國家立法權范文10篇

摘要：內容提要：我國現行憲法和及其相關法明文規定了國家權力機關通過法定方式保留其固有的國家立法權、提回其授出的國家立法權和提取其他立法權由其行使的行為，即本文所概括的國家立法權提留。此概念和國家立法權分配相結合能夠全面描述我國國家立法權的運行機制，反映我國立法體制的本質。

關鍵詞：國家立法權，國家立法權提留，立法體制

前言：憲法和立法法對行政法規制定權的限制

我國現行憲法第五十八條規定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權?！苯Y合立法法的規定，國家立法權[1]包括：1、全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。2、全國人大常委會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。3、應當由全國人民代表大會行使的其他立法權。4、立法法第八條規定的十項專屬國家立法權中犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；司法制度等事項是絕對專屬國家立法權。其余為相對專屬國家立法權，此類事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常委會有權作出決定，授權國務院根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規。但是，國務院應當嚴格按照授權目的和范圍行使該項權力，并且不得將該項權力轉授給其他機關。經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常委會制定法律。法律制定后，相應立法事項的授權終止。

現行憲法和立法法通過以上規定，從以下五個方面限制了行政法規制定權：1、保留絕對專屬國家立法權，除國家權力機關外，任何組織和個人均不得行使。國務院也無權就此事項制定行政法規。2、雖然國家權力機關可以將相對專屬國家立法權授權于國務院制定行政法規，但是有權在法定情形下提回對該事項的立法權，且國務院負有及時提請國家權力機關提回的義務。3、國家權力機關認為應當由其制定法律的事項，即使在憲法第八十九條規定的十八項職權范圍內，也有權將其提取，作為國家立法權行使。4、國家權力機關監督憲法的實施，有權撤銷與憲法和法律相抵觸的行政法規，以保護國家立法權不受侵犯。5、最后，也是最根本的，國家權力機關有權通過修改、解釋憲法，提取原由國務院行使的行政法規制定權，擴大國家立法權的范圍。

通說認為這是國家立法權對行政法規制定權的限制，但是，在我國立法體制內，從國家立法權的運行來看，卻是國家立法權的保留、提回和提取。筆者試將其概括為國家立法權提留。

「摘要」內容提要：我國現行憲法和及其相關法明文規定了國家權力機關通過法定方式保留其固有的國家立法權、提回其授出的國家立法權和提取其他立法權由其行使的行為，即本文所概括的國家立法權提留。此概念和國家立法權分配相結合能夠全面描述我國國家立法權的運行機制，反映我國立法體制的本質。

「關鍵詞」國家立法權，國家立法權提留，立法體制

前言：憲法和立法法對行政法規制定權的限制

我國現行憲法第五十八條規定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權?！苯Y合立法法的規定，國家立法權[1]包括：1、全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。2、全國人大常委會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。3、應當由全國人民代表大會行使的其他立法權。4、立法法第八條規定的十項專屬國家立法權中犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；司法制度等事項是絕對專屬國家立法權。其余為相對專屬國家立法權，此類事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常委會有權作出決定，授權國務院根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規。但是，國務院應當嚴格按照授權目的和范圍行使該項權力，并且不得將該項權力轉授給其他機關。經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常委會制定法律。法律制定后，相應立法事項的授權終止。

現行憲法和立法法通過以上規定，從以下五個方面限制了行政法規制定權：1、保留絕對專屬國家立法權，除國家權力機關外，任何組織和個人均不得行使。國務院也無權就此事項制定行政法規。2、雖然國家權力機關可以將相對專屬國家立法權授權于國務院制定行政法規，但是有權在法定情形下提回對該事項的立法權，且國務院負有及時提請國家權力機關提回的義務。3、國家權力機關認為應當由其制定法律的事項，即使在憲法第八十九條規定的十八項職權范圍內，也有權將其提取，作為國家立法權行使。4、國家權力機關監督憲法的實施，有權撤銷與憲法和法律相抵觸的行政法規，以保護國家立法權不受侵犯。5、最后，也是最根本的，國家權力機關有權通過修改、解釋憲法，提取原由國務院行使的行政法規制定權，擴大國家立法權的范圍。

通說認為這是國家立法權對行政法規制定權的限制，但是，在我國立法體制內，從國家立法權的運行來看，卻是國家立法權的保留、提回和提取。筆者試將其概括為國家立法權提留。

一，現行憲法和立法法通過以上規定，從以下五個方面限制了行政法規制定權：1、保留絕對專屬國家立法權，除國家權力機關外，任何組織和個人均不得行使。國務院也無權就此事項制定行政法規。2、雖然國家權力機關可以將相對專屬國家立法權授權于國務院制定行政法規，但是有權在法定情形下提回對該事項的立法權，且國務院負有及時提請國家權力機關提回的義務。3、國家權力機關認為應當由其制定法律的事項，即使在憲法第八十九條規定的十八項職權范圍內，也有權將其提取，作為國家立法權行使。4、國家權力機關監督憲法的實施，有權撤銷與憲法和法律相抵觸的行政法規，以保護國家立法權不受侵犯。5、最后，也是最根本的，國家權力機關有權通過修改、解釋憲法，提取原由國務院行使的行政法規制定權，擴大國家立法權的范圍。

通說認為這是國家立法權對行政法規制定權的限制，但是，在我國立法體制內，從國家立法權的運行來看，卻是國家立法權的保留、提回和提取。筆者試將其概括為國家立法權提留。

二、國家立法權提留的涵義

“立法權是立法機關的主要職權：這里所說的立法權。既包括法律的制定、批準、認可、修改、補充、解釋、廢止、變更或撤銷的實體性權力，也包括提案、審議、表決、公布、以及立法調查和聽證等程序性的權力。還包括立法自主權、行使權和委托權等為立法機關所享

有的主權性權力。“[2]筆者無意界定立法權是什么，僅參考此廣義的立法權說界定國家立法權，認為國家立法權是國家權力機關行使的生成、變更、廢止法，決定法的表現形式和法的內容是否有效的國家權力。

國家立法權提留是指國家權力機關根據憲法及其相關法賦予的職權，通過法定方式保留其固有的國家立法權、提回其授出的國家立法權和提取其他立法權由其行使的行為。國家立法權提留是與國家立法權下行分配相對的保留、提回和提取的行為，它們共同構成我國國家立法權的配置。其中，國家立法權保留是國家權力機關通過法定方式將憲法賦予的立法權明確規定下來，其他立法主體非有法定情形不得行使。國家權力機關通過備案審查而撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令；撤銷省、自治區、直轄市權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議；撤銷違背憲法和立法法第六十六條第二款的規定而被批準的自治條例和單行條例，這是國家權力機關保障其所保留的立法權的法定方式。

「摘要」內容提要：我國現行憲法和及其相關法明文規定了國家權力機關通過法定方式保留其固有的國家立法權、提回其授出的國家立法權和提取其他立法權由其行使的行為，即本文所概括的國家立法權提留。此概念和國家立法權分配相結合能夠全面描述我國國家立法權的運行機制，反映我國立法體制的本質。

「關鍵詞」國家立法權，國家立法權提留，立法體制

前言：憲法和立法法對行政法規制定權的限制

我國現行憲法第五十八條規定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。”結合立法法的規定，國家立法權[1]包括：1、全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。2、全國人大常委會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。3、應當由全國人民代表大會行使的其他立法權。4、立法法第八條規定的十項專屬國家立法權中犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；司法制度等事項是絕對專屬國家立法權。其余為相對專屬國家立法權，此類事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常委會有權作出決定，授權國務院根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規。但是，國務院應當嚴格按照授權目的和范圍行使該項權力，并且不得將該項權力轉授給其他機關。經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常委會制定法律。法律制定后，相應立法事項的授權終止。

現行憲法和立法法通過以上規定，從以下五個方面限制了行政法規制定權：1、保留絕對專屬國家立法權，除國家權力機關外，任何組織和個人均不得行使。國務院也無權就此事項制定行政法規。2、雖然國家權力機關可以將相對專屬國家立法權授權于國務院制定行政法規，但是有權在法定情形下提回對該事項的立法權，且國務院負有及時提請國家權力機關提回的義務。3、國家權力機關認為應當由其制定法律的事項，即使在憲法第八十九條規定的十八項職權范圍內，也有權將其提取，作為國家立法權行使。4、國家權力機關監督憲法的實施，有權撤銷與憲法和法律相抵觸的行政法規，以保護國家立法權不受侵犯。5、最后，也是最根本的，國家權力機關有權通過修改、解釋憲法，提取原由國務院行使的行政法規制定權，擴大國家立法權的范圍。

通說認為這是國家立法權對行政法規制定權的限制，但是，在我國立法體制內，從國家立法權的運行來看，卻是國家立法權的保留、提回和提取。筆者試將其概括為國家立法權提留。

摘要行政立法權有授權立法權和職權立法權兩種類型。在關于授權立法權的理論中，對分權原則的功能主義解釋不太適合中國的國情，但其原理對我們有一定的借鑒意義，禁止授權立法原理和立法權說可以適當地借鑒，立法權轉移說則不能正確說明授權立法權的來源。授權立法權來源于權力機關的授權，授權立法必須受到嚴格的控制，以不侵犯公民的權利為原則。我國存在職權立法，并且職權立法不是授權立法。行政職權立法權違背民主和憲政原則，與我國的政體相矛盾，造成行政立法的混亂，應當取消。

關鍵詞行政立法權授權立法權職權立法權立法權來源立法正當性

行政立法包括授權立法和職權立法兩種類型，而授權立法權和職權立法權具有不同的來源，因此討論行政立法權來源的正當性需要將兩者分開論述。

一、授權立法權的正當性

本文的研究主題限于行政立法，因此本文所說的授權立法主要是指行政機關根據立法機關的授權而制定行政法規和規章的活動及其結果。這樣就排除了下級立法機關根據上級立法機關的授權以及其他組織依據授權而進行的立法活動及其結果。也就是說，授權立法不全是行政立法。雖然英國的韋德爵士將國有企業、行業組織等根據授權制定規章的行為也概括在行政立法之內，王名揚先生將法國的地方議會制定的條例也歸于行政立法的范圍，[1]（p557-558；p149）但是根據我國目前的情況，最好采取狹義的理解。

關于行政機關行使授權立法權的權力來源的正當性問題，除了從行政立法的必要性的角度即社會發展的需要和立法機關能力有限的角度進行討論以外，還有專門適用于授權立法權一些理論，當然，在大多數國家行政立法權就是授權立法權，因為在這些國家只有授權立法，沒有職權立法。

「關鍵詞」稅收立法

稅收立法，作為一種國家行為，應該是與國家誕生而相伴相隨的。然而在新中國，稅法學研究不過是20世紀80年代才真正開始的，[1]而立法學研究還要稍晚，[2]至于將二者結合起來進行專門的、較全面的系統研究則只是進入90年代以后的事了。本文試圖在充分借鑒和運用立法學理論的基礎上，在重新界定稅收立法研究中的基本概念的前提下，積極運用比較的研究方法，對我國稅收立法中的基本問題作一分析探討，以期能為跨世紀進程中的中國稅收立法的理論研究與應用實踐墊石鋪路，愿以拋磚之力收引玉之效。

（一）稅收立法基本概念研究

為了能夠科學地開展稅收立法問題研究，同時也為了明確作為理論研究者正確使用概念和范疇的“自我意識”和“社會責任感”，避免因對概念和范疇理解的不一致而引起無謂的爭論，[3]筆者以為，首先應對稅收立法研究中有關的基本概念予以“正義”，即“對一定的語言文字所表示的概念的含義以及與其相關的詞義、語義作出確當的詮釋和表述，包括澄清問題或釋疑”。[4]只有這樣，才能夠與同行“求得共同的出發點或前提”，并為稅收立法研究“提供較確定的范圍或界限”。[5]

1.稅收和稅法的概念[6]

我們在考察稅收的起源和稅法的本質的基礎上，對稅收和稅法的概念予以界定。

一、正確認識經濟法立法權的邏輯起點

如果僅從字面理解，經濟法立法權即關于經濟法的立法權，但是，倘若進行深入分析，就可發現經濟法立法權蘊含著豐富、深刻的內容。而要正確認識經濟法立法權，首先應該從經濟法立法的概念入手。

由于目前理論界對經濟法立法的認識存在一定誤區，這在很大程度上影響了人們對經濟法立法權的準確把握。

我國理論上至今尚未嚴格區分“經濟立法”、“經濟法立法”，把兩者直接或間接簡單混同，替代使用或模糊使用，而沒有注意到兩者存在的區別，人們往往在使用本來意義上的“經濟法立法”時，也以“經濟立法”來替代之（注：如有的學者認為“經濟立法是指國家機關根據立法權限依照法定程序制定、頒布，或者修改以及廢除經濟法律經濟法規的全部工作和活動?！眳⒁娞蘸椭t主編：《經濟法基礎理論》（第二版），法律出版社1992年6月版，第132頁。），反之亦然。筆者認為，“經濟立法”和“經濟法立法”是兩個不同的法律概念和術語，兩者存在以下幾方面的區別：首先，從字面解釋上看，“經濟立法”既可指為了調整經濟關系而進行的一切立法活動，也可與“經濟的立法”等同，指關于調整經濟關系方面的所有法律、法規?！敖洕⒎ā睆膭討B上看是指把經濟法作為獨立法律部門而進行的專門性立法活動，從靜態上看是指把經濟法作為獨立法律部門而通過立法活動形成的各種經濟法律、法規淵源。簡言之，經濟法立法指經濟法作為獨立法律部門而用以調整特定經濟關系的立法活動內容和形式的統一。其次，從產生階段看，經濟立法產生時間遠遠早于經濟法立法產生時間。經濟立法作為國家關于經濟方面的立法，始自于國家和法的產生，即自從有了國家和法之后，就有了國家關于經濟關系方面的立法，最早時期的經濟立法在內容上只是整個立法內容的一個重要方面，在淵源上與調整其他社會關系的法都處于“諸法合體”狀態，并不是特指一個獨立的法律部門。在現代，“經濟立法”仍泛指調整一切經濟關系的所有具有綜合性特點的立法表現形式?！敖洕⒎ǖ木C合性，是由它包括大量屬于不同法律部門的立法，包括調整經濟活動的一切規范這種情況所決定的”（注：〔蘇〕M.H.彼特羅夫：《經濟立法的體系》，載《蘇聯經濟法論文選》，法律出版社1982年版，第206頁。轉引自宋維義編：《外國經濟法理論資料類編》，群眾出版社1986年12月版，第259頁。）。無論是作為國家根本大法的憲法，還是作為獨立部門法的刑法、民法、行政法、勞動法、訴訟法等，只要其中含有調整經濟關系的內容的，都應屬于“經濟立法”的范疇，因此，“作為綜合性立法來說，經濟立法是各個部門法規范的某種聚合和聯合，這些規范仍保持部門法規范的特點和性質?！保ㄗⅲ骸蔡K〕M.H.彼特羅夫：《經濟立法的體系》，載《蘇聯經濟法論文選》，法律出版社1982年版，第206頁。轉引自宋維義編：《外國經濟法理論資料類編》，群眾出版社1986年12月版，第259頁。）而且經濟立法始終伴隨著階級社會的整個進程，只要存在著階級和國家，就會存在國家用于調整經濟關系的經濟立法。而經濟法立法是在社會發展進入到壟斷資本主義和社會主義后，基于國家宏觀經濟意志化的需要，為了實現國家對社會經濟生活的干預、管理的目的，作為國家干預、管理社會經濟生活的重要法律手段逐漸形成為一個獨立法律部門。因此，經濟法立法就是在特定的社會階段國家把經濟法作為獨立法律部門而進行的立法活動的總稱。再次，從調整對象和邏輯上說，經濟立法是關于調整一切經濟關系的立法體系的總和，而經濟法立法是關于調整一定范圍經濟關系即國家在調控社會經濟運行、管理宏觀經濟活動過程中產生的特定經濟關系的部門法立法。故經濟立法是包容經濟法立法的屬概念，經濟法立法是包容于經濟立法的種概念，后者只是前者的一部分，經濟立法具有更為寬廣的外延。它除包含經濟法立法的內容之外，還包括以其他部門法形式體現的調整有關經濟關系的內容。最后，從立法目的上看，經濟立法的目的具有多樣性。經濟立法調整各種經濟關系，不同部門法和憲法中基于對相關經濟關系進行調整而規定的經濟立法內容的目的各不相同。而經濟法立法的總體目標是一致的，即為了實現政府對宏觀經濟關系的干預、管理，以維護社會整體利益。

綜上可見，“經濟立法”與“經濟法立法”是兩個不同的概念，為了正確認識經濟法立法權，避免產生歧義，應該把兩者嚴格區分開來。這是精確把握經濟法立法權概念的前提。

二、經濟法立法權的界定及其價值

依法治稅首先是要”有法可依”；其次是要有“值得尊重的良法”可依，在稅收立法、稅收執法，稅收司法和稅法監督四者關系中，稅收立法是基礎和前提，稅收立法是稅收法治的核心。我們認為，改革開放以來中國稅收制度改革的過程就是中國稅法的創制、認可和變更的過程，也就是稅收立法的過程。

一、稅收立法的主要內容和基本原則

(一)稅收立法的主要內容

稅收立法主要包括稅收立法基本原理、稅收立法基本制度和稅收立法基本技術三部分內容。

稅收立法基本原理是關于稅收立法帶有普遍性和基本規律性稅法事項的理論概括，主要包括稅收立法的意圖與目的、指導思想、基本原則、調整范圍、種類與部門、機構與職能界定等等。稅收立法基本制度是指稅收立法活動與過程必須遵循的各種實體性準則的總稱，主要包括稅收立法的體制、主體、權限、程序、監督等基本制度。稅收立法技術是指稅收立法活動中所遵循的旨在推進稅收立法現代化、科學化的方法和操作技巧的總稱，主要包括稅收立法的運籌技術和結構營造技術等等。

(二)稅收立法的基本原則

中央和地方權限的劃分是一個國家立法體制中的核心問題，它是國家立法權的縱向配置，是國家結構形式理論在立法層面上的深化，在憲法中占有重要地位。有研究表明，區域性政府分權自治，國家權力行使權重心不斷自上而下降低是國家權力縱向配置的基本趨勢。這種趨勢必然不斷對現行的國家權力結構提出挑戰，合理劃分中央與地方的立法權限就成為一個重要問題。

中央和地方立法權限劃分的適當與否會出現截然不同的結果：如果立法權限劃分不清，一、中央可能肆意侵奪地方自治的范圍，從而導致國家權力結構不平衡，使地方國家機關職權虛化；二、地方可能過分擔心因越權與中央立法相抵觸，從而對中央立法照抄照搬，重復立法，浪費立法資源；三、可能出現地方保護主義盛行，條塊分割，設置貿易壁壘的現象，影響國內市場統一及國家法制統一。如果立法權限界定清楚。形成中央與地方的互動局面。則會產生巨大的積極作用。首先，由于“一個中央政府，不管它如何精明強干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細節。”況且一個大國各地區的經濟狀況、地理狀況、風俗習慣等有很大的差異，再加上成文法固有的涵蓋不周延的局限性，單純的中央立法要想集中調控，只能做抽象、原則的規定，由地方立法依本地具體情況予以補充和具體化后，才能真正得到實施；其次，中央和地方立法權限的適當劃分，形成了中央和地方之間以及地方之間相互制衡的局面，有助于保證地方民主，防范專制獨裁，同時也防止地方民主及其所形成的多數主義勢力侵犯少數人的權利，避免民主制下的“多數人暴政”問題。

一、中央和地方立法主體的劃分

立法權限的劃分往往反映了一個國家的經濟發展、政治的變遷和社會變革，對新中國成立以來中央和地方立法權限主體的劃分，學者們普遍認為經歷了下述三個不同的發展階段。

（一）從中華人民共和國成立到1954年憲法頒布期間的分散立法時期。作為臨時憲法的《中國人民政治協商會議共同綱領》規定：中央人民政府和地方人民政府間職權的劃分，應接照各項事務的性質，由中央人民政府委員會以法令加以規定，使之既利于國家統一，又利于因地制宜。在中央一級，依據《中華人民共和國中央人民政府組織法》的規定，中央人民政府委員會有權制定并解釋國家的法律，頒布法令。但在地方一級，依據《大行政區人民政府委員會組織通則》和《省、市、縣人民政府組織通則》的規定，行使地方立法職權的主體相當廣泛，大行政區的人民政府，省人民政府，直轄市、大行政區轄市和省轄市人民政府，縣人民政府都有權擬定與本行政區域政務有關的暫行法令條例，一般報上級人民政府批準。

這種分散立法是在新國家剛剛成立，百廢待興，政局不穩，各解放區情況千差萬別，中央還不可能制定統一法規對社會進行調控的情況下所采取的權宜之計，它使得各地區可以根據不同的實際需要采取相應的措施，當時有其合理性，這種情況持續的時間不長，起過渡作用。

［摘要］2019年10月26日，全國人大常委會《全國人民代表大會常務委員會關于國家監察委員會制定監察法規的決定》，將監察法規制定權授予國家監察委員會，產生了立法權、監察權的子權力———監察立法權。作為新生事物，監察立法權的基本內涵、運行邏輯、規范監督亟待闡明。對監察立法權概念的界定需要從行權主體、行權依據和行權結果三個角度來分析，對監察立法權授予之必要性需要從國家權力結構完善、法律體系健全、監察效能發揮三個視角來探討。權力會產生恣意，因此需要建立科學有效的監察立法權規范體系以監督權力的運行。要形成以黨的全面監督為引領、人大監督為主導、司法監督建議協同、社會公眾參與兜底的自上而下的立體化監督體系，以推進權力的法治化、規范化運行。

［關鍵詞］監察立法權;行權范圍;運行邏輯;規范體系

一、監察立法權概念之界定

黑格爾認為，某一事物以非哲學的、形式的方法展現時，第一反映即為這一事物尋求本身所蘊含的定義［1］。按照人認識的一般邏輯，對新生事物的理解需要從這一事物的衍生體或母體出發，在同一次序事物的比較過程中，形成對該新生事物的基本認識。在法學領域內，對監察立法權內在機理的厘清須對其母體權力———立法權、監察權，同一次序權力———行政立法權、司法解釋權進行本質探究。在我國一元立法體制中，對本源性、母體性權力的認知即對立法權的認知。立法權是其他一切權力的淵源，社會的任何成員或社會的任何部分所有的其他一切權力，都是從它獲得和隸屬于它的［2］。從此角度看，行政權、司法權、監察權都屬于經過立法權確認與授權的國家權力。因此，行政機關享有的行政立法權、執法權、管理權，司法機關享有的司法解釋權、審判權、執行權都是立法權的子權力。監察立法權是立法權派生的附屬立法權，不是獨立的、完整的立法權，不具有最高性［3］。在監察權領域，由于其較行政權、司法權起步晚，尚未對其權力體系形成系統性、整體性架構，隨著實踐與認識的逐步深入，監察機關在行使監督、調查、處置三項職權時逐步暴露出法律依據不完整、授權不充分的弊端，因此，需要由國家立法機關以授權的方式，賦予國家監察委員會監察立法權。2019年10月26日，全國人大常委會《全國人民代表大會常務委員會關于國家監察委員會制定監察法規的決定》(以下簡稱《決定》)授予國家監察機關監察立法權，即監察法規制定權。監察立法權在目前并非法律術語，其是學者對行政立法權、司法解釋權等進行觀察比較后得出的概括與總結。同時，隨著全國人大常委會的授權，監察立法權將長期存在，逐漸成為現代法治國家立法的一種類型。在《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)修改之前，尚未出現關于監察立法權的相關論述，筆者以行政立法權、司法解釋權為參考，在對監察立法權基本含義進行分析的基礎上，試圖從立監察之法與監察之立法二者之間的區別入手厘清監察立法權之定義。立監察之法，與立行政之法、立司法之法相對應，是對所立之法種屬的確認，是一種廣義的監察立法權，主要包括國家立法機關制定法律以及國家職能機關制定監察法規的行為。監察之立法是在確定監察領域法或監察部門法之后，由監察權行權主體———國家監察委員會所立之法，與行政機關之立法、司法機關之司法解釋相對應，意指國家監察機關依法律規定或依職權進行的監察法規立法行為，是狹義的監察立法權，是對所立之法位階、效力的確認。根據《決定》的內容，筆者認為，需要對監察立法權的定義進行限縮，即從監察之立法角度進行界定。因此，監察立法權應當是指國家監察機關依法律或國家權力機關授權，在法定程序內制定監察法規的過程和結果。其內在機理如下。一是從行權主體來看。其行政主體是國家職能機關即國家監察機關，排除了國家權力機關———全國人民代表大會及其常務委員會。對制定主體的嚴格限定，是為了將國家立法權與監察立法權進行區分，二者在本質上存在根本區別?！吨腥A人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)明確了國家立法權的行權主體乃全國人民代表大會及其常務委員會。這是對行使國家立法權主體的明確限定，即國家立法權只能由國家最高權力機關及其常設機構行使，由其制定的法律在效力位階上僅次于《憲法》。監察立法權，是由國家權力機關常設機構依照國家監察機關申請批準授權而形成的權力?！稕Q定》第一款載明:國家監察委員會根據憲法和法律，制定監察法規。據此可知，監察立法權由國家監察委員會行使，由其制定監察法規以及配套實施的其他規范性文件。區分國家立法權、監察立法權的行權主體，重點在于不同語境下分析監察立法權的含義，對于厘清監察立法權概念具有基礎性作用。二是從行權依據分析。形成于美國司法判例之中的禁止授權立法原理，以社會契約論為理論基礎對授權立法進行了嚴格限制［4］。禁止授權立法，基本內涵是國家機關決定對社會秩序進行調整或對私人自由進行控制、制裁性剝奪時，必須以立法機關授權作為其限制或剝奪行為合法性的保障，授權方式必須可以有效制約國家權力的成文的形式開展［5］，即立法機關需要用規則、法律或令人信服的原則，來指引經授權產生的權力的行使［6］。其目的是為了保證人民自由參與國家治理以及合法權益不受限制或侵害，本質上拒絕國家立法機關擅自授權國家行政機關、司法機關、監察機關行使立法權。關于國家監察機關行使監察立法權的行權依據，筆者認為主要包括以下幾個方面。首先，《憲法》第一百二十四條規定監察委員會的組織和職權由法律規定，第一百二十五條規定中華人民共和國國家監察委員會是最高監察機關。此是從《憲法》角度對國家監察機關監察立法權的授權性規定，為監察立法權提供了合憲性支撐。其次，《決定》雖然授予國家監察機關制定監察法規的權力，但是現階段《立法法》尚未修改，對國家監察機關制定監察法規的具體職權未作明確規定，隨著監察體制改革的深入，由于其極度抽象而在實踐中的實施顯得困難重重，因此，由《立法法》授予國家監察機關制定監察法規的重要議題必然會被提上議程。根據《中華人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》)第十一條規定，監察機關依照本法和有關法律規定行使監督、調查、處置職權。此款以規定監察機關職權的方式對其監察權行使方式進行了細化，為監察機關行使職權提供了法律授權。《監察法》作為監察領域效力位階最高的法律，對國家監察工作起統領性和基礎性作用。三是從行權過程和結果分析。監察立法權是國家監察機關制定監察法規的動態過程，以及最終出臺監察法規的靜態結果的綜合立法過程的呈現。一方面，制定監察法規，需要經過報請立項—起草—審議—公布—30日內報全國人大常委會備案共五大步驟，是一個動態的立法過程;另一方面，最終呈現的監察法規是一個靜態的立法結果，即經過動態的立法過程所形成的監察法規。無論是從動態還是靜態來看，監察法規的制定必須按照法定程序進行，其效力位階僅次于法律，內容上是對《監察法》相關內容的細化與補充，并形成憲法—監察法—監察法規三級規范體系，可有效彌補領域法學體系不強的缺陷。

二、不同視角下監察立法權授予必要性之探討

指出，要制定同監察法配套的法律法規，將《監察法》中原則性、概括性的規定具體化，形成系統完備、科學規范、運行有效的法規體系［7］。隨著國家監察體制改革的逐步深入，《監察法》中關于監察機關職責權限的規定逐漸暴露出概括性強、具體適用不便的弊端，而與之配套實施的監察法規的缺失無疑將此問題放大，致使實務部門對于復雜情況難以把握。正是在此背景下，監察立法權應運而生，以彌補法律在適用過程中抽象性、概括性過強的缺陷。依法制定監察法規是國家監察委員會履行憲法規定的法律職責以及進一步深化反腐敗工作所需要的職權和手段。筆者認為，監察立法權授權之必要性，可從完善國家權力整體配置、構建獨立的監察法律體系以及國家監察委員會職權細化三個視角分析。(一)國家權力整體性視角下的配置結構完善。根據國家權力的屬性和職能，對每一種權力的結構配置成為彰顯國家治理能力的前提，對權力進行科學的結構配置有助于實現治理體系和治理能力的現代化［8］。治理體系與治理能力現代化最重要的是治國理政方式的制度化、程序化、合法化，形成完整、合理、高效的制度體系，并通過該制度的良性運轉提升對國家和社會的治理能力與治理水平［9］。國家監察委員會的成立，使我國國家機構變更為“立法、行政、監察、司法”四足并立的框架體系。授予國家監察委員會監察立法權，也是順應國家機構改革、完善國家公權力配置的必然結果。事實上，在監察體制改革之前，國務院下屬的監察部本身就有立法權，可以制定部門規章，因此，新設成立、職權調整后的國家監察委，當然更應該享有與其職責對應的立法權［10］。監察立法權的授予，不僅符合其他國家權力配置的基本模式與慣例，而且是對監察權內部要素完善與補充、實現權力配置的均衡化的需求，提升了監察權構造體系的科學性。(二)領域法學獨立性視角下的監察法體系構建。領域法學，是以問題為導向，形成獨特的理論體系、學科體系和話語體系，以特定經濟社會領域全部與法律有關的現象為研究對象，其與傳統部門法學同構而又互補。在我國，監察法已然形成了自己獨立的研究對象和研究領域，成立了獨立的監察法域。監察立法權的授予對于建立完整、科學的監察法律體系具有重大意義。現行監察權大致形成了憲法—監察法兩級法律體系以及黨內法規配套適用的規范系統?！稇椃ā肥潜O察體制改革的根本依靠，為國家監察機關設置提供了頂層設計;《監察法》為國家監察機關開展職權活動設計了規范，對監察權行使的對象、程序、范圍作了基本性規定。在全國人大常委會未授權之前，國家監察委員會并無監察法規制定權，因此，大多是與中央紀律檢查委員會共同相關法規，其效力級別一般屬于黨內法規。筆者在北大法寶、中國紀檢監察網、中國人大網等官網逐一查詢，均未查詢到與監察法規有關的內容，涉及監察主要是以黨內法規的形式呈現，如中央紀委、國家監察委員會于2018年4月16日頒布的《公職人員政務處分暫行規定》，中央紀委、國家監察委于2018年8月24日印發的《國家監察委員會特約監察員工作辦法》等。對比與監察權處于同一權力層次的行政權發現，行政權經過長期的發展，形成了憲法—行政法、行政訴訟法—行政法規—部門規章的四級法律體系，其效力位階逐級遞減。反觀監察權，由于屬于新生權力，國家權力機關在進行授權時持一種謹慎的態度，并未直接授予監察法規制定權，因此形成了監察權的法律效力及法律體系的斷層。配套法規要跟上，即其他與監察法配套實施的法規、規章應當以實施監察法為目標，內容體例上形成向監察法聚攏、集中的趨勢，而非《監察法》向其他法規靠攏。因此，必須認清《監察法》在反腐敗法律體系中的引領性、源頭性地位［11］。授權監察立法權，將監察法規納入監察法律體系對繼續深化監察體制改革具有重要作用。首先，彌補現行監察法律體系不完整的弊端，形成合理、優勢的法律制度框架。其次，使監察法規制定權明確化、合法化，打消了改革前期對于監察立法權授權的顧慮，完善了監察權配置體系與配置模式。再次，矯正了黨內法規與監察法規混用的錯誤方向，助推監察機關獨立行使監察權。(三)監察效能視角下監察功效發揮的必行路徑。監察體制改革正在進行，其效能是否完全釋放，是否存在監察功效發揮不完整、不深入的問題必須重視。授權監察立法權是發揮國家監察權內在威力、促進監察功效發揮的必行路徑。此次監察體制改革將監察權從行政權中剝離，明顯提高了監察權在國家權力架構中的等級，使之成為與行政權、司法權并列的國家權力［12］。改革之初，在外觀上形成了監察體制改革的宏偉氣勢，國家各級監察委員會集中力量辦了一批轟動全國的“老虎案”“大案”。然而，隨著改革的逐步深入，僅依靠《監察法》的概括性規定難以適應復雜的監察實務，逐漸出現在面對復雜問題時發力不足的問題。因此，各地相繼出臺了一部分規定，但在適用對象、適用程序等方面各有不一，逐步出現了一些問題。授權立法權也為現有監察委員會的良性運行提供了充足的制度供給。授權之前，監察委員會享有的監督、調查、處置三種職權中監督權是最常規的手段，監察委員會通常以派駐監察員、巡察的方式進行監督;調查權是適用范圍最廣的權力，監察委員會以調查的方式展開對被調查人、問題線索的核實，對于查清監察對象職務違法、犯罪的事實具有重要作用;處置權是終局性權力，監察委員會對于違法、犯罪事實清楚，證據確實充分的被調查人依法給予政務處分或移送檢察院審查起訴。但由于之前監察立法權的失位，既不能對《監察法》中的概括性規定進行解釋細化，也不能對實務部門反饋的法律漏洞進行彌補，因而三種職權的實施、運行方面呈現窘境。監察立法權的授予明確了監察委員會制定監察法規的正當性與合理性，促進了國家監察職能的細化和落實。