經濟利益鏈下征地沖突問題探討

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摘要：城鎮化進程的不斷發展使得農村土地征收利用愈來愈多，農民自身利益受到挑戰，征地沖突事件顯著增多，這并不利于社會的和諧發展?；诖?，文章從經濟利益鏈視角出發，首先對征地沖突產生的原因進行分析，總結不同主體之間的利益沖突與利益博弈，并基于經濟利益鏈對存在問題進行審視，提出緩解征地沖突的措施及解決方案。

關鍵詞：經濟利益鏈；征地沖突；管理

基于經濟發展，征地沖突事件的發生頻率逐漸增加，對我國經濟發展與社會穩定產生了嚴重影響。從經濟利益鏈角度來說，每個個體都是理性經濟人，利益最大化是每個個體的主要追求。但從農民的視角來說，土地征收是一種強制性行為，盡管會給予農民一定的征地補償，但補償標準由政府制定，農民在既定的征地補償標準下，并沒有討價還價的余地，因此，農民與政府之間利益沖突顯著。

一、基于經濟利益鏈視角的征地沖突誘因分析

（一）多主體之間的利益沖突和利益博弈

政府、開發商和農民是征地過程中的重要經濟主體，基于不同的角色與發展立場，每個個體的發展需求不同，所追求的利益目標也有所不同。從政府發展的角度出發，注重提升當地經濟利益，或區域經濟效益。開發商希望付出較少的資金，從經濟上獲得最大的收益。對于被征地的農民來說，最大的愿望是獲得最多的土地征用補償?；谶@一問題，不同主體在追求自身發展利益的同時，主體之間的矛盾也愈發尖銳。

1.政府與農民之間的利益關系

土地征收過程中，政府始終處于主導地位。農民希望政府能夠給予高于，或不低于土地收入的補償，甚至希望政府能夠對土地未來的增值進行估算并計入補償范圍。雖然被征地農民或多或少獲取土地增值收益，但并沒有足夠的力量抵制其他主體或客觀因素的影響。因此，政府與農民之間存在利益博弈，且在此過程中，政府既是博弈參與者，也是土地征收的管理者，而農民僅僅是參與成員，二者地位不平等。在關于土地征收補償的博弈中，農民既無法決定談判價格，也不能自主退出，二者之間很容易產生爭議。此時，農民會通過各種渠道維護自己的利益，尤其新土地法實施后，明確規定征地前期需完善征地預公告、現狀調查、安置方案公告、征地聽證、補償登記、協議簽訂等程序，其中均需被征地農民配合確認，但利益沖突導致被征地農民有可能不配合征地工作的開展，影響項目落地進度，分散政府治理協調精力。

2.開發商與農民的利益沖突

開發商是土地征收后的使用方，土地利用會增加當地政府的稅收，部分生產資源優勢較高的企業，還會給片區發展帶來更多的機會和效益，相較于農民，企業在土地征收中優勢更明顯。雖然國家明確規定了建設用地使用權需凈地出讓，開發商并沒有直接從農民手中取得土地，但是兩者在分配土地的過程中也有利益的沖突。首先，為了加快開發投資進度，降低資金時間成本，開發商希望農民快速向政府交付土地，但如果征地沖突存在，即使已經完成征供地審批手續，在批后實施過程中，土地交付、集體土地權證注銷也存在很大難度。雖然延遲交地開發商可以依據土地出讓合同取得交地違約金，但房地產開發受宏觀經濟影響大，對開發時機把控要求極高，一旦錯過最佳時機，項目收益將受到極大影響甚至產生虧損。此外，即使項目土地交付后，訴求未得到滿足的被征地農民也可能影響項目開發進度，在一定程度上增加了開發商的投資成本，導致被征地農民與開發商之間的利益沖突。

3.政府與開發商之間的博弈分析

政府與開發商之間的博弈主要集中在土地需求、土地收益分配兩方面。從土地需求層面來說，政府要通過土地征用來提高區域的經濟效益，而企業要靠土地經營來增加收益。隨著我國經濟的持續發展，開發商和農戶的利益關系必須在一定程度上得到協調。現階段，一些開發商試圖通過政府投資的緊迫性來減少土地成本，尋找更多的融資機會。在土地收入分配中，土地權益是一個相對固定的指標，而政府通過征收土地獲得更高的收益，并通過土地合理利用與開發創造更多的經濟效益，提升城市建設質量。企業希望在低價格擁有土地使用權的同時，也能繼續享受到國家給予的優惠政策。這就需要為被征收土地的農民提供合理的經濟補償，或者通過其他方式為其生活提供保障，如就業政策放寬等。目前來說，政府在土地征收方面充分發揮了其作為管理者與參與者所具備的主觀能動性，開發商依靠政府扶持也獲取了諸多紅利。

（二）征地制度機制缺陷

眾所周知，我國人口眾多?；谌丝诎l展特點，要實現國家長遠發展，法治是最根本的解決途徑。由此可見，政府與農民、農民與開發商等主體之間存在的矛盾大多與征地機制建設有關。有關證據表明，征地制度機制的缺少或不合理的征地機制的建立會導致沖突發生。事實上，我國部分地區不僅缺少征地制度機制，還沒有明確定義農地產權，為不合理行為的發生創造了機會。與此同時，通過我國農村征地管理現狀也可以看出，我國在土地征用方面的法律法規并不完善，征地矛盾與土地征用糾紛依然發生，土地征用法治化建設進程緩慢。

二、基于經濟利益鏈視角淺析征地沖突的管理途徑

（一）構建失地農民利益表達與保護機制，維護農民利益

當前農民群體在土地征用方面的利益表達機會欠缺、難以維護自身發展利益。因此，有必要建立農民利益表達與保護機制，并通過表達機制、決策機制、協商機制等的建立進行完善與優化。其中，表達機制的建立是實施農民保護的重要前提，決策制度的建立是農民進行利益表達的主要平臺，協商制度的建立是進行利益表達，從而達到權益保護的主要手段。除此以外，還要建立監督管理機制，為農民自身權益的保護提供保障。多項發展機制的建立共同形成維護農民利益的有機整體。首先，就利益表達機制的建立而言，其前提是尊重農民自身的發展權益，凸顯其主體地位，通過法律制度的建立使得農民有平等的機會參與到土地征用制度決策中。其次，決策與協商機制的建立需要政府強化前期調查，結合調查內容與結果出臺相關政策，人大代表在此過程中負責監督管理。其次，制定與土地征用或涉及農民利益的發展政策時，主動傾聽農民群體的意見，確保政策的制定能夠滿足絕大多數農民群體的實際發展需求。若在政策執行過程中發現不足之處，可再次組織決策大會，由政府部門同農民進行共同表決，進行修改完善。在與農民利益相關問題的探討上，需要站在農民的角度思考問題，始終保持平等溝通。例如，進行產權制度改革或征地制度的全方位變革，要求各項土地征用制度的制定必須啟動協商程序，并生成結果性文件，賦予農民同等的法律權利及政府、開發商等同等的法律約束力。最后，利益監督機制的建立可首先建立聽證制度，要求國家立法機關舉行聽證會，并拓展聽證范圍。其次，公示制度的建立也能夠進行有效監督，如政府機關需要提供有關土地征收的重要事項公告，對事件內容等進行詳細說明，增強農民群體對政府相關部門的信任度，同時保證農民群體所具備的知情權。當然，也可以采取行政訴訟制度，即農民個人發展權益受到威脅時，可通過法律手段進行求助，從而維護自身權益。

（二）建立健全土地征收制度，緩解利益沖突

土地征收制度的建立是緩解開發商、政府及農民等利益沖突的重要手段。通過上述分析不難發現，農民、開發商及政府等主體之間之所以會發生利益沖突，大多與利益分配不均有關。基于此，土地征用制度的建立，首先要合理劃分多個主體的利益。這就要求有關部門對補償制度、拆遷管理制度等進行重新思考并優化。其中，就補償制度的建立來說，有必要將土地生產能力作為非農業生產活動的重點，不能僅對農業經營收入進行考量。尤其在當前的農村土地管理中，要以流轉后的生產能力為主要依據。其次，建立征地補償制度必須反映出土地征收補償的利用價值。土地征收后，農民所放棄的只是一段時間內的使用權，并不是其他相關的經濟收入。從另一方面來說，土地征收后，經濟賠償作為農民的主要經營收入，需要適當結合當地經濟發展現狀及土地增收情況，對土地補償標準進行提升。最后，土地征收制度的建立同樣需要法律法規進行約束。因此，需要政府有關部門派遣專業人士進行規劃處理。

（三）完善土地監督管理與沖突管理機制，從農民實際利益出發

目前來說，農民在征地收益分配中仍然是被動的，政府承擔著代理人的角色。要想提升利益分配的合理性，需要強化社會輿論的積極作用，還要賦予農民的監督管理權力，對政府相關活動進行監督。首先，可以通過制定決策相關的政策法規來監督基層政府，如進一步明確政府的職權范圍，確保政府、開發商及農民的職權保持獨立，且公正。同時，政府部門也要不斷進行自我審查與監督，真正做到換位思考，不能僅關注地區發展的經濟利益，或土地征收帶來的政治發展機會。對于前文提到的多主體發生利益沖突，需要建立有效的沖突管理機制，相關部門要設置沖突預警部門，專門處理相關沖突。日常管理過程中，還要對之前已經發生的沖突事件進行再度分析，總結經驗教訓，并據此制定不同類型沖突事件發生的應急預案，從而在沖突事件發生的第一時間做出反應。為防止沖突事件的發生，還可以建立預警機制，在沖突事件萌芽階段對當事人進行調解，或積極引導。如成立調解委員會，或三方社會組織等。除此以外，還可以使用信息技術手段，如網絡平臺等收集反饋信息，多部門之間共享征地矛盾信息，并相互合作，針對利益相關者的訴求提出解決方案。

（四）根據項目特征分類征收，合理補償

由于地理位置不同、村莊復雜度不同，被征地用途也存在較大差異。為合理應對上述差異，需要結合項目特征進行分類征收。例如，可針對被征用土地村莊的地理位置，對補償標準和社會保障體系進行思考，確保該地區城鎮化進程不受土地征用的影響。其次，在歷史地理原因的影響下部分地區華僑華人較多，村莊作為華僑與血脈的主要連接，在啟動土地征收之前需要將征收用途等系列事項與華僑華人等進行溝通，并商討合理的賠償方式或征用模式。最后，基于被征用土地的面積、用途，對利益主體的訴求進行分類，從而分層遞進地開展土地征收。

三、結語

綜上，就現行的法律法規而言，農村土地征用成本較高。若不重視開發商、政府與農民之間的利益沖突，政府將會承受諸多直接經濟損失、間接經濟損失。基于此，應不斷通過發展方案的應用對各利益相關者之間的關系進行協調，從而達到利益分配的相對平衡，促進土地利用效率的提升。本文基于當前土地征用現狀，將經濟利益鏈作為討論核心，提出了包含建立健全土地征收制度、完善土地監督管理制度、危機預警機制等在內的多項發展措施，從而為農民合法權益提供保障，最大程度上降低征地沖突的發生，使我國土地征用相關制度能夠滿足農民群體的實際發展需求，且與國情相適應，確保土地征用科學合理。

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作者:林艷 單位:福州市國土資源局征地工作部