科學發展觀公共服務體系建設論文

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21世紀,中國的發展已進入一個新的充滿機遇和挑戰的關鍵時期。黨中央明確地提出了符合我國國情、順應時代要求、凝聚人民意志的發展理念———建設社會主義和諧社會,并提出以科學發展觀統領經濟和社會發展的全局,這對于我國的社會主義現代化建設具有極其重要的指導作用。當前,我國經濟快速增長與社會發展不平衡之間的矛盾,以及公共需求全面快速增長與公共服務不到位之間矛盾日益突出,如何在新的形勢下將科學發展的理念和方針落實到具體實踐中,加快建設社會主義公共服務體系,滿足人民群眾日益增長的對于公共服務和公共產品的需求,是我們落實科學發展觀,實現以人的全面發展為中心的發展戰略的重要組成部分。

一、公共服務和公共服務體系建設

公共服務包括公共基礎設施建設,創造就業崗位,完善社會保障體系和社會福利體系,促進教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業發展,公共服務還包括政府管理,如經濟的宏觀調控、市場監管,公共信息等。通過提供公共服務,使全體社會成員都能夠均等地享受發展和改革的成果。公共服務通常由政府組織、非營利組織和企業承擔,其中政府是責無旁貸的公共服務提供主體。它具有以下幾個基本特征:一是為大眾的服務,具有廣泛的覆蓋面,而不僅是對特殊階層和特殊人群;二是基本的和基礎的服務,如九年義務教育、新型農村合作醫療、最低生活保障制度和養老保障制度等;三是非贏利性的服務,它指不以贏利為目的,其服務所得不用于利益分配,而用于公共事業發展。目前在我國公共服務包括四大類:一是基礎性的公共服務,如基礎設施、水、電、公路、電信等;二是經濟性的公共服務,如規劃與計劃的制定,規范的監督,宏觀調控,資金的動員與分配等;三是社會性的公共服務,包括教育、衛生、科技、文化、人口等;四是安全性的公共服務,如國防、警察、消防等,用以維護整個社會安全與穩定。

公共服務的社會實踐由來已久,發達國家的公共服務是從以經濟性服務為主逐步擴展到以社會性公共服務為主。在西方國家,政府在提供公共服務方面主要有以下兩種模式:一種是以北歐為代表的“高工資、高稅收、高福利”的公共產品供給體制,為居民提供了從出生到死亡整個生命周期中的各種公共服務的基本保證。政府通過財政支出提供強有力的保障,根據一定時期內經濟、社會發展需要,進行自我職能調整以滿足公眾需求,體現社會公平;另一種是以美國為代表的市場化的公共服務提供模式,運用市場機制對社會福利制度進行調整,社會保障資金大部分通過資本市場進行運作,以比較穩定的收益率來保證基本公共產品的供應。實際上,一個有效的公共服務體制既要發揮政府的主導作用,又要適當引入市場機制,利用社會各方面的積極性以提高公共服務的覆蓋面。近年來,各國政府積極增加公共服務的投入,同時適度減少經濟性的支出和行政性支出比例。例如美國聯邦政府所有福利項目,包括社會保障、衛生、各種福利項目,占其政府財政開支的一半以上。自1960年以來,美國聯邦政府在收入保障、社會保障、醫療衛生、退伍軍人安置等社會發展項目領域的投入逐年增加,總計超過60%;歐盟各國用于行政性支出的比例分別為英國58%、瑞典64%,而我國經濟性支出比例為24%,行政性支出比例為17%,在社保、衛生、教育等公共服務方面的投入僅占16.1%,提示了我國存在公共服務投入嚴重不足的問題。

良好的公共服務能夠保持經濟發展與社會發展的平衡,能有力地促進人的全面發展。目前,國際社會普遍用“人類發展指數”(HDI)來評估各國的發展水平。這一發展指數將教育、健康和經濟狀況作為對一個國家發展速度、質量和數量的評價標準,以判斷該國的綜合發展水平。這一評價系統的三個組成部分是:知識(定義為成人識字率,代表發展的基礎能力、科技進步能力、信息擴散能力和理解、保護自然能力的程度)、壽命(定義為平均出生預期壽命,代表社會福利、保健措施和社會保障體系的完善程度)和收入(定義為按實際購買力折算的人均GDP,代表經濟發展水平和人均享有發展的水平)。在2006年的人類發展報告中,共評估了177個國家,中國排列第81位,處于中等發展水平。挪威列第1位,美國列第10位,最后一位是尼日爾。按照國際經驗,當人均GDP超過1000美元,社會消費結構將發生重大變化,人們追求生活內容的豐富、生活質量的提高、生活環境的改善之愿望將更加迫切,對公共服務也將提出更高的要求。

盡管在經濟和社會發展領域我們已取得很大成績,例如全國貧困人口從1978年的2.5億下降到目前的2600萬人,人均GDP超過1000美元,孕產婦死亡率下降到47.7/10萬,嬰兒死亡率下降到19‰,平均出生預期壽命提高到72歲,九年義務教育率達到95%以上,但我們仍面臨著巨大的挑戰。我們一方面要面對社會轉軌過程中出現的各種社會問題,我們還必須面對經濟、信息全球化所導致的新的社會問題。中國的政治、經濟、社會、文化發展呈現時空性壓縮,我們用了近30年的時間完成了其他發達國家300年的發展歷程,發達國家在發展過程中逐一解決的問題,在中國必須集中、及時得到解決。目前中國面臨著日益突出的兩大矛盾:一是經濟快速增長同發展不平衡、資源環境約束之間的突出矛盾;二是廣大社會成員公共需求的全面快速增長同公共服務缺位、公共產品嚴重短缺之間的突出矛盾。

公共服務的缺乏主要表現在教育、就業、醫療、社會保障和公共安全等方面。教育問題:教育投入不足。國家在教育方面的法定財政投入目標是4%,而我國現在投入尚未達到這個目標,2003年為3.28%,2004年為3.27%;義務教育資源在城鄉之間、地區之間的分配嚴重失衡,高等教育發展不足,尤其是1.47億流動農民工及其子女的教育問題和女性教育問題應引起高度重視。就業問題:就業壓力與現存就業機會之間存在矛盾。現行就業體制中存在著一些不利于充分就業的制度,如城鄉二元戶籍制度、不夠完善的職業教育制度以及城鄉分割的勞動力市場等。目前我國每年新增勞動力人口1000萬,農村轉移剩余勞動力1200萬,國有企業下崗需再就業人口500萬,合計每年需要安置2700萬勞動力就業,而現在的社會經濟發展水平每年只能提供約1000萬個新增就業崗位,剩下的1700萬勞動力如果得不到就業安排和引導,將導致人力資本的極大浪費,也是對社會穩定的極大挑戰。醫療和醫療保險問題:目前我國公民的疾病譜發生很大變化,由過去的傳染性疾病轉向包括心血管疾病、糖尿病等非傳染性疾病,這一現象在城市和農村地區普遍存在。衛生資源分布不合理,疾病預防體系不健全成為當前急需解決的重大問題。在許多公共衛生政策成熟的國家,強調健康的公平性并將健康促進作為醫療衛生工作的指導方針,而我們的現狀是將衛生資源大量的投向城市,投向富有人群并強調治療而非預防為主,造成窮人付不起醫療費用,即所謂的“看病難”“、看病貴”、“因病致貧”、“因病返貧”。同時政府公共衛生支出加大,負擔加重,很難形成惠及廣泛人群的醫療衛生體系。而農村衛生服務能力和水平較低,對衛生醫療體系的監管還有待完善。社會保障問題:人人享有最基本的社會保障是社會公共服務體系的重要內容。目前中國大約有1.54億人享有社會保障,僅為總人口的11.7%。農村的社會保障嚴重缺失,城鎮社會保障的覆蓋面不足,全國7.8億農村人口中,參加農村養老保險的人數只有5400萬人,僅占農村人口的7%;1.47億農民工中80%以上沒有任何形式的社會保障;1.38億鄉鎮企業職工,既未納入城市保障,也未納入農村保障,成為保障真空;4000萬失地農民轉為城市居民后也未得到有效保障?？傮w上,占總人口60%的農村居民只占不足30%的國家公共福利資源。到2006年底,我國農村還有2148萬絕對貧困人口,2000多萬城市低保人口。與此同時,我們還面臨人口老齡化的嚴峻挑戰,尤其是農村的老年人口,過去主要依靠家庭養老的農村老年人口,在大批勞動力轉移的大潮沖擊之下,既缺乏養老的經濟資源,又失去了養老的人力資源,成為社會弱勢群體,無法實現老有所養、老有所安。公共安全問題:生產、交通、衛生和食品等公共安全越來越成為廣大社會成員的基本公共需求。數據表明,2004年,我國煤產量僅占世界總量的1/3左右,但礦難死亡人數卻占世界礦難死亡總人數的80%,公共安全的嚴峻形勢,是工業化特定發展階段公共安全及現行管理體制弊端的綜合反映。

分析以上問題,究其原因:一是公共服務體系不健全。中央與地方各級政府對于公共服務的責任分工不明確,有效的問責機制缺失;二是公共服務投入不足和低效運轉。如前所述我國用于公共服務的投入僅為發達國家的1/4。與此同時投入的效益也缺乏明確的評估體系;三是缺乏社會協同。公眾參與不充分,社會資源不能被充分動員和利用。

加快建立社會主義公共服務體制,盡快形成惠及全民的公共服務體系,積極而穩妥地實現基本公共服務均等化是我們面臨的重要而緊迫的任務。我們必須以科學發展觀為指導,以建立社會主義和諧社會為目標,以基本民生問題為切入點,積極推進公共服務體制建設。為此:

1.必須充分認識政府是提供公共服務的主體。目前存在兩大誤區:一是認為經濟增長了可以保障公共服務;二是認為市場可以調節公共服務,只要市場化就會有公共服務。實際上市場不是萬能的,不可能完全自動地全面調節和提供公共服務。我們必須在發展過程中始終把公平與效率進行全面考量,如果一味追求GDP的增長速度和規模,而不關注公共服務和社會公平,就不是全面的發展,也不是健康的發展。

2.必須綜合考慮公共服務的供給。統籌社會保障、醫療衛生、教育等多方面的社會政策,建立協調有效的系統,以整合資源、系統規劃,打破部門分割、提高公共服務的效率。

3.必須動員社會各方積極參與公共服務的供給,包括政府、非政府組織、企業、媒體、社區和公民,以形成公共———私營共同合作的機制,共同參與公共服務體系的建立與公共產品的提供。

4.必須建立科學的評估體系。進一步加強評估的科學性和監督的有效性,形成明晰的部門分工及問責機制,以促進公共投入的效益最大化,將效率、公平和生態發展列入發展的評估指標,將公共服務作為重要的考量指標,以確立正確的政績觀和問責機制。

二、以新農村建設為契機,加快建設農村公共服務體系在公共服務體系建立和完善的過程中,要特別關注發展的重點和難點———農村地區。目前中國總人口中的63%、老年人口中的66%、少兒人口中的70%、學齡人口中的67%、勞動年齡人口中的60%、育齡婦女中的59%、青年文盲人口中的84%生活在農村。農村仍有大量剩余勞動力,未來20年外出務工經商人口規模龐大并有持續增加趨勢,農民工合法權益的保護亟待加強。而青壯年勞動力的大量流失,使農村老齡化程度超過城市,引發老人照料和子女教育等社會問題,2000萬留守兒童的成長環境令人堪憂。大量出生缺陷人口集中在農村,農村人口素質急需提高,人力資源亟待開發。經過28年的農村改革,我國農村正處于由生存型社會向發展型社會轉變的關鍵時期,廣大農民在教育、公共醫療、社會保障等方面的潛在公共需求正全面快速地轉變為現實需求。盡管我國農村公共服務供給得到了不同程度的加強,一系列惠農政策得到了廣大農民的擁護,但是農村公共服務短缺的問題尚未在制度上得到根本解決。廣大農民在義務教育、公共醫療及社會保障等方面的基本需求沒有得到有效滿足。農村公共服務的短缺,直接制約了農民綜合素質的提高,使其基本生活和長遠發展均受到嚴重影響。以最低生活保障為例,截至2004年底,我國僅有8個省份全面建立了農村最低生活保障制度。相關統計也表明,我國9000萬農村老人中約有90%得不到社會保障;再以教育為例,目前我國農村15歲及以上人口平均受教育年限不足7年,與城市平均水平相差近3年。

我國農村基本公共服務的短缺,有公共服務需求變化以及財政資金投入不足等原因,但更重要的在于農村公共服務體制的缺位。我國長期以來形成的城鄉二元結構使城鄉居民在享受公共服務方面存在巨大差異。聯合國《2005年中國人類發展報告》顯示:我國城市的人類發展指數為0.81,而農村僅為0.67;中國(海南)改革發展研究院的初步測算則表明,公共服務因素在城鄉實際收入差距中的影響為30%～40%,城鄉二元結構以及基本公共服務之間的過大差距持續加大加深了城鄉收入差距的鴻溝,降低了農民抵御各種風險的能力。

中國政府在“十一五”規劃中明確提出了建設社會主義新農村的發展戰略,其本質就是實現農民和農村的現代化。而促進中國由人口大國向人力資本強國轉變,關鍵在于提高農民素質,包括健康素質、文化素質和道德素質等。我們要特別重視農村人口問題,要運用綜合的手段,促進農村人口數量、素質、結構、流動、安全等問題的統籌解決。為農民提供基本而有保障的公共服務,是進一步解放和發展農村生產力的基礎。我們要從體制方面進一步探究我國農村基本公共服務短缺的成因,并采取措施加快農村公共服務體制建設,為農民提供基本而有保障的公共服務,促進農村經濟社會協調發展。

三、充分發揮人口計生系統在公共服務體系中的作用

中國是一個擁有13億人口的大國,其人口總量占世界人口總量的20%,我們今天所面臨的人口發展領域的問題屬于公共服務的問題,我們今天所從事的人口計生工作屬于社會化公共服務的范疇。人口與計生系統將在公共服務中發揮重要作用,包括人口的規劃,人口發展的監測,人口與計劃生育,生殖健康服務,開展以預防為主的健康促進活動,發展家庭社會保障體系,采集、傳播、反饋有關社會管理與公共服務的信息,促進基層的文化建設等。

在人口領域,我們目前還存在諸多挑戰。21世紀上半葉,我們將迎來總人口、勞動年齡人口和老年人口高峰。今后十幾年,人口慣性增長勢頭依然強勁,總人口每年仍將凈增800～1000萬人;人口素質總體水平不高,難以適應激烈的綜合國力競爭的要求;勞動年齡人口數量即將達到最大峰值,就業形勢更加嚴峻;人口老齡化日益加重,社會保障面臨空前壓力;出生人口性別比居高不下,給社會穩定帶來隱患;流動遷移人口持續增加,對公共資源配置構成巨大挑戰;貧困人口結構趨于多元,促進社會均衡發展的任務十分艱巨。近年來我國的人口與計劃生育工作面臨著新的轉變,即由控制人口增長向穩定低生育水平、提高人口素質、優化人口結構、促進人口的合理分布和促進人口安全等方面轉變,在這一轉變過程中提供高質量、高效益的公共服務將成為我們的工作目標。為實現這一目標我們必須思考統籌和綜合治理人口問題。所謂統籌解決人口問題就是關注人口的數量、素質、結構、遷移和安全問題;所謂綜合治理人口問題就是用宣傳、科技、行政、法律、保障等手段來綜合治理人口問題。人口計生網絡具有拓展成為公共服務網絡的優勢,表現在它的組織優勢、信息優勢、宣傳優勢、服務優勢和技術優勢等。目前,人口計生系統已經初步建立了一個相對健全、遍及城鄉的人口和計劃生育管理和服務網絡,該網絡是貫穿國家、省、地、縣、鄉、村各級,擁有近100萬工作人員和志愿者,可深入每一個鄉村和家庭,集行政管理、技術服務、群眾工作、社區和村民自治組織于一體。經過多年努力,人口計生系統干部隊伍建設也已初見成效,形成了一支工作能力比較強、相對穩定的隊伍,有利于完善公共服務的組織體系。同時,目前人口計生網絡的信息體系也比較健全,包括了多方面人口信息資料,可在此基礎上,整合相關公共服務信息,建立相對完備的公共服務信息系統,以更好地提供公共服務。

在統籌解決人口問題新階段,必須建立起以政府為主導的公共服務體系,建立完善法律法規、投入、問責和用人機制,并對原有的人口計生網絡進行優化和改造,使其在城市形成以社區為基礎、在農村形成以村落為基礎的龐大的公共服務網絡體系,并通過這一系統提供文化、科技、信息、法律、計生及保障等多方面的公共服務產品。

四、結論

在建設社會主義和諧社會的新時期,我們必須以科學發展觀為指導,實現政治、經濟、社會、文化的全面發展。在發展的過程中,我們必須努力實現從“以經濟總量為導向”向“以人的全面發展為中心”的現展觀轉變,建立健全公共服務體系,提供滿足人民需要的公共服務產品。我們必須建立綜合協調機制、投入保障機制和分工問責機制。要將公共服務作為重要的民生問題思考,確定優先投入領域;調整財政支出結構,使財政資源配置的重點轉向基本公共服務;完善財政資源配置,著力增強縣鄉基層政府基本公共服務供給的財力;對整個社會公共服務政策進行系統設計,以形成相應的配套、兼容的政策;明確中央和地方、不同部門間在基本公共服務供給中的分工與合作的關系,以提高基本公共服務的水平和效率,實現公共服務投入和效益的最大化。