科學發展觀與基礎教育保障論文

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摘要：教育科學發展觀對于科學論文地制定教育政策、指導教育健康發展具有重要的指導意義。教育科學發展觀認為，以人為本、全面發展是教育政策的價值基礎。當前基礎教育發展中的突出問題是：(1)“教育GDP”現象；(2)基礎教育的區域發展差距過大；(3)缺乏可持續發展的力量。確保基礎教育協調發展與可持續發展的政策選擇與立法建議是：(1)建立有效的財政轉移支付制度和完備的救助制度；(2)修改《教師法》，實行教師公務員制，合理配置優質教師資源；(3)建立科學的義務教育督導論證機制。

關鍵詞：教育科學發展觀；教育政策；教育法

以人為本、全面發展是教育科學發展觀的核心，是教育政策與法律的價值基礎。堅持以人為本，就是要以實現人的全面發展為目標，把人力資源的開發作為我國發展的根本動力和根本途徑，通過科教興國戰略的實施，把發展轉移到提高勞動者素質的軌道上來，為我國社會發展提供強大動力。制定教育政策和法律體現的以人為本就是要使教育為人民服務，始終把人民的利益放在第一位，堅守教育的公共性，切實保障人民群眾的利益，為人民的教育保駕護航。

一、以人為本、全面發展是教育政策的價值基礎

我國的政策本質就在于體現人民群眾的意志與利益，作為教育政策還更應該體現教育性的特點，把以人為本、全面發展作為其價值基礎。

1．以人為本、全面發展是教育的終極關懷

教育必須以人為本，這是現代教育的基本價值取向，是我們制定教育發展戰略和各項有關教育政策的基本出發點。長期以來，我們從“工具論”出發研究教育問題，把教育的功能本末倒置，出現了教育學“無人”的現象。教育的育人功能才是本體功能，只有教育的本體功能得以實現，才能發揮教育的一般社會功能。因此人的問題是教育的中心問題，人是教育的目的，也是教育的中心；人是教育的出發點，也是教育的歸宿；人是教育的基礎，也是教育的根本。以人為本，就在于對人性的充分肯定。以人為本，就是要把教育與人的幸福、自由、尊嚴、終極價值聯系起來，使教育真正成為人的教育，尊重人的自我設計、自我奮斗，充分體現自我尊嚴和自我價值。

落實以人為本的思想首先要關注學生的全面發展?！芭囵B全面發展的個人的理想和理論走向現實實踐，這是現代教育區別于以往教育的首要特征”。在歷史發展進程中，由于受生產力水平和社會政治制度的制約，人往往呈現片面發展狀態。如我國古代的“道德人”，“”中的“政治人”，中世紀的“否定人”，資本主義的“經濟人”，而現代社會又使人成為“工具人”。馬克思認為，古代社會“人的依賴”狀況和資本主義社會的“物的依賴”狀況是對人性的嚴重扭曲和異化，人的全面而自由的發展是未來社會和人的發展目標。馬克思主義的全面發展學說是制定我國教育目標的理論依據。

2．教育政策與法律要體現為人民服務的思想，始終代表廣大人民群眾的利益

教育要體現為人民服務的思想，始終代表廣大人民群眾的利益，這是由教育的公共性決定。社會的存在與發展首先有求于教育活動在傳遞社會文化和成人、成才方面發揮的作用和功能。教育本質上是培養人的社會活動，通過對個體傳遞社會生產生活的經驗和社會生活的規則來促進個體身心發展，從而推進個體社會化，最終使社會得以延續和發展。學校的教育活動從根本上說不是為了謀求經濟利益，獲得利潤，而是為了造福于他人、社會乃至整個人類。因此，教育是一種社會事業，面向全體社會成員提供服務，必須與整個社會的公共利益和國家利益保持一致，不能僅僅服務于任何特定階層或利益團體。

正確理解人民群眾的利益和教育公共性是科學制定教育政策與法律的前提。隨著市場經濟的發展和人民群眾生活水平的提高，我國的經濟與社會結構已開始發生變遷。人民群眾的科學文化需要日益增長同國家提供的公共教育資源的有限性逐漸產生了矛盾，從而導致傳統教育利益格局的分化，逐步走向一個多元化的利益結構。教育需求多樣化引起教育供給多元化，教育已經直接面對市場，通過市場對教育的有限介入來向社會提供教育服務，以滿足人民群眾對教育的多樣化需求。多元化利益結構的形成和教育市場的出現與教育公平觀念和教育的公共性產生矛盾，其根源在于：1)在計劃經濟的觀念下，教育資源的提供和分配都是通過政府包辦來進行的，人們已經習慣于將免費上學、不得贏利等與教育的公平和公共性聯系在一起，因此人們持有的教育公平觀念和對教育公共性的認識存在一定偏差；2)社會的轉型也是社會資源和利益重新分配和整合的過程，在這個過程中社會各階層急劇分化，社會資源占有的不平衡日益明顯和突出。在教育領域，某些教育資源分配不合理，某些社會階層在教育資源的分配中所占份額相對縮小，成為教育中的“弱勢群體”。教育體制改革與社會倫理價值取向出現背離，違反了社會公正原則和損害了廣大人民群眾的利益。教育的市場化運作和一些學校轉制中公共資源的流失、教育亂收費、學校招生中的腐敗現象等都引起了人民群眾的強烈不滿，這已影響到教育的發展。

3．教育政策與法律要尊重人民群眾在教育領域中的利益多元化

在不同的教育領域，政府的責任因人民群眾的不同利益要求而有所不同。就教育的公共性而言，基礎教育和高等教育的性質不同，教育的公共性程度不同，在社會公正和教育公平上的體現也不同。基礎教育、特別是義務教育是民族素質的搖籃和社會發展的基礎。義務教育通過立法規范受教育者家庭以及各級政府的行為，是具有純公共產品性質的教育服務，因此義務教育是由國家承擔主要責任的一個領域，應當強化國家的教育職能，保證人人都接受一種條件基本相同的教育，捍衛入學機會平等的原則，實行無差距的個人入學機會平等，體現實質上的社會公平。教育的層次越高，個人的收益回報率越大，但是高等教育資源的有限性決定了機會的有限性，導致了在現階段還不能成為社會成員普遍享有的權利，具有排他性。高等教育在教育公平上主要體現為一種形式上的社會公平，即個人接受高層次教育的機會均等，保證受教育權利分配上的程序平等。因此，在教育政策選擇上應該優先發展基礎教育，逐步實行真正意義上的免費的義務教育。而在義務教育以外的其他教育，實行優質優價政策是合情合理的，這也是社會公正的體現。應該強調教育體制多樣化，教育類型多樣化，辦學模式多樣化，投資主體多樣化，以便滿足人民群眾多樣化的教育需求。

4．教育政策與法律制定要處理好公平與效率的關系

“效率優先，兼顧公平”是我國幾十年來在教育領域一直奉行的原則，它造就了一大批重點學校、示范學校，培養了大量優秀的人才，但也導致了教育特別是基礎教育在全國范圍內的嚴重失衡，影響到社會的協調健康發展。因此，有必要重新審視這兩者的關系。我們認為，公平應該比效率更具有優先性。公平強調人與人之間的地位與權利的平等和社會價值享有的機會平等。效率強調資源與社會價值應盡快配置到某些人或組織，以便于以較少投入獲得較大收益。當人民群眾是收益的受益者時，公平與效率一致；當公平與效率發生沖突時，要區分兩種情況：1)收益更多地掌握在個人或某些人手中，造成社會利益沖突和社會不穩定，不符合科學發展觀。在配置教育資源、制定教育相關政策時，應該體現“公平優先”原則，給予落后地區的教育、薄弱的學校以及弱勢群體等更多的關注。2)在收益者能夠提供補償且平衡人民群眾受損利益的前提下?？梢詮男史矫孀龀鲞m度安排，確保國家重點院校的建設和重要項目的發展。

5．教育政策與法律要保障對弱勢群體的救助

絕對平等是不存在的，差異是永恒的，這是社會發展的動力。社會公正就是以公平的態度和平等的觀念對待社會差別，實現社會救助，將差別控制在一定的范圍。可依據道格拉斯提出的選擇平等原則、柯爾曼的矯正平等和補償平等原則來制定對弱勢群體救助的教育政策和法律。道格拉斯提出的選擇平等原則包括平等考慮、差別對待和利益最大化原則。平等考慮是指人人皆應獲得平等的待遇；差別對待是指人們在存在差別的情況下應該采用不同的對待方式。差別對待的前提是平等考慮，即在平等的基礎上和觀念上以不同的方式對待不同的對象；利益最大化原則是處理平等考慮和差別對待的準則。矯正平等和補償平等原則是柯爾曼提出消解教育差異的原則。矯正平等的內容是采取經濟措施補償那些能力優秀但沒有優越背景的人。補償平等的核心問題是對那些生來基因不良，或者處于惡劣環境中的人進行補償。只有完善各種補償和救濟制度，保障弱勢群體都能夠得到發展，才是科學的發展。

二、基礎教育的協調、可持續發展的政策與法律保障

1．當前基礎教育發展中的突出問題

以“全面、協調、可持續”的科學發展觀考察當前的基礎教育，我們發現有幾個問題比較突出：宏觀上出現單純追求“教育GDP”和區域發展差別過大；微觀上應試教育導致了學生的片面發展。

(1)“教育GDP”。所謂“教育GDP”是指“在教育改革和發展中，單純追求教育發展的數量和規模，以及盲目追求高層次，不計后果地掠奪式開發，不惜以損害未來人的利益為代價，短期內大量投入人力、物力、財力，不計社會效益，不計長遠利益，以各種有形成本的高投入，換來一時的高產出和‘繁榮’的現象”。有些學校在辦學定位上盲目地追求高層次，為了“求大”、“求高”，不顧學校有限的教學資源，盲目擴招，脫離學校實際和地方社會、經濟、文化發展特點而出現各種急功近利的做法與措施。還有些學校把學生、教師和學校的關系看成僅僅是一種單純的利益交換的關系，借用產業化經營或市場化手段作為解決各種教育問題的“靈丹妙藥”來提高辦學的經濟效率。

片面追求“教育GDP”，關注和強調教育的經濟效益與功能，卻忽視了教育的社會文化效益與功能，丟棄了教育最本質的價值和功能，破壞了教育所承載的公共利益的實現，特別是破壞了教育發展的社會基礎，給社會的全面發展埋下了隱患，設置了障礙。

(2)基礎教育的區域發展差距過大。由于落后地區經濟、文化等方面的特殊條件的限制，以及長期以來政策上的“優勢扶持”導向等原因，城鄉差距、東西差距、校際差距不斷加大，兩極分化嚴重。2001年，北京市初中、高中生均經費分別是江西省的36倍(914：25)、45倍(1964：44)。一些教育界人士在考察了國外很多國家的教育狀況后，驚訝地發現：條件最好的中小學在中國，校園建筑豪華，各種先進設備和設施連大學都望塵莫及。然而，最差的中小學也在中國。在偏遠地區，一些學校幾乎無法維持正常運轉?；A教育的非均衡發展產生的負效應不可低估，統計表明，在全國6歲以上人口中，落后地區大專和高中教育程度者所占比例明顯低于發達地區，而初中、小學教育程度者和文盲所占比例明顯高于發達地區。區域教育梯度的增大直接損害了農村少年兒童的利益，這種狀況應該引起我們的警覺，正如有學者指出：“可以想象，在未來的數十年間，一個主要有受過初中和小學教育的群體構成的農村社會，和一個主要有接受了高中及其以上教育的群體——正是這一群體主導著政治權力和經濟資源——構成的城市社會之間，無疑將出現更大的斷裂?！北苊獍l生這種現象就必須調整和兼顧各種階層的利益，重點解決好當前突出的矛盾問題，要有針對性地加強薄弱環節，實現各個方面的良性互動。

(3)學生的片面發展導致學生缺乏可持續發展的力量。當前應試教育仍然占有主導地位，素質教育舉步維艱，為了追求考試的分數，注入式教學、死記硬背、題海戰術還是教學的主要策略，造成學生的課業負擔仍然過重，學生的身體健康狀況存在不容忽視的問題。2002年全國學生體質健康監測顯示，我國學生的速度、耐力、爆發力、柔韌性等體能素質和肺呼量持續下降，近視率居高不下……專家認為，其主要原因是體育鍛煉不足與課業負擔太重。

不僅如此，應試教育造成的惡果還表現在學生的創造能力不強、個性喪失、道德水平降低、公共觀念和合作意識缺乏等方面。學校高強度、超負荷的注入式教學超越了學生的心理承受力，學習上的挫折、壓力和焦慮引起的心理負擔過重，是校園犯罪、校園暴力等問題的根源之一。大多數學生成為教育的失敗者而不是成功者。學生走出校門明顯表現社會適應不良，這種狀況違背了教育的科學發展觀。

2．實現基礎教育協調發展與可持續發展的教育政策選擇與立法建議

(1)建立有效的財政轉移支付制度和完備的救助制度?！耙毁M制”規范了學校的收費行為，同時也切斷了學校的一部分發展資金來源。“費改稅”取消了農村教育費附加，使農村義務教育主要由農民來辦改變為主要由政府來辦?！耙钥h為主”的管理體制強化了縣級政府和教育行政部門對縣域教育的統籌管理職能，為縣域范圍內的基礎教育實現均衡發展提供了領導和組織保證，但是落后地區和貧困縣的財政遠遠承擔不了這個責任。因而基礎教育財政和責任必須重心上移。教育均衡發展“是指通過法律法規確保給公民或未來公民以同等的受教育的權利和義務，通過政策制定與調整及資源調配而提供相對均等的教育機會和條件，以客觀公正的態度和科學有效的方法實現教育效果和成功機會的相對均衡。可見均衡發展離不開政策、法律的保障。為此，第一，要建立有效的財政轉移支付制度：建立穩定的義務教育經費供給機制，完善公共教育財政體制，加大中央對省市的財政轉移支付力度，只有這樣才能最終保證財政投入，最大限度地控制教育的差距，保證地區間教育資源配置的均衡。第二，要建立完備的救濟制度。中央政府要實行政策傾斜，設立專項基金，加大對貧困地區、尤其是中西部地區和“老、少、邊、窮”地區基礎教育扶持的力度，積極創造條件，逐步實行真正意義上的免費制：第三，制定《教育投入法》。為確保教育經費落到實處，應盡快制定《教育投入法》，從法律的層面上保證教育經費的投入。目前《教育法》、《義務教育法》等都對受教育權利、受教育機會的平等性和對弱勢群體的救助做出了原則性的規定，但缺乏可操作性，需要進行必要修改，把政府和有關主管領導的權利、義務具體化，建立嚴格的責任追究制度。

(2)修改《教師法》，立法實行教師公務員制度，推行教師定期流動制度，合理配置優質教師資源，縮小地區差距?！袄稀⑸?、邊、山、窮”的地區條件差，教師不愿去，于是城市和條件好的地區教師大量超員，落后地區和農村缺乏大量的中小學教師。按照1984年教育部頒發的全日制中小學教職工編制標準計算，1997年全國2億多中小學生，需配備948．4萬中小學教師。其中城鎮中小學教師超編50萬人，但農村教師缺編60萬人。《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》就明確提出要“合理配置教師資源，各地要制定政策，增大大中城市骨干教師到基礎薄弱學校任教或兼職，中小城市(鎮)學校教師以各種方式到農村缺編學校任教，加強農村與薄弱學校教師隊伍建設”。但是到目前教師資源短缺的地區和城鄉差別還在進一步擴大。我們認為，解決辦法除了從政策上給條件落后地區的教師更加優厚的待遇外，可通過立法規定教師具有國家公務員身份，推行三年一期的輪崗制度。國家公務員身份并不與專業人員身份發生矛盾。事實上，國外大多數國家中小學教師都是公務員，并且我國中小學教師工資目前也同國家公務員一樣通過國家財政支付。國家公務員身份可以避免市場經濟下的教師的投機行為與自由主義，順利推行教師定期交流制度和其他國家方針、政策，有利于打破在校教師使用方面的單位所有制，引導超編學校教師到缺編學校任教，引導城市超編教師到農村和邊遠地區任教；有利于開展“城鎮支援農村、近郊支援邊遠、強校支援弱校”；有利于城市和重點校的骨干教師和中青年教師與農村和薄弱學校教師展開交流，緩解農村缺乏合格教師的現狀，促進城鄉中小學教育均衡發展。

(3)建立科學的義務教育督導評估機制。教育督導具有較強的行政強制性和業務指導性，它是以教育法律法規和教育政策為依據、以國家行政機關的權力為依托行使職能的。同時教育督導還要掌握先進的教育理論，把握教育教學改革的基本方向和教育發展趨勢，掌握學校管理規律、教育行政管理規律和教育教學規律。然而上述兩方面的弱化以及長期分離造成了教育督導的有名無實、督導小到位的狀況。2002年5月16日，國務院辦公廳發出《關于完善農村義務教育管理體制的通知》，要求各級人民政府教育督導機構要把督導農村義務教育作為工作重點。這一決策對于提高農村和落后地區的教育質量，以及全面落實教育科學發展觀具有重大意義。我們認為，當前教育督導，一是要加強教育督導的行政能力和業務指導能力，完善各級教育督導的機構建設，邁向專業化發展，重點引入ISO9000質量管理體系，克服主觀主義、經驗主義和瞎指揮，堅持教育督導的科學化和標準化；二是要側重于監督地方政府在保證農村義務教育辦學條件方面的行為，主要包括經費投入、校舍建設、教學儀器設備和圖書資料購置、教師工資發放等方面的行為，盡快實現弱勢群體教育的跨越式發展；三是從加強對“減負”的督察和促進考試制度的改革出發，引導學校從盲目的分數評比和排名中解脫出來，將學校的發展引向素質教育的健康軌道。