行政體制范文10篇

一、鄉鎮政府改革之基石：找準政府職能定位和認清現況

（一）“新生代農民工”的特點

“政府增加或減少任務，這種事變的發生與政府抱有的特定哲學無關，從長遠來看，政府承擔的職責是由變化的環境來支配的”。的確，正如里格斯所說的：政府的角色和行為方式是不能脫離本國的國情來確定的，即取決于一定的社會與經濟文化發展狀況。因而，鄉鎮政府的職能定位也應根據當前的新變化來轉型。由于，城鄉二元化模式差距趨微，農村教育水平的提高，以及受到第一代農民工的影響，新生代的農民工有著與傳統農民工顯而易見的區別。首先，新生代農民工在思想意識方面存在著顯著的特點，有學者認為：新生代農民工求職期望值較高，在工作中有較強的主體意識和進取精神。其次，在維權意識方面，從被動接受向追求權利平等轉變。新生代農民工，大多受過初、高中教育，對農村的辛苦勞作并沒有太多的切身體會，他們的參照系多是城市的同齡人，權利意識明顯增強，因此他們敢于主動追求勞動平等、收入平等、生存平等的權利。此外在發展取向上，從關注工資待遇向更多關注自身發展和前途轉變。新生代農民工有著更強烈的自我發展的愿望，不僅僅只是從事父輩的農業勞作生產，更分化出了多種勞動角色。如：個體經營戶、集體企業管理者、農村公共事務管理者等等。新生代農民工有著較為進步的科學文化知識和道德水平逐步提高的趨勢。民主、法治、公平、競爭、權利的觀念正日趨在他們心中生根發芽。在鄉鎮政府行政體制改革的過程中，如何積極回應新情況、新變化，有效應對新生代農民工出現的典型特點，是鄉鎮政府改革的導向。

（二）鄉鎮政府職能“：統治、管理”抑或“服務”

我國正處于體制轉軌和社會轉型時期。現階段，傳統農業社會的矛盾如：自然災害、傳染病等依然對人民生活和社會安全穩定構成威脅。然而在工業社會和信息化時代的今天，還不斷涌現出和加劇了一些需要面對的失業、貧富分化、生產事故、勞資沖突和刑事犯罪等社會問題。這些社會問題和矛盾使得政府社會管理的矛盾加大。面對這些新問題新挑戰，政府開始重視社會管理方面的改革。黨的十六屆三中全會把政府職能定位為“社會管理、公共服務、市場監管、經濟調節”。從中可以看出，防范和治理社會問題已經上升為具有重要意義的戰略選擇。這要求我們的政府職能從原來的“統治”轉變為“管理”。隨著新公共管理運動的興起和我國社會主義市場經濟體制的確立，政府的作用將更多的地是“掌舵而非劃槳”，即政府應對提供公共服務進行控制，但不是常規性地通過官僚手段提供服務。”未來的“公共服務建立在公民對話和公共利益的基礎上，并且可以將其與公民對話和公共利益充分結合在一起”，這無疑對處于雙轉型時期的中國具有深遠的借鑒意義。作為中央、省、市、縣政府與基層群眾溝通橋梁的鄉一級政府必須順應社會改革的潮流，及時改變陳舊觀念，著眼于建立一個“學習型、服務型、創新型”新政府。要摒棄改革開放以前，“全能”政府模式，政府無所不能、無所不會、無所不用。因為這會導致政府職能的缺位、錯位和失位。因此鄉一級政府要實現從行政全能型政府向有限型政府轉變，由人治專斷向民主法治的轉軌，由統治集權向服務分權的轉軌，由僵化呆滯向迅捷回應的轉軌，由效能低下向廉潔高效的轉軌，克服“政府失靈”，達到國家與公民社會的最佳狀態。

（三）鄉鎮政府財政情況的現實困境

最新一期的香港《經濟導報》載文指出，中國深化改革的種種跡象顯示，政府的部門利益已成為管理體制改革的最大障礙。據專家估計，目前全國各級政府部門每年收費總收入高達8000億元，這是形成部門利益的重要因素，反映了政府職能改革的滯后，是造成當前很多矛盾和問題的根源。

文章認為，轉變政府職能，解決政府權力過大的問題，推進政府行政管理體制改革，是全面推進改革的關鍵。

在日前舉行的“全國經濟體制改革工作會議”上，國家發改委主任馬凱表示，中國將圍繞三個著力點，不斷將改革引向深入。與此同時，各部委也在此次會議上公布了今年改革的主攻方向。

文章稱，馬凱所說的三個著力點包括，圍繞消除不利于發揮市場基礎性作用的體制機制障礙深化改革，重點是改革行政管理體制、完善所有制結構、推進現代市場體系建設；圍繞消除不利于貫徹落實科學發展觀的體制機制障礙深化改革，重點放在財稅、金融、價格等方面的改革；圍繞消除不利于構建和諧社會的體制機制障礙深化改革，重點將推進就業、收入分配、社會保障制度和教育、衛生體制改革，建立有利于逐步改變城鄉二元經濟結構、有利于實現基本公共服務均等化的體制。

作為直接負責改革指導與總體協調的政府機構，國家發改委對改革的部署代表著中國高層對改革的態度。因此從上述三點來看，改革的脈絡已經非常清楚：改革必須充分發揮市場配置資源的基礎性作用；改革必須著力轉變政府職能、加強和改革宏觀調控；改革必須改善民生狀況，增進人民的福祉。換言之，改革的市場化方向不變，同時，改革又須以人為本，講究協調、共享。

文章強調指出，政府轉型要適應中國社會矛盾變化的客觀需求。今后幾年，要有效地解決社會日益突出的兩大矛盾，政府要扮演好兩種角色：一是繼續推進市場化改革，以實現經濟增長方式由政府主導型向市場主導型的轉變，尤其要“合理界定”和“嚴格規范”政府投資范圍以及中央與地方的投資事權；二是強化政府在公共服務中的主體地位，加快建設公共行政型政府。目前，公共需求的全面增長與公共產品供給的短缺、公共服務的不到位，已是一個相當突出的問題。

行政管理學原理告訴我們，在行政管理體制中，職能、結構、功能是有機結合的重要組成要素和方面。三者中，職能是邏輯起點，職能決定組織、結構和機制，最終體現為效能。政府職能是行政管理的基本問題，是政府一切活動的邏輯與現實起點。政府權力來自法定的政府職能，政府所有其他要素都是由職能派生出來的。職能定位正確與否，是政府能不能正確行使權力，發揮相應作用的關鍵。

行政管理體制改革和機構改革是一個系統工程，各種權力配置、運行機制、協調機制的建立和運轉與職能及其機構之間會產生相互的影響。政府職能的發展變動是機構改革的內在動因，機構設置與改變必須服從職能的變化。從我國行政管理改革的歷程來看，我們的機構改革與職能的轉變呈現出明顯的正相關狀態，趨勢是與市場經濟的發育程度密切聯系的，市場經濟越發展，政府職能轉變越是深入，機構改革就越有成效，職能設置和機構設置的科學化和匹配程度也相應提高。

行政管理體制和機構改革以轉變政府職能為核心，就是抓住了治本之策。這既是改革的主題，又是改革的總體要求。要通過改革，把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從制度上更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用。無論是機構調整整合，還是部門職責界定，都要有利于政府全面履行職能，切實解決缺位、錯位、越位和權責脫節、職能交叉、推諉扯皮、效率低下等突出問題，推動科學發展，促進社會和諧，更好地實現好、維護好、發展好人民群眾的根本利益。檢驗行政管理體制和機構改革的成效，既要看政府機構調整是否科學合理，更要看政府職能是否真正轉變到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來了。

政府要按照市場經濟規律履行好經濟調節的職能。政府對經濟運行實施宏觀調控，在現代市場經濟中，是一項重要職能，同時又是重要特征。單純依靠行政力量直接配置資源，和完全聽任市場配置資源，都有其種種局限性，政府應該制定對經濟運行實施宏觀調控的制度安排，調節的程度和范圍應由市場失靈的程度和范圍來決定。一是制定全國經濟發展戰略，主要包括經濟增長目標、結構優化目標、人民生活水平提高目標等。二是保證經濟發展戰略目標和計劃目標的實現，主要運用經濟手段和法律手段對經濟運行實施有效調節。三是保證經濟系統正常、高效運行，促進經濟又好又快發展。

政府要加大力度整頓和規范市場經濟秩序。現在市場秩序已經有所好轉，但是在某些方面和領域依然存在著很多問題。例如，偷稅、騙稅、商業欺詐、財務失真、違反財經紀律等行為時有發生，假冒偽劣商品、文化市場混亂、工程質量低劣等問題比較突出，影響正常的市場秩序。這些都表明政府的市場監管力度不夠，政府市場監管的職能還不到位。

要進一步加強政府社會管理職能。在現代社會中，隨著民主政治的發展和公民素質的提高，政府社會管理職能要與充分發揮公民自我管理和社區自治有機結合起來。良好的社會管理不僅是構建和諧社會的基本要求，也是促進經濟增長、社會全面發展的重要手段。

【內容提要】本文對近幾年來我國學術界關于行政體制改革的研究進行了總結和梳理。文章論述了行政體制改革在中國改革總體戰略中處于經濟體制改革和政治體制改革的結合部，認為行政體制改革的目標仍在于提高效率。行政民主是調整政府與社會關系的目標取向，不能與行政體制改革本身的目標相混同；改革要兼顧機構改革與政治職能兩個方面，使二者協同發展；目前改革的難點在于經濟體制改革、行政體制改革、政治體制改革并未形成良性互動，行政體制本身的改革并不配套和適度，改革在操作層面上有很多阻力。對此，文章提出了進行綜合配套改革的對策，并認為行政體制改革應與政治體制改革協同進行。

【關鍵詞】政府/權力/行政體制/行政改革/中國

行政體制改革理論是我國政治學和行政學自本世紀80年代初恢復重建以來的一個研究熱點，也伴隨著我國行政體制改革的實際進程。當然，有關行政體制改革的研究，應當說在政治學和行政學恢復重建以前就已經存在了，因為對這一問題的研究歷來并不局限在政治學或行政學界，雖然那時研究的數量和質量尚比較有限，而且由于處在改革開放之前，有關研究也不可能明確上升到“體制改革”的高度。改革開放以后，在廣大政治學、行政學以及其他社會科學工作者的努力下，在我國現代化建設和體制改革實踐的呼喚下，學術界對于行政體制改革的理論研究獲得了前所未有的大發展，在數量和質量上都有了明顯的提高，內容也相當豐富，為構建我國面向現代化的政府權力作出了積極的貢獻。同時應當看到，由于我國政治學和行政學研究的底子薄，基礎理論較為膚淺，有關研究又深受現實政治發展的制約和影響，我國的行政體制改革理論在學術界還沒有形成權威性的系統觀點，學術規范尚未完全建立起來，在同一水平上的重復研究比較多，富有理論創新的成果還不多見。

處于世紀之交的中國行政體制改革正在向縱深推進，迫切要求學術界在體制改革理論上進行創新和超越。在此情況下，總結和分析建國50年，尤其是改革開放20年來我國行政體制改革理論的進展，對于切實推進21世紀我國行政體制改革，進一步繁榮中國政治學和行政學等學科建設，都具有重要的理論價值和實踐意義。

行政體制改革在中國改革總體戰略中的地位

關于行政體制改革在中國改革戰略中的地位問題，國內學術界有多種說法，主流觀點認為行政體制改革介于經濟體制改革和政治體制改革之間，是經濟體制改革和政治體制改革的“結合部”。一般認為，中國改革戰略系統主要包含政治體制改革和經濟體制改革上下兩個結構。但中國政治體制改革循于經濟主導模式，成為經濟體制改革的副產品，政治體制改革嚴重滯后于經濟發展。（注：參見胡偉等：《論政治――中國發展的政治學思考》，第329-358頁，江西人民出版社，1996年版。）由于既有的改革基本上是遵循經濟體制改革驅動政治體制改革，形成經濟體制改革先導，政治體制改革滯后的發展序列，這就導致了經濟體制改革與政治體制改革之間的時間落差和進度落差，這兩大落差隨著經濟體制改革的深化而不斷拉大，政治體制的不適應性矛盾日漸積累，引發經濟和政治兩個層面上的雙重困境，并且相互激化。對此，鄧小平指出，“現在經濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性”（注：《鄧小平文選》，第3卷，第176頁，人民出版社，1993年版。）。但是，由于政治體制改革涉及國家基本的政治結構和權力關系，因此政治體制改革很難有實質性突破，政治體制與經濟體制不相適應的矛盾也未能徹底解決。

行政體制改革理論是我國政治學和行政學自本世紀80年代初恢復重建以來的一個研究熱點，也伴隨著我國行政體制改革的實際進程。當然，有關行政體制改革的研究，應當說在政治學和行政學恢復重建以前就已經存在了，因為對這一問題的研究歷來并不局限在政治學或行政學界，雖然那時研究的數量和質量尚比較有限，而且由于處在改革開放之前，有關研究也不可能明確上升到“體制改革”的高度。改革開放以后，在廣大政治學、行政學以及其他社會科學工作者的努力下，在我國現代化建設和體制改革實踐的呼喚下，學術界對于行政體制改革的理論研究獲得了前所未有的大發展，在數量和質量上都有了明顯的提高，內容也相當豐富，為構建我國面向現代化的政府權力作出了積極的貢獻。同時應當看到，由于我國政治學和行政學研究的底子薄，基礎理論較為膚淺，有關研究又深受現實政治發展的制約和影響，我國的行政體制改革理論在學術界還沒有形成權威性的系統觀點，學術規范尚未完全建立起來，在同一水平上的重復研究比較多，富有理論創新的成果還不多見。

處于世紀之交的中國行政體制改革正在向縱深推進，迫切要求學術界在體制改革理論上進行創新和超越。在此情況下，總結和分析建國50年，尤其是改革開放20年來我國行政體制改革理論的進展，對于切實推進21世紀我國行政體制改革，進一步繁榮中國政治學和行政學等學科建設，都具有重要的理論價值和實踐意義。

行政體制改革在中國改革總體戰略中的地位

關于行政體制改革在中國改革戰略中的地位問題，國內學術界有多種說法，主流觀點認為行政體制改革介于經濟體制改革和政治體制改革之間，是經濟體制改革和政治體制改革的“結合部”。一般認為，中國改革戰略系統主要包含政治體制改革和經濟體制改革上下兩個結構。但中國政治體制改革循于經濟主導模式，成為經濟體制改革的副產品，政治體制改革嚴重滯后于經濟發展。（注：參見胡偉等：《論政治――中國發展的政治學思考》，第329-358頁，江西人民出版社，1996年版。）由于既有的改革基本上是遵循經濟體制改革驅動政治體制改革，形成經濟體制改革先導，政治體制改革滯后的發展序列，這就導致了經濟體制改革與政治體制改革之間的時間落差和進度落差，這兩大落差隨著經濟體制改革的深化而不斷拉大，政治體制的不適應性矛盾日漸積累，引發經濟和政治兩個層面上的雙重困境，并且相互激化。對此，鄧小平指出，“現在經濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性”（注：《鄧小平文選》，第3卷，第176頁，人民出版社，1993年版。）。但是，由于政治體制改革涉及國家基本的政治結構和權力關系，因此政治體制改革很難有實質性突破，政治體制與經濟體制不相適應的矛盾也未能徹底解決。

在政治體制改革進退維谷而政治體制與經濟體制不相適應的矛盾日益突出的情況下，行政體制的改革提上了議事日程。行政體制改革提出的目的就在于及時適應經濟體制改革的需求并進而帶動政治體制改革。由于中國政府傳統行政思維和行為的慣性影響，以及政府及其成員本身的權力利益關系，政府缺乏自我改革的內在動力。在現階段，行政體制改革的主要任務應是克服各種改革阻力，通過結構性的職能轉換，有效地適應經濟發展的新情況。1992年黨的十四大提出了行政體制改革的歷史任務，明確了經濟體制、政治體制和行政體制三大體制改革的思路。其中行政體制改革既是經濟體制改革的必然結果，又是政治體制改革的必要先導，既是經濟體制改革深入進行的客觀要求，又是政治體制改革逐步推進的直接動力。有的學者指出：“當行政體制改革的訴求被提出后，它就同時承擔起變革生產關系和上層建筑的雙重任務：一方面通過調整生產關系，克服舊體制下形成的某些束縛生產力發展的障礙，促進新的生產關系的建立；另一方面通過改革上層建筑領域中的某些弊端，鞏固新的經濟基礎?！保ㄗⅲ和粲駝P：《中國行政體制改革20年》，第17頁，中州古籍出版社，1998年版。）行政體制改革成為經濟體制改革深入發展和政治體制改革實際啟動的共同要求，處于中國體制改革邏輯發展全程的結合部。

實際上，行政體制改革本來是政治體制改革的一個有機組成部分。有的學者指出：政治體制包括三個層面：一是各種政治組織（政黨、政治團體）與政權組織之間的關系及其運行制度；二是政權的組織形式或政體；三是政府（行政機關）的機構設置和運行機制，即行政體制。（注：參見王惠巖：《當代政治學基本理論》，第194-201頁，天津人民出版社，1998年版。）但在政治體制改革在總體上難以推進的情況下，行政體制改革便從政治體制改革當中脫穎而出并進而取得了相對獨立的地位。對此，學術界予以相當的關注，從不同角度對我國行政體制改革的必要性予以論證。例如一種觀點認為，雖然從法理上講，中國“議行合一”的國家政權體制決定了行政機關只是立法機關的執行機構，但在實際政治生活中，政府發揮著非?；钴S的國家統治和管理力量的功能，在所有國家機器（人大與“一府兩院”）中居于主導和中心地位，實際承擔著大量行政立法、決策和執行事務。（注：張國慶：《我國行政管理體制改革的若干思考》，《光明日報》，1993年2月21日。）因此，將行政體制改革從政治體制改革中單列出來，一方面有利于推進行政領域自身的發展，另一方面可以適應經濟體制的變遷，帶動政治體制的變革。還有一種觀點認為，部分發展中國家和地區五六十年代后的政治發展經驗，特別是亞洲“四小龍”行政體制改革先導的成功經驗，為中國體制改革的模式選擇提供了取同的對象。國外學者普遍認為，行政體制改革優先模式比較適合發展中國家的體制改革，而政治體制改革優先模式并不符合大多數發展中國家的實際國情。由于行政體制改革主要涉及政府功能的定位、政府組織結構的設置、行政權力的運行、行政法制的建設以及行政人員的管理等，可以廣泛借鑒外國政府管理的經驗，故具有較高的實際可操作性。（注：參見汪玉凱：《從政策調整到體制創新》，《工人日報》，1998年10月14日。）

一、法治化對行政改革的意義

(一)行政體制改革法治化是科學改革的必然要求

行政體制改革主要包括行政權的重新界定，行政組織結構、規模變化，行政機關的調整和公務員制度的完善等。行政體制改革作為一項龐大而系統的工程，其改革的每一個環節都至關重要，中間一個環節出現問題很可能影響其他環節的改革順利進行，最終影響改革效率及效果。法治化要求行政體制改革納入法治軌道:首先，改革之前要經過一系列科學的論證，確定改革方案;其次，改革推行的過程要通過法律規范確定有關原則指導，明確相關程序，規則;再次，改革過程中要進行階段性的評估，及時發現問題，總結經驗教訓。法治化過程中的主要環節和要求，有助于在改革過程中做出預測，保持秩序，有效地處理改革過程中遇到的問題。通過對程序的認知，可以最大限度地降低改革過程中的主觀偏向，使改革盡量客觀科學。另外，程序的另一重要功能是可以將復雜龐大的工作工程分成不同的階段，明確責任。通過法治化可以使改革更具合理性、可行性，有效防止改革中的專斷和任性。

(二)行政體制改革法治化是及時確認鞏固改革成果的必然要求

我國自建國以來已經進行了多次機構改革，每一次改革都是由政府設計并且由政府推行，雖然政府的一部分改革方案須權力機關批準，但是，權力機關在改革過程中介入的非常有限，基本上改革都是政府策劃政府推行自我監督。這種方式有利于改革迅速推進，在短時間內取得顯著效果，但是也存在著許多內在的缺陷。由于改革過程中集權嚴重，改革者主觀隨意性大，改革方案也往往缺乏細致的論證，改革成功與否全依賴政府自身的智慧和魄力。改革的集權也導致了改革成果難以鞏固。法治化的過程就是將改革的權力、方案，推進模式，成果鞏固都通過法律規范予以規定，形成良好的改革秩序。權力的法治化，就是首先要對改革權進行合法授予，通過權力的授予相應的責任也就更加明晰，從而一定程度上減少了改革的專斷和任性。方案推進模式的法治化，就是講改革方案，推進模式的大體步驟通過法律規范予以固定，上升到法律的高度，有助于減少改革過程中的主觀偏見，提高改革過程的科學性。成果鞏固的法治化，主要是將改革成果及時予以固定，這樣有助于防止改革的成效出現反彈。

二、行政體制改革法治化的路徑選擇

腐敗現象的產生既有深遠的歷史根源，又有深刻的政治根源與復雜的經濟根源，既是現代化啟動和經濟發展中的產物，也是中國社會轉型過程中體制不完善的一種表現。要克服消極腐敗現象，除了對黨員干部進行思想道德教育、紀律約束以外，關鍵的是要加快經濟體制改革和政治體制改革。而行政體制改革與經濟、政治體制改革有著密切的關系。行政體制改革是上層建筑領域的改革，是政治體制改革的重要組成部分。同時，政府肩負著管理社會經濟的任務，經濟體制的方方面面都涉及到政府對經濟的管理，可以說行政體制改革處于政治體制改革與經濟體制改革結合部的位置，是政治體制改革、經濟體制改革乃至反腐倡廉的突破口。我國的現行行政體制，雖幾經改革，取得了重大的成績，但權力過分集中、政企不分等種種弊端仍然存在。因此，通過改革行政體制來加強廉政建設，不僅是十分必要的，而且也是切實可行的。

一、行政體制改革與廉政建設的相互關系

1、行政體制改革將推動廉政建設的深入開展?；蛘哒f，廉政建設本身也是行政體制改革的一項重要內容和目標。改革實質上是一場體制革命，是社會主義制度的完善。要從根本上消除腐敗現象必須通過體制改革、社會主義制度的完善來實現。

首先，從政治體制改革方面來看，“”結束不久，鄧小平同志就提出改革政治體制以克服官僚主義的弊端。他指出：“黨和國家現行的一些具體制度中，還存在不少弊端，妨礙甚至嚴重妨礙社會主義優越性的發揮。如不認真改革，就很難適應現代化建設的迫切需要，我們就要嚴重地脫離廣大群眾。”只有對這些弊端進行有計劃、有步驟而又堅決徹底的改革，人民才會信任黨和政府，才會支持我們社會主義建設的各項事業。

其次，行政體制改革的推進，將從根本上逐步消除腐敗現象賴以滋生的土壤。譬如政企分開，政府職能轉變為統籌規劃、制定政策、信息引導、組織協調、提供服務和檢查監督為主，這不僅有利于落實企業自主權，強化政府對企業的宏觀調控，而且也使在舊的高度集中的管理體制下嚴重存在的“官商”結合的弊端得到克服o

2、廉政建設是行政體制改革的客觀要求與重要保證。不加強廉政建設，行政體制改革便難以順利地繼續向前推進。首先，加強廉政建設是保障和推進行政體制改革健康發展的重要措施。從改革的過程看，由于存在“時間差”，由于行政體制改革的具體步驟、具體措施不可能盡善盡美，也不可能在短時間內很快地配套，縫隙、漏洞、薄弱環節很多，就難免產生腐敗現象。這些腐敗現象不同程度地干擾了改革工作的正常進行，如果不堅決開展反腐敗斗爭，任其泛濫，不但行政制改革不能順利進行，還會葬送我們的整個社會主義事業。

一、改革開放以來中國行政體制改革取得的成就

（一）政府機構改革取得顯著成效

政府機構改革是行政體制改革的一項重要內容，且易于陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。但改革開放以來，中國緊緊圍繞職能轉變和理順職責關系，根據精簡統一效能的原則，已經順利完成了五次政府機構改革。在這些改革中，1998年開始的第四次機構改革成效尤為突出：通過大幅精簡政府機構及其人員編制數量，國務院部委從原有的40個減至29個，部門內設機構精簡了1/4，移交給企業地方社會中介機構和行業自律組織的職能達到200多項，公務員數量從3.2萬人減至1.6萬人，同時，調整和撤銷計劃經濟體制下建立的直接管理經濟的專業部門，初步建立起與社會主義市場經濟體制要求基本適應的政府組織體系。

（二）政府職能轉變穩步推進

轉變政府職能是行政體制改革的重點和核心任務。1988年開始的第二次機構改革，首次提出應該按照“政企分開”的原則轉變政府職能；1993年開始的第三次改革，提出應該按照“建立適應社會主義市場經濟發展的行政管理體制”目標要求，將政府職能轉向統籌規劃、掌握政策、信息引導、組織協調、提供服務和檢查監督；1998年開始的第四次改革，進一步明確了政府職能轉變的方向，要求政府職能轉變應該集中在宏觀調控、社會管理和公共服務三個方面；2003年開始的第五次改革和當前正在進行的第六次國務院“大部制”改革，按照完善社會主義市場經濟體制的要求，明確提出政府職能轉變應該集中于經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四個方面，建設“行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制。

隨著行政體制改革的不斷深入，政府職能轉變與經濟社會發展的要求逐步趨于一致。主要體現在:一是政府職能的重心發生改變，從過去注重政治和奉行“以階級斗爭為綱”轉向經濟建設和發展上來。二是積極推進經濟建設型政府向服務型政府的轉變，也就是政府在繼續完善經濟調節職能和加強市場監管的同時，加強社會管理和公共服務職能，更加注重全面履行政府職能。三是政府履行職能的方式從微觀管理、直接管理為主轉向宏觀管理、間接管理為主，手段從單一的行政手段轉向綜合運用經濟、法律和行政手段。四是為適應社會主義市場經濟發展和提高政府工作效能的需要，對政府結構進行了相應調整，進一步理順了職責關系，行政部門職責交叉重疊、權責不清、協調不力、多頭管理等問題得到明顯改善。在此方面，盧志釗、崔曉惠等人進行了比較深刻的論述。

【內容提要】本文對近幾年來我國學術界關于行政體制改革的研究進行了總結和梳理。文章論述了行政體制改革在中國改革總體戰略中處于經濟體制改革和政治體制改革的結合部，認為行政體制改革的目標仍在于提高效率。行政民主是調整政府與社會關系的目標取向，不能與行政體制改革本身的目標相混同；改革要兼顧機構改革與政治職能兩個方面，使二者協同發展；目前改革的難點在于經濟體制改革、行政體制改革、政治體制改革并未形成良性互動，行政體制本身的改革并不配套和適度，改革在操作層面上有很多阻力。對此，文章提出了進行綜合配套改革的對策，并認為行政體制改革應與政治體制改革協同進行。

【關鍵詞】政府/權力/行政體制/行政改革/中國

行政體制改革理論是我國政治學和行政學自本世紀80年代初恢復重建以來的一個研究熱點，也伴隨著我國行政體制改革的實際進程。當然，有關行政體制改革的研究，應當說在政治學和行政學恢復重建以前就已經存在了，因為對這一問題的研究歷來并不局限在政治學或行政學界，雖然那時研究的數量和質量尚比較有限，而且由于處在改革開放之前，有關研究也不可能明確上升到“體制改革”的高度。改革開放以后，在廣大政治學、行政學以及其他社會科學工作者的努力下，在我國現代化建設和體制改革實踐的呼喚下，學術界對于行政體制改革的理論研究獲得了前所未有的大發展，在數量和質量上都有了明顯的提高，內容也相當豐富，為構建我國面向現代化的政府權力作出了積極的貢獻。同時應當看到，由于我國政治學和行政學研究的底子薄，基礎理論較為膚淺，有關研究又深受現實政治發展的制約和影響，我國的行政體制改革理論在學術界還沒有形成權威性的系統觀點，學術規范尚未完全建立起來，在同一水平上的重復研究比較多，富有理論創新的成果還不多見。

處于世紀之交的中國行政體制改革正在向縱深推進，迫切要求學術界在體制改革理論上進行創新和超越。在此情況下，總結和分析建國50年，尤其是改革開放20年來我國行政體制改革理論的進展，對于切實推進21世紀我國行政體制改革，進一步繁榮中國政治學和行政學等學科建設，都具有重要的理論價值和實踐意義。

行政體制改革在中國改革總體戰略中的地位

關于行政體制改革在中國改革戰略中的地位問題，國內學術界有多種說法，主流觀點認為行政體制改革介于經濟體制改革和政治體制改革之間，是經濟體制改革和政治體制改革的“結合部”。一般認為，中國改革戰略系統主要包含政治體制改革和經濟體制改革上下兩個結構。但中國政治體制改革循于經濟主導模式，成為經濟體制改革的副產品，政治體制改革嚴重滯后于經濟發展。（注：參見胡偉等：《論政治――中國發展的政治學思考》，第329-358頁，江西人民出版社，1996年版。）由于既有的改革基本上是遵循經濟體制改革驅動政治體制改革，形成經濟體制改革先導，政治體制改革滯后的發展序列，這就導致了經濟體制改革與政治體制改革之間的時間落差和進度落差，這兩大落差隨著經濟體制改革的深化而不斷拉大，政治體制的不適應性矛盾日漸積累，引發經濟和政治兩個層面上的雙重困境，并且相互激化。對此，鄧小平指出，“現在經濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性”（注：《鄧小平文選》，第3卷，第176頁，人民出版社，1993年版。）。但是，由于政治體制改革涉及國家基本的政治結構和權力關系，因此政治體制改革很難有實質性突破，政治體制與經濟體制不相適應的矛盾也未能徹底解決。

一、思想阻力:深化行政體制改革第一重阻力

由于深受幾千年封建思想以及新中國成立后高度集權體制的影響，再加上市場經濟發育不充分，公民社會不成熟，民主法制建設滯后，這就使得當代中國文化中仍殘存著傳統保守文化思想，而這些傳統保守文化思想往往與深化行政體制改革精神發生沖突，如傳統保守人治思想賦予公共行政濃厚的主觀色彩，強調根據人尤其領導人的經驗、關系、情感、興趣愛好來開展公共行政，而這恰恰與深化行政體制改革所倡導的依法行政精神發生沖突;傳統保守集權思想主張將行政權力由社會、市場集中于政府，由下級集中于上級，由地方集中于中央，反對政府、社會、市場間均享權力，而這恰恰與深化行政體制改革所倡導的還權于社會、還權于市場、還權于公民、還權于下級的精神發生沖突;傳統保守的“全能政府”思想認為政府是萬能的，能承擔一切公共服務職能，因而反對政府、企業組織、社會組織、公民共擔公共服務職能，而這恰恰與深化行政體制改革所倡導的公共服務市場社會化精神發生沖突;傳統保守的精英管理思想認為，公共行政管理需要非凡的才干和素質，而這只有那些受過良好教育、智力發達、道德高尚、能力突出的精英才具備，因而公共行政管理應由這些精英來承擔，普通民眾應排除在公共行政管理之外，而這恰恰與深化行政體制改革所倡導的普通民眾廣泛參與精神發生沖突。而正是上述這些沖突的存在，使得傳統保守文化思想制約阻礙著深化行政體制改革的順利進行。正如王勁松說，由于中國歷史上長期經受著儒家文化思想的制約和集權政治的束縛，沒有經歷市場經濟的全面洗禮、民主法制的充分鍛煉以及邏輯發達、形式完備的科技文化的良好浸潤，因而社會文化基礎存在著先天的不足和保守文化思想，而這些傳統保守文化思想所具有的與生俱來的優勢使得各項體制改革的順利開展存在不可低估的制約阻力［1］。

二、既得利益阻力:深化行政體制改革第二重阻力

深化行政體制改革勢必涉及利益在不同利益主體間進行重調與分配，而這種重調與分配，由于受利益稀缺性以及不同利益主體能力、實力差異性的影響，無法保證利益被公平公正分配給所有不同利益主體，更不能保證所有利益主體只增加利益而不減少利益，也就是說，深化行政體制改革中的利益重調與分配必然會損害既得利益者利益，具體來說，主要體現在以下幾個方面:一是部分政府部門利益阻力。政府部門從成立起就形成自身利益，并且這種利益伴隨其終身，但有時部分政府部門利益并不總是與深化行政體制改革保持一致。也就是說，深化行政體制改革有時會沖擊損害部分政府部門利益。例如深化行政體制改革既會使部分政府部門的部分職權下放給下級或轉移給社會與市場，從而導致這些政府部門在政府與社會中的權威地位削弱或喪失，又會使部分政府部門在職能重調與整合中增加部分新職能，從而導致這些政府部門的責任與工作量增加，但無論是權威地位的削弱喪失還是責任工作量的增加，對這些政府部門來說本身就是一種利益的損害，所以這些政府部門出于維護自身利益考慮，在某些情況下自然就會有形無形地阻礙和反對深化行政體制改革。如李漢民在2012年的一次學術會上指出，深化行政體制改革對既是改革主體又是改革對象的政府部門來說，猶如自己砍自己的頭、割自己的手、抽自己的筋、拔自己的皮、革自己的命，痛苦難忍在所難免，利益受損不可回避，因而只要可能，勢必會遭受這些政府部門的阻撓與反對;吳敬璉先生也指出，政府部門利益和既得利益的干擾，是深化行政改革最主要障礙［2］。二是部分政府成員利益阻力。深化行政體制改革還會面臨部分政府成員阻力，如同巨平所說，行政改革阻力往往來自政府公務員自身［3］。這是因為:一方面，深化行政體制改革不僅要求部分政府成員放棄他們長期以來形成的習慣性工作心理與方法，放棄他們長期以來擁有的工作知識與技能，而且還要求部分政府成員將其掌握的公共權力置于更加法制化、民主化、透明化的軌道來運行，這就給他們帶來兩種結果:一是他們在改革前所擁有的那些工作方法、知識、技能將喪失優勢，二是他們所擁有的職權不僅將受更多、更嚴的監督與制約，而且還有部分要被取消或轉移，這就使他們利用職權尋租腐敗越來越難;另一方面，深化行政體制改革往往會導致部分政府成員經費編制削減與崗位裁撤，而經費編制削減與崗位裁撤意味著部分政府成員可能要被下崗分流到對其不利的其它單位中去或被要求提前退休，意味著他們部分工資福利待遇、社會地位要喪失。所以上述所存在的兩個方面，如果僅從部分政府成員的利益來考慮都是不對的，因而有時他們不可避免地會阻撓深化行政體制改革。三是部分特權資本利益阻力。特權資本在此是指那些與政府關系密切的企業及其經營者、資本家，如石油石化企業、電信電力企業、銀行金融企業、房地產開發企業及其經營管理者、投資人。這些特權資本在當前舊體制還沒完全消除、新體制還沒完全建立的過渡體制中獲取了政府賦予的特許經營權和特殊照顧，形成了自身的特權利益，但這種特權利益往往會受到深化行政體制改革的沖擊，因為深化行政體制改革從某種程度上說會限制部分特權資本使用部分特許經營權，會減少和削弱部分特權資本享受政府政策上的部分特殊照顧，如在深化行政體制改革前政府通過嚴格審批可以把部分民間資本、外國資本擋在只有部分國有企業才能經營的領域外，這樣這些領域中的國有企業依靠政府賦予的特許經營權和政府政策上的特殊照顧就能獲得高額壟斷利潤，但深化行政體制改革后政府部分審批權要被取消或被歸還給社會市場，這樣部分民間資本、外國資本就可進入原本只有國有企業才能經營的這個領域，所以這就勢必會沖擊到該領域中的國有企業獲取高額壟斷利益。因此，這些特權資本出于保護自身特權利益考慮，有時就會對深化行政體制改革持消極態度，阻撓深化行政體制改革的進行。

三、制度阻力:深化行政體制改革的第三重阻力

(一)舊制度慣性及制定者預設障礙阻力