估的概念卻沒有一個統一的、被絕大多數學者接受和普遍認同的定義。

陳振明認為，所謂公共政策評估，是指依據一定的標準和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關這些方面的信息。林水波、張世賢認為，政策評價是“有系統地應用各種社會研究程序，收集有關資訊，用以論斷政策概念與設計是否周全完整，知悉政策實際執行情形、遭遇的困難，又無偏離既定的政策方向；指明社會干預政策的效用”。

以上學者從不同的角度和方面分別對政策評估進行界定，綜合各方觀點，本文傾向于這樣的界定：公共政策評估是依據一定的標準和程序，對政策過程的效果、效益、效率和公眾回應加以判斷，評定并由此決定政策變遷的活動。

【內容摘要】

公共政策分析作為一種新興研究領域盡管正逐步成為學界和實務界的主流話語之一，但它在其基本分析單位——公共政策——的認知上仍存在著巨大的歧異。為建立完整的學術對話機制，本文首先對學界不同的公共政策觀進行了獨特的梳理，進而通過對公共問題解決途徑的分析，得出結論：公共政策的本質在于政府通過對自身利益和公共利益的考量，在減少主觀差距和減少客觀差距之間做出選擇，進而及時有效地解決公共問題。公共政策既可能直接調整社會利益關系，減少客觀差距，包括對公共利益的生產、分配、交換和消費，也可能置公共利益于不顧，僅僅通過降低或轉移公眾的期望值來減少其主觀差距，緩和其不滿情緒。

【關鍵詞】

公共政策；價值；利益；分配；公共問題

【作者簡介】

黃仁宗，男，山東菏澤人，北京大學政治學與行政管理系碩士研究生，研究方向為公共政策分析。E-mail：hrz2001@Tel:010-62762849。地址：北京大學政治學與行政管理系47#2102室（100871）。著作權所有，轉載請聯系作者。

摘要:扶貧政策是扶貧思想與脫貧成效之間的橋梁，政策質量直接關系思想的落實和成效的實現。基于公共政策維度，從政策制定、政策執行、政策評價等三個視角審視當前我國扶貧政策中存在的問題。進一步提出扶貧政策的“精準化”是一個在轉變思想的基礎上不斷實踐摸索、循環遞進的過程。精準扶貧政策需要共同建立在政策制定精準、政策執行精準、政策評價精準的基礎上。

關鍵詞:精準扶貧政策;政策制定;政策執行;政策評價

當前，我國精準扶貧工作以“六個精準”為基本要求，即扶貧對象要精準、措施到戶要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、因村派人要精準、脫貧成效要精準。在這一基本要求中，政策精準是基礎，精準落實是關鍵，精準評價是保證。扶貧政策的制定、執行與評價是否精準在整個扶貧工作過程中起著關鍵作用，關系到整個扶貧攻堅的勝利。時隔近四年，我國的扶貧攻堅工作在“精準扶貧”思想的指引下取得重大進展。但是，相比于如火如荼的地方實踐，精準扶貧的理論研究相對滯后。尤其對于扶貧工作中出現的各種政策問題尚未從理論高度加以認識解決。扶貧政策制定不合理、政策難以有效執行、政策執行效果不明顯等問題仍廣泛存在于當前的扶貧工作中。政策制定、政策執行、效果評價是政策發展的三個階段，構成每一項具體政策的生命周期。對于當前我國扶貧攻堅過程中出現的各種“非精準”問題的理論分析，也應當從以上三個視角加以審視。

一、扶貧政策制定中的“非精準”問題及理論分析

政策制定合理與否是其得以順利執行的前提。政策的目的在于解決實際問題，因此，政策的制定也必須從實際出發，脫離實際的政策非但不能解決問題，反而會產生負面導向。以湖南省H縣為例，H縣屬國家級貧困縣，年財政收入有限。而目前湖南省針對貧困縣扶貧資金支出規定，縣財政需承擔本縣扶貧資金支出的25%。這對于一個國家級貧困縣來說支出比例過高，財政壓力較大。根據H縣實際財政狀況測算，扶貧資金支出占縣財政10%或以下是一個合理分配比例，但是由于政策制定權屬于上級相關部門而且政策修訂需要經歷一個復雜的過程，因此短期內這一問題難以有效解決。除此之外，H縣人社局在針對貧困戶技能培訓方面也同樣面臨上級政策制定不合理的問題。根據目前國家人社部門的政策規定，針對貧困戶的A類培訓時間是45天，補貼標準是1450元/人。然而，這個政策在現實中難以得到有效執行。一是培訓時間過長會影響正常的農業生產。二是補貼標準過低不能彌補生產損失。根據H縣人社局相關負責人介紹，目前H縣組織的針對貧困戶技能培訓，真正貧困戶參加者比例極低，這除了與貧困戶的思想意識有關以外，培訓政策不合理也是導致這一問題的主要原因。從政策制定理論的角度來說，政策規劃應具有開放性，政府決策部門應是一個開放系統，在進行政策規劃時不能閉門造車，決策部門必須了解并把握與決策系統息息相關的環境，切實掌握二者之間的互動關系，以增強公共政策的回應性。同時，政策規劃應具有前瞻性，前瞻性規劃是一種跳躍式規劃。政策規劃的前瞻性要求規劃者超越問題現狀，把握政策問題各種可能的發展趨勢，確保設計的方案不落后于問題態勢的發展。除此之外，政策的制定也應當具有權變性，由于環境在不斷變化，政策規劃也應當隨著環境的改變而做適當的調整，從而保持政策方案與政策環境之間良好的動態適應［1］133。在精準扶貧思想指引下，要實現2020年全面脫貧目標，不但需要政府有力領導，而且需要各種社會力量合力。政策制定不但是政府內部事務，而且是需要立足于更廣泛的社會層面，納入各種有益意見。此外，政策制定者需要具備更加敏銳的預見性?，F代社會，致貧原因呈現多樣化，根據阿瑪蒂亞•森對于貧困理論的闡述，貧困不僅是相對地比別人貧窮，而是缺乏獲得某種基本物質生存機會的“可行能力”。能力是完成一項目標或者任務所體現出來的素質。正是對于這些作為基本物品的“通用性手段”占有程度不同，導致不同人群發展境況差異，多維貧困分析框架逐步取代單純的經濟貧困分析思路［2］。從以上觀點出發，扶貧政策精準化不能建立在狹隘的提供單一的短期利益基礎上。而應當著眼長遠，以提高貧困人口能力為出發點對政策制定加以考量。

二、扶貧政策執行中的“非精準”問題及理論分析

內容提要：“公共’原則有著特殊的公共政策分析中的內涵。從可持續發展的角度來透視公共政策分析的理念、過程、公平目標及其模型等方面還存在若干違背“公共”原則的現實缺陷。必須使“公共”原則在公共政策分析的理念上得到反映，主體上得到遵循，公平目標的“立體”性上得到體現，內容上得到落實，才能確保相應的公共政策有利于經濟、社會的可持續發展。美國公共政策學者斯圖亞持?尼古認為，公共政策分析就是根據政策與目標之間的關系，在各種備選的公共政策中確定何種政策將最有效地實現一套既定目標的過程。這一分析過程，是政府“政策主張的先決條件”，亦即政府決策、主張及其實施的前提，從而決定了公共政策的性質。可持續發展，是指既滿足當代人需要，又不危害后代人滿足其自身需要能力的發展；是指既實現人類經濟發展的目標，又保護人類賴以生存的自然資源，并促進人與環境和諧地發展。筆者認為，盡管不是每個具體而微的政策問題都與可持續發展問題有關，但至少從宏觀而言，在公共政策分析過程中，必須遵循“公共”原則，才能使公共政策有利于經濟、社會的可持續發展。一、“公共”原則的內涵我國臺灣學者張世賢、陳恒均認為，公共政策是政府用來“處理或解決公共問題或公共目標”的。日本學者藥師寺泰藏也認為，公共政策就是為“公共”而制定的政策。可見，“公共”指向的目的性是公共政策的本質屬性。公共政策分析只有遵循“公共”原則，才能真正體現這一本質屬性。這里所謂“公共”原則，一是指政策問題取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以公共利益的實現為原則。公共利益是一個結構復雜的系統。各利益主體間的此得彼失，影響著公共利益的實現，甚至影響著正常的社會秩序。因此，政府作為“一個國家或社會的機構”，在借助政策手段行使公共權力、承擔公共責任、解決公共問題的過程中，必須謀取公共利益，而不能在私人領域侵犯私權，或為少數人甚至政府自己謀取私利?！肮病痹瓌t要求，要以公共利益的實現問題為綱領性的政策問題進行公共政策分析，使政府決策能夠更有效地約束、引導各社會主體，包括政府自己在公共領域內以其秩序化的活動增進公共利益，并“中立”地使之為現實和未來的各社會主體所平等分享。二是指政策目標取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以代際目標的實現為原則。從一個歷史過程來看，“公共”原則要求，通過公共政策分析，使政府決策得以把政府的行為目標，規范、約束在既立足當代人的利益要求，又確保未來人可發展的基本條件的取向上。唯有如此，才能體現政府行為在代際之間的公共性、公平性，而不是偏執于當代的自私性、狹隘性?！鞍l展才是硬道理”。從某種意義上講，只有當代和未來連續、不間斷的發展，即持續發展，才能真正確保全社會公共利益的實現。這種代內和代際的持續發展，是當代人和未來人公共利益的根本體現。因此，從另一角度也同樣可以說，以代際目標為取向的公共政策分析，同樣是在公共利益實現意義上的“公共”原則的體現。三是指政策問題范圍取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以整個發展系統全面、協調的發展為原則。根據前面的結論，持續發展問題也應該是當代政府綱領性的政策問題。持續發展是整個發展系統內各因素的全面、協調發展。目前，全球范圍內形成的威脅著持續發展的資源短缺、環境污染、人口劇增、生態破壞等嚴峻問題，正是由于當代政府違背“公共”原則，默許甚至鼓勵人們對公共資源“各取所需”式的無節制開采與利用，才造成了發展系統內部各因素之間，尤其是人與資源、生態、環境之間關系的失調，使符合持續發展需要的公共資源的供給呈現出間隙性，甚至短缺或中斷。因此，從政策問題認定的范圍來看，“公共”原則就是要求政府就所有制約持續發展的問題，包括從自然界到人類社會、從當代人到未來人的各種有關發展問題的有序而系統的解決，既尊重人類的利益，又尊重自然界的利益；既尊重當代人的利益，又著重作為利益主體目前尚還缺位的未來人的利益。還需提及，如上所述，公共政策分析中的“公并’原則，實際上已內在地與持續發展問題聯系在一起了?？沙掷m發展既是一種持續發展的狀態，又是當代人類在發展問題上的一種價值取向?？沙掷m發展問題與公共政策分析中的“公共”原則之間，是內在相連的。可持續發展理應成為人們透視公共政策分析的“公共”原則的基本角度。二、當代公共政策分析對“公共”原則的偏離從可持續發展這一基本角度看，當代公共政策分析在若干環節上的局限，使公共政策難以真正體現公共利益要求，實現代際發展目標，協調可持續發展的發展系統內各因素之間的關系，偏離甚至違背了“公共”原則。（一）公共政策分析理念對“公共”原則的偏離20世紀70年代以來，以美國哲學家約翰?羅爾斯為代表的新自由主義者提出的個人利益先于公共利益的思想，一直深深地影響著現代政府的決策理念，以致于發展為約瑟夫?雷茨自由主義的國家中立原則，認為縱使公民的所作所為為社會上絕大多數人所不贊成或違背了絕大多數人的愿望，只要不侵犯他人權利，國家也不得干預。美國諾貝爾經濟獎獲得者肯尼思?阿羅甚至專門論證了“不可能定理”，認為社會一般不可能形成某種一致的選擇，或對事物進行一致的優劣排序；即使這里的所謂“一致”僅理解為“多數決定”，也是不太可能的。按照這樣的邏輯，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一種能夠明確定義，在現實中能夠實際起作用的公共利益。這種否定公共利益的存在，片面強調國家中立，而不得干預所謂不損害他人利益的個人利益的決策理念，無法使公共政策分析體現“公共”原則，必然損害公共利益，當然也影響著體現了公共利益的經濟、社會的可持續發展。（二）公共政策分析過程對“公共”原則的偏離不少學者認為，“公共物品生產的資源配置問題不能通過經濟市場來解決，而要通過政治市場來解決”。因此，當代政府的政策分析過程，多是憑借政治市場進行博奕的過程。一方面，公共選擇理論認為，盡管政治市場在起點上具有一人一票的平等性，但在終點上受“少數服從多數”的主導，表現出了“多數”強制“少數”的不平等。并且，“國家在過去被看作是大公無私的，現在則被當成參與政治活動者進行交易的市場”。因此，作為有“經

濟人”特征的選民與政治家，其政治市場上的價值取向，不能不受組織良好或力量強大的利益集團的影響，使政府常常不得不制定有違“公共”原則的政策，把公共資源的利用導向對公共利益的破壞，或者反過來，借公共利益之名，據公共資源為非“公共”之用。另一方面，受認知能力的局限，當代政府還不具備足夠的能力，按政治市場的要求去準確地收集信息，并形成與整個社會的公共要求相一致的偏好。這就使政府與其各個部門之間難以獲得有效的溝通，形成對公共利益的共識所需要的充分信息。其結果是，政府及其部門之間政出多門，難以協調發展系統內部諸因素間的矛盾，誤導出包括政府在內的各社會主體對公共資源的無序利用，最終使發展失去其可利用的資源而被迫中斷，無法實現經濟、社會的可持續發展。（三）公共政策分析的公平目標對“公共”原則的偏離公共政策分析的公平目標，是指“政策執行之后，政策的標的團體，所分配到的社會資源，所享受到的效益，所負擔的成本等公平分配的程度”。公平應該是代內公平與代際公平的統一，是政府維護經濟、社會發展秩序，滿足社會公共利益要求，提高自己的合法性及其政策權威的重要目標。它既是一種客觀狀態，又是一種主觀判斷。從倫理上講，公平是指未來各代人與當代人分享資源與環境利益的平等權利。然而，當代人的認知局限及其難免的功利主義傾向，使他們難以克服代內公平的目標偏好，很難理性、自覺地從未來人的角度，要求公共政策分析能著眼于在代內和代際之間公平地分配公共資源，并使之成為其政策訴求的主要取向，謀求從當代指向未來的持續發展。不僅如此，當代政府還面對著解決有關代內公平的公共問題的現實壓力。斯圖亞持?尼古認為，“從政治上講，增加效益也許要比降低成本容易些”，效益的增長意味著政府及其政策“運作得更有效或會得到更高的評價”，“而降低成本或削減項目預算”，“也許會激起人們的反對”，因為這意味著在一定效率的條件下，人們可能獲得的效益將下降。因此，當代政府為了實現公平，在“使窮人的境況好起來，而不使富人的境況壞下去”的前提下，其“公共政策只有當它們提高最小人群組的福利時，才應該被采納執行”?？梢?，人們要求公共政策實現的代內公平目標，不是靠清教徒式的節儉，而是靠成本投入、靠自然資源利用量的不斷增加，來最大限度地提高社會平均效益，并擴大其在窮人當中的得益面與得益程度的。顯然，嚴峻的問題是：公共政策分析的這種公平目標，存在著嚴重的結構缺陷。它忽視了代際公平而偏于代內公平；并且，在代內公平的現實壓力下，難以對超越資源與環境的承載能力、盲目追求當代人的利益要求進行有效限制，將斷送未來人發展的條件，使經濟、社會的發展呈現出間隙性。從人類歷史的動態過程來看，與其說當代公共政策分析由于公平目標的結構缺陷，不如說由于嚴重違背了“公共”原則，才使政府的職能范圍超出了其廣義的公共領域，使人類（包括本來人）的公共利益更多地滿足了當代人（或政府）的眼前私利，制約了經濟、社會的可持續發展。（四）公共政策分析模型對“公共”原則的偏離國內外學者都把公共政策分析的理論模型概括為多種決策模型。其中一些決策模型的固有局限，決定了相應公共政策偏離“公共”原則的傾向。國內也有相關著作對這些決策模型的局限性提出了批評。最典型的，一是團體決策模型的局限。該模型認為，作為政治過程產物的公共政策是利益團體間斗爭的產物，并反映占支配地位的利益團體的利益。隨著各利益團體力量和影響的消長，公共政策將變得有利于其影響增加的那些利益團體的利益。這就清楚地表明：該決策模型下產生的公共政策，反映的是占支配地位的利益團體的利益，而不是社會整體的公共利益。盡管在實際決策過程中，無論哪一個利益團體，在法理上，還是能力上，都無法取代政府的主導地位，公共政策不一定就反映影響力最大的利益團體的政策要求，但是，這種模型無視公共利益要求的傾向，無疑將是對政府及其政策背離“公共”原則的某種認可。二是精英決策模型的局限。該模型認為，公共政策是由掌握統治權的精英人物決定，并由行政官員和行政機關付諸實施的，公共政策反映的是精英階層的偏好、利益和價值選擇。很明顯，雖然該模型一定程度上反映了代議制民主下各國決策實際可能的情形，然而，與團體決策模型相比，該模型更多地強調了居社會少數的精英階層的利益，更是直接地背離了公共政策的“公共”原則，漠視了公眾的公共利益?？傊@些局限，將不同程度地帶來了公共政策分析對“公共”原則的偏離，弱化了政府的政策手段對人與公共資源間關系的協調能力，難以實現對公共資源掠奪性利用的控制，破壞了可持續發展賴以實現的條件。三、公共政策分析應如何體現“公共”原則公共政策從本質上是導向未來的。從可持續發展的角度看，在公共政策分析中體現“公共”原則，就是使公共政策能既立足當代，又面向未來；既面向人類自己，又兼顧資源、生態、環境，維護人（包括當代人和未來人）與自然共有的公共利益。只有這樣，人類才能真正在自然限度內合理地開發、利用和保護自然，并使其利益得到持續實現與尊重，進而使經濟、社會可持續發展具有可靠保障。（一）公共政策分析的理念必須反映“公共”原則人類的活動在自然界面前不是絕對自由的。為了保護更多的公共利益，政府在公共決策中，必須徹底拋棄視人類為自然界的中心的陳！日理念，形成以保護自然并協調其與人類的關系為主要內容的新理念，進而“建立一個以自然持續發展為基礎、經濟持續發展為任務、社會持續發展為目的”的人與自然和諧一致的新的發展觀。按可持續發展的要求，公共政策分析的理念反映“公共”原則，一方面，就是以新的倫理道德和價值標準，把人類利用自然的自由，限制在自然界本身作為人類生態體系總體利益中利益主體的一方，使其權利不被侵犯的范圍內，不再把自然界看作是被人類隨意盤剝和利用的對象，而看作是人類生命和價值的源泉；另一方面，就是要求當代政府必須將其關注的公共領域進一步拓展到自然界，使自然界中的每一個變化，無論是否人類活動所致，無論是否對人類有直接利害，都成為公共問題而進人政府的視野，進而進人政策議程。只有這樣，才能在更廣的范圍內，從根本上協調整個經濟、社會

的發展系統，確?？沙掷m發展的實現。（二）公共政策分析的主體必須遵循“公共”原則政府是公共政策分析最重要的主體。在公共政策分析過程中，能否滿足經濟、社會發展系統內各因素、各環節的利益要求，包括資源、生態、環境作為利益主體的利益要求，即能否遵循“公共”原則，既影響著政府自身的合法性，又造成人們對資源的種種不合理占用，進而使政府面臨著能否遵循“公共”原則，按可持續發展的要求協調人與自然之間關系的重大壓力，也就如著名政策科學家葉?？?德羅爾所說的政策制定中的“逆境”。德羅爾認為，在決策主體處于“重大的兩難境地”時，應盡量“將這些政策堅持若干年”，“因為對大多數逆境來說，沒有持續和連貫的多年努力是不可能取得成效的”。這就提示人們，著眼于人與自然各自利益及其共同、長遠（包括本來人）的公共利益。公共政策分析主體理應在各種干擾面前“不為所動”，在人與自然組成的公共領域內，堅持“公共”原則，不徇政府私利，力戒價值偏好，協調整個發展系統內各利益主體的利益。否則，可持續發展將難以實現。需要進一步指出，由于長期以來工業的盲目增長，已經導致了全球范圍內可持續發展的發展系統的失調。如若美國學者詹姆斯?安德森所說“政府的任務是服務和增進公共利益”，并且這種公共利益是“普遍而又連續不斷的為人們共同分享的利益”的話，那么，當代各國政府作為決策主體，就應該遵循全球范圍內的“公共”原則，加強國際合作，解決全球性的環境污染、生態惡化、人口膨脹等公共問題，在可持續發展的條件下使全人類“可持續”地享受其應得的公益?？梢哉J為，把利益的可持續性分享看作公共利益的屬性，是安德森有關公共決策問題的深刻見解，他實際上已經把公共利益與可持續發展問題內在地聯系起來了。從這個意義上講，為了全球的公共利益，即可持續發展，就會如德羅爾所說的，將“減少了各個國家政策制定的自主程度”。各國政府作為公共政策分析的主體，甚至不能因本國的價值偏好而違背全球范圍內的“公共”原則，損害可持續發展的全球條件。（三）公共政策分析的公平目標必須體現“立體”要求多數學者公認，就社會意義而言，公平是經濟、社會發展的重要動力，是現代社會規范的靈魂，因此是公共政策分析的重要目標。要促進可持續發展，公共政策分析就要在其目標取向上，以橫向的代內公平促進經濟、社會的當前發展，從而為未來發展準備條件；以縱向的代際公平保障經濟、社會未來不間斷的發展。也就是說，以“立體公平”來反映代內、特別是代際間的“公共”原則，才能真正實現經濟、社會可持續發展。以代內公平為目標的公共政策分析有利于促進當前的發展。人們達成的共識是，代內的公平，有助于增強政府的合法權威，提高政府的公信力，使公共政策作為“看得見的手”而更具有效性。一方面，代內公平的提高，可以抑制經濟、社會活動對資源、生態、環境的不公平利用以至破壞，并使之納入到秩序化的軌道，促進全社會對自然資源的節制性使用，進而，減少對末來發展可能有的資源短缺或生態、環境制約。另一方面，代內公平可以保護窮人在當前公平利用資源方面不可侵犯的權力，以避免各社會主體對資源占有的不平等，解決貧困問題。常常是，在貧困狀態下、人們處于基本生存需要難以滿足而無奈的境地，“只好顧及眼前利益，采用高貼現率的方法，去利用資源”，從而“加劇資源的退化以至枯竭”。因此，立足于避免或減少代內貧困，代內公平既是現實的發展，又是資源可持續供應，生態、環境可持續平衡和利用的必要條件。同時，代內公平的導向下，有利于實現公共政策對經濟、社會的當前發展所需的資源，特別是稀缺資源的有效配置。美國經濟學家保羅．R．格雷戈里等認為：“只要經濟是完全競爭的，資源配置將處于最優狀態”。而“完全競爭”的邏輯要求，就是公平，起碼是代內公平。在當代條件下，作為“有為”政府，就要能夠通過公共政策分析，獲得必要的政策手段，營造公平的市場競爭環境，把社會最短缺的資源配置到最需要的環節中去，維持資源、生態、環境以及社會生產結構與需求結構之間的協調與平衡，在有效、低水平地消耗和利用自然的基礎上，滿足社會的當前需求。這樣，既可以節約資源，又有助于提高資源滿足未來的持續供給能力，進而又將有助于未來人的發展。以代際公平為目標的公共政策分析有利于保障未來不間斷的發展。固然，代內公平也有利于未來的發展，但其著眼點仍然是當前的發展，只具有未來發展的起點意義。代際公平“是從時間特性和人類認識能動性出發提出的現世人類應有的責任感和對未來人類利益的義務感”。令人擔憂的是，由于缺乏可行的體現代際公平目標的政策約束，常常是“從事長期行為的人，只承擔長期行為的成本，而未必能得到長期行為的收益”。其結果，必然使短期行為普遍化，不顧及甚至破壞未來的發展。因此，當代政府的重要責任，就是在“公共”原則下，通過公共政策分析，形成政策導向，使當代人負起歷史與道義的責任，避免其利用相對于未來人“近水樓臺”的優勢，壟斷性地主宰自然，并掠奪性地開發和利用。從倫理意義上講，當代政府的公共政策，不僅要從當代人，而且要從未來人的角度，看待有關發展的公共問題。在未來人作為利益主體缺位的情況下，由當代人短視需要的滿足，透支資源、生態、環境的成本，傷害甚至喪失未來人賴以發展的客觀條件，是不道德的。19世紀末美國的自然保護運動，已明確提出要將資源留給子孫后代。必須通過“公共”原則下強制性的政策規范，立足于人與自然間的互惠互利，在代際之間實現人類對于資源、生態、環境的共同利用。只有這樣，才能確保經濟、社會的未來發展和可持續發展的條件。應該注意，這里強調以“公共”原則，而不僅僅是以公平目標進行公共政策分析，其優越性在于，前者立足于各利益主體，包括富人和窮人、人類和自然共同利益的實現，來解決貧困與發展，以及持續發展問題，而又一般不至產生富人與窮人、人類與自然的對立，有助于使可持續發展的發展系統內各種因素內在的協調，更好地促進經濟、社會的可持續發展。

一、公共政策的邏輯起點:公共利益

(一)公共利益的內涵傳統上有三種探索公共利益問題的方法。一種是把它與自然法規、正義、正當理由這一類價值標準和規范聯在一起。一種是把它與個人或者集團、階級、多數的特殊利益聯在一起。第三種是把它與個人之間或者集團之間競爭過程的結果聯在一起。公共利益就是公共機構的利益。在登哈特《新公共服務》中，他認為公共利益是基于一種共同利益相互對話的結果，而不是個人利益的聚集。雖然不能給公共利益下一個重要的定義，但是筆者覺得公共利益應當包含幾個特征。一，公共利益首先必須具有公共性。公共利益在其范圍上囊括社會中的大部分，包含社會成員利益的一致性要求。二，公共利益的非贏利性;公共利益的初衷就是為了社會成員的福利。第三，公共利益不應以剝奪個人利益為前提。公共利益的超越個體性，既不是個人利益的簡單相加，也不能具體代表某一個體的利益，因此又是超越于個體的利益。

(二)公共政策邏輯起點要求1．公共政策主體與公共利益一致性按照登哈特在《新公共服務》的觀點來看，公務員是具有公民精神和公民美德的優秀公民，它是從公民中脫影而出，并且有致于公共事務的公民。桑德爾指出，公民會超載自身利益去關注更大的公共利益，進而會采用一種更加廣闊且更具長期性的視野，這種視野要求公民了解事務、有歸屬感、關心整體并且與命運危若累卵的社區達一個道德契約。政治學提出的委托－目標之間經常達不到一致。公共利益的主體，即委托人，公共政策主體是人。在《國家的藝術》這本指出，公共管理中最普遍的失敗或崩潰就是由于管理者或生產者將他們的個人利益放在第一位，而把委托人和顧客的利益放在其次，甚至拋到腦后。因此有相當多的文獻在考察同一個問題，即被視為委托人的立法部門或一般公眾，如何去控制他們的“人”－行政和官僚機構。2．公共利益應該成為公共政策的目的和標準。公共利益成為就評估具體公共政策的一個道德標準和政治秩序應該追求的一個目標。在公共政策制定過程必須與公共利益緊密結合起來，這也是公共政策者執行過程中必須要把握的主線，并且公共政策進行評估之時也需要與公共利益所以達到目標進行對比。在《新公共服務》這本書中，卡西尼利寫道，公共利益是可以據以評價政治行為的一個品行標準。換言之，為了公共利益所能夠采取的行動值得贊同，因它們符合這個品行標準。它認為，公共利益作為一個道德概念所具有的功能不同于分析模式的功能。3．公共政策制定機制的合宜性公共政策手段和工具是否得當，對公共管理的合理與合法性至關重要。目的與手段的一致，是公共政策要達到的境界。目的不能為手段與工具的作解釋，目標合理合法不能成為手段與工具的非合理與非合法性的修辭。筆者在這里提到合宜性主要是指政策主體在制定過程中選擇的工具合理合法性。

(三)公共政策產物與公共利益的體現:公共物品與公共服務前面我們界定了公共利益的內涵時候，我們已經指出了一個界定的思路即用公共物品的外在描述。也就是說，公共利益最終會體現在公共物品和公共服務上。公共物品與服務是與民眾利益最直接的接觸點，也是民眾對政策滿足度評價指標。公共政策最終的產物是公共物品與公共服務．研究公共產品的權威奧斯特羅姆教授認為，解決公共物品和服務的方法有三種。一種是通過政府模式。當前的政策方案主要有利維坦和私有化，但在操作過程中都將其中一種作為唯一方案，政策效果是值得深究的。由于公地的悲劇使得資源配置和環境問題得不到合理解決，一種具有較大強制性權力的政府的存在就是合理的。第二種是一些政策分析者主張在資源共有的地方強制實行私有財產權制度。對公共資源進行私有化管制對公共資源的合理配置和使用是必要的。但是存在這樣一個問題，某些公共資源的私有產權很難明確。奧斯特羅姆教授認為制度主義者應當注重研究公共資源的自主組織和自主治理過程。中心問題是相互依賴的的委托人如何才能把自己組織起來，進行自主治理，從而能夠在所有人都面對搭便車、規避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同利益。

二、利益表達主體及利益需要公共政策

本質上是對社會利益的分配。在制定政策之時必須明確幾個問題:分配什么利益，向誰分配，分配的標準、方式，分配的結果會怎樣及如何調整。這是公共政策制定需要的一整套思路，屬于基于事實層面的分析。因此在利益分析的視角中，首要問題在于明確利益主體及其主張。一般而言，利益的主體有兩種形式:個人與組織。按照這種分類方式，筆者將其分為政府、利益集團、一般公民。

一、政策規避現象的提出與解讀

對于政策規避現象，學界在不同的概念層次上進行了研究。趙付科、劉碧田、馮蘭等研究者從公共政策執行角度，即公共政策執行主體的執行行為角度解讀了政策規避問題，認為政策規避是對政策執行偏差、政策執行走樣及一切背離政策目標的政策執行行為的理論概括。[1]這些研究者大都將政策規避概括為政策執行主體的政策敷衍（象征式和觀潮式執行）、政策附加（增添式政策執行）、政策替換（偷梁換柱式執行）、政策損缺（選擇式執行）和政策照搬（機械式執行）等五個方面[2]，而具體規避現象有“上有政策，下有對策”，“斷章取義，為我所用”，“陽奉陰違，拒不執行”，“左顧右盼，等待觀望”，“討價還價，政策攀比”等[3]。對政策規避現象進行深入和細致研究的是王國紅學者，他從地方政府的政策執行角度分析了政策規避現象，他也認為政策規避是對地方政府政策執行偏差、政策執行走樣以及一切違背、損害、妨礙政策目標實現的政策執行行為的理論統稱，認為政策規避要考慮規避主體、規避行為和規避后果，他認為政策規避不僅包括敷衍、損缺、附加、替代、照搬等，還包括政策停滯、政策誤用、政策投機、政策違背和政策抵抗等。[4]他還認為，地方政府政策執行中的政策規避危害明顯，加劇了政策執行風險，造成政策執行走樣，甚至出現政策執行失敗；破壞政策秩序，導致政策體系結構性紊亂；破壞政府和社會之間的信賴關系，引發黨和政府的合法性危機。[5]實際上，從當前的公共政策治理中的政策規避現象看，政策規避不僅包括政策執行主體的規避行為，也包括政策執行對象的規避問題，歐陽蘭、陳燦和徐全彬等研究者注意到了政策執行對象的規避現象，陳、徐指出，政策規避是指政策執行主體和執行對象在政策執行過程中，采取有意偏離、違背政策目標的行為或者通過消極不作為來逃避、妨礙、干擾政策對相關利益的調整和分配，從而使政策目標不能實現的現象和情形。[6]而歐陽蘭從政策目標群體不服從的角度指出政策規避是目前群體不服從的一個方面，目標群體不服從包括明確反對現行或即將推行的公共政策，抵制公共政策，對公共政策的規避或不作為以及對公共政策的拖延等。[7]（P25）筆者認為，公共政策治理中的政策規避現象不僅包括政策執行主體的歪曲、替代等規避行為，也包括政策執行對象反對、不服從等規避行為，還包括政策執行對象逃離公共政策治理空間和約束范圍等規避行為。實際上，公共政策執行主體的一系列執行變異行動在一定程度上不應該理解為其規避公共政策，而是執行偏離或偏差等。為了從更為準確的意義以及更為具體的層面理解公共政策治理中的政策規避現象，筆者以計劃生育政策為具體案例，從政策目標群體（政策對象）的角度細致分析公共政策治理中的政策規避現象。

二、公共政策治理中政策規避的表現

（一）逃離公共政策治理空間

公共政策作為政府治理的一種手段，其執行常常限定于一定的公共政策空間，如一個國家的公共政策往往只在本國產生效力，而地方政府出臺的公共政策則只在本地區產生效力。一般來說政策執行者從地域范圍、時間界限、群體對象等角度確定政策界限。由于公共政策具有一定的空間效力范圍，由此，離開或暫時離開公共政策治理空間即可逃避公共政策。在計劃生育政策執行中，逃離公共政策治理空間往往有兩種表現形式：一種是逃向其他國家，在其他國家生育小孩，一旦成功生育小孩，則會選擇回國以實現“曲線救國”。當前，選擇這種形式的主要包括高學歷人士（利用出國留學、訪學機會生育）、有錢人士（利用中介奔赴他國生育）、普通民眾（利用出國打工創業機會生育），等等。另外一種是逃向國內其他地區，如通過打工、外遷等方式到其他地區產子。由于人戶分離，戶口所在地鞭長莫及，暫住地又難以掌握其生育真實情況，由此，流動人口的早婚早育、未婚先育及超生現象比較嚴重，一些人甲地生完乙地生，到處鉆計劃生育管理的空子。[8]另外，由于我國實行的是城鄉有別的雙軌制計劃生育政策，即在城市提倡一對夫婦生育一個孩子，在農村可以適當放寬條件允許生育二孩，[9]有些人為了生育二孩，會將戶口轉到農村，或刻意保留農村戶口。

（二）收買公共政策治理主體