加強和改進國家政權機關黨組建設

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執政黨存在的全部價值和意義，在于為人民的利益執掌好政權，為社會主義事業的堅持、發展提供堅強的政治保證和組織保證。加強和改進國家政權機關的黨組建設，充分發揮黨組作用，是提高黨的執政水平和領導水平，加強黨對國家政權機關領導的重要途徑和保證。本文試就加強和改進黨組建設的幾個重要的理論性、政策性問題，作一些初步探討。

一、充分認識設立黨組的必要性

在黨執政和發展社會主義市場經濟的條件下，還要不要設立黨組和重視發揮黨組的作用，這是加強和改進黨組建設首先要解決的一個問題。十四大黨章和黨中央的一些文件進一步對黨組建設提出了新的更高的要求。我們黨內的絕大多數的同志也從實踐中認識到，國家政權機關的黨組制必須堅持，決不能否定和取消；黨組建設只能加強，決不能忽視和削弱；黨的執政水平和領導水平只能提高，決不能降低和淡化。

在國家政權機關設立黨組，是我們黨的一項重要建黨原則，是貫徹執行黨的路線方針政策的迫切需要。在黨執政的條件下，設立黨組的根本目的，是為實現黨的路線方針政策，完成黨和國家交給的任務，加強和改善黨對國家政權機關的領導。不管黨在各個時期的形勢任務和經濟體制如何發展、變化，設置黨組的這個根本目的是不能變的。那種認為黨組是戰爭年代和計劃經濟體制年代的產物，在今天改革開放年代已不適用了的看法，無疑是錯誤的、有害的。

在政權機關設立黨組，是由我們黨和國家的性質決定的，是黨堅持執政地位、加強黨對國家政權機關領導的內在要求和重要保證。我們黨是中國工人階級的先鋒隊，我們國家是無產階級專政的國家。無產階級專政要通過工人階級的先鋒隊——共產黨的領導才能實現。而黨對國家政權機關的領導，在組織上要通過黨組的活動和作用來實現。這就要求各級黨委既要重視和加強政權機關的黨組建設，使黨組成為政權機關各部門的領導核心；又要重視和堅持行政首長負責制，建立起高效、統一的行政指揮系統。同時使兩者都統一于加強和改善黨對國家政權機關的領導，切實保證黨的路線方針政策的貫徹執行上。因此，那種認為實行了行政首長負責制，黨組就可以不設，甚至主張“搞黨建于政”，這是完全錯誤的?！包h建于政”的實質是以政代黨，從根本上動搖和否定黨對國家政權機關的領導，那是很危險的。

二、明確黨組的性質

明確黨組的性質，是更好地發揮黨組作用的前提。對于黨組的性質，目前有幾種不同的看法：有的認為黨組是黨委的派出機構，等同于國家機關的工委；有的認為黨組是屬機關黨組織，是“機關黨組織的另一種設置形式”；有的認為黨組是黨在國家機關和其他非黨組織領導機關設立的一種“組織機構”；黨內絕大多數的同志認為，黨組不是黨的一級組織的一級黨委，也不是黨派出的代表機關，而是黨設在國家機關政權機關和其他非黨組織中的一種領導組織或領導機關。實踐證明，這后一種觀點，是對黨組的性質所作的比較科學和準確的表述。十四大黨章的第十條中，就已明確地把黨組歸屬于“黨的各級領導機關”之一。在這里，關鍵是要認識和把握好以下三點：(一)不能把黨組與黨派出的代表機關混同起來。黨組是受批準它成立的黨委的直接領導，對直屬單位黨組織只是指導關系，而黨的工委是黨委的派出代表機關，可以代表黨委統一領導所屬地區和部門黨的工作。十四大黨章第十條中就明確地把黨“派出的代表機關和在非黨組織中的黨組”分別開來的；(二)不能把黨組與機關黨組織等同起來。機關黨組織包括黨委、總支、支部，是屬黨的基層組織，而黨組不是黨的一級組織，而是一種黨的領導組織或領導機關；(三)也不能把“領導組織”與“組織機構”并列起來。黨組之所以是黨的一種“領導組織”或領導機關，最本質的特征有二：一是黨組書記一般是由該部門的黨員行政負責人所擔任，黨組成員是由該部門擔任領導職務的黨員領導干部所組成，在成員組成上這種較高的領導層次性，是黨的這種獨特性的領導組織或領導機關的首要特征；二是黨組對本部門的重大問題具有決定之權，在本部門處于領導核心地位，但由于黨組的特定情況，它對機關和直屬單位黨組織的工作又只能是指導責任而不能垂直領導。黨組這個獨一無二的特征，使它有著而且能夠起其他任何組織所不能替代的重要作用。而“組織機構”則是一個泛詞，不僅其分類繁雜，而且其組織機構的性質也各不相同，容易使人模糊不清。只有用“領導組織”或“領導機關”一詞，才能科學地揭示出黨組的本質。

三、明確黨組的地位作用和職責任務

明確黨組在本部門處于什么地位、應執行哪些職責任務、發揮什么作用，這是加強和改進黨組建設的目標要求。黨組能在本部門充分發揮自己應有的作用，就是黨組建設搞得好的重要標志，也是加強了黨對國家政權機關的領導的重要標志。有的同志認為，黨組應起什么作用，從來沒有明文規定，現在也很難講清，不如暫時回避，不必去研究。這種回避矛盾的消極態度，顯然是不利于加強和改進黨組建設，不利于加強黨對國家政權機關的領導的。研究黨組應起什么作用，要注意從整體上去把握和揭示黨組的本質特征，而不能只看到黨組的五項主要任務中有“指導機關和直屬單位黨組織的工作”這一項就作出黨組“只能起指導作用”的論斷，這顯然是不科學的。我們黨是執政黨，黨的領導要通過執政來體現；而黨對國家政權機關的領導，在組織上又要通過黨組的活動和作用來實現。從各地的實際情況看，黨組實際上是本部門的領導核心。特別是十四大黨章規定的五項主要任務中，新增加了“討論和決定本部門的重大問題”和“指導直屬單位黨組織的工作”等重要內容。全面執行黨組的五項主要任務，實質上就是黨組在部門形成領導核心、發揮了領導作用的集中體現。因此明確提出黨組在本部門處于領導核心地位，應發揮領導作用，是體現了黨章規定的精神，又合符客觀實際情況的。

這里需要特別指出的是，黨組的這種領導作用與地方黨委的核心領導作用，是不能完全一樣的。黨組的領導作用，主要體現在全面有效地執行黨章規定的黨組五項主要任務上，其領導核心也主要是在本部門形成領導核心，對直屬單位黨組織的工作只能起指導作用，而不象地方黨委那樣統一領導所屬地區黨的工作，起核心領導作用；在討論和決定重大問題上，黨組雖然也有權討論和決定，但一般只限于黨組職權范圍以內的，在執行黨委決議過程中的本部門的重大問題。對于在改革開放中新出現的、黨委過去沒有決策過的有關全局性的重大方針政策性問題，黨組討論后還必須向批準它成立的黨委請示報告，待黨委討論決定后由黨委批轉下發貫徹執行，不能由黨組討論決定后就直接向本系統行文下發而自成體系。當然，黨組在貫徹執行黨中央和地方黨委的決議、指示過程中，也要防止事事依賴黨委，而要解放思想，勇于改革創新，注重研究新情況、新問題，提出新決策、新舉措，努力開創本部門工作的新局面。

黨組要實現自己的主要任務，還必須有相應的具體職責。目前各地對黨組的具體職責雖然還沒有形成統一的規范，但也不少的地方黨委和部門黨組，根據黨章的精神，在實踐中提出了一些較為具體、便于操作的黨組工作職責，概括起來主要是：(一)認真學習和積極宣傳馬列主義、思想，特別是深入學習建設有中國特色社會主義理論；(二)認真學習和全面貫徹執行黨的基本路線和有關方針政策。(三)討論和決定本部門工作中的重大問題，包括重要的工作規劃和工作部署，重要人事任免和獎懲事項，重大的建設項目和改革措施，以及涉及群眾利益方面的其他重大問題。對于改革開放中新出現的有關全局性的重大方針政策性問題，黨組討論決定后還必須向批準它成立的黨委請求報告，待黨委批準后由黨委批轉下發執行。(四)向上級黨委提名或推薦干部，按照干部管理權限研究決定干部的任免、調動、培訓和管理。(五)指導機關和直屬單位黨組織的工作，經常給指方向，提要求，勤檢查，多幫助，重視發揮這些黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。(六)領導本部門的思想政治工作，提高職工的思想政治素質、業務素質和工作效率。(七)健全黨組的學習和民主生活會制度，把學習和監督的重點放在引導黨組成員堅定走建設有中國特色社會主義道路的信念，堅持全心全意為人民服務的宗旨，牢固樹立共產主義的世界觀、人生觀和價值觀，堅決防止和反對官僚主義和以權謀私等消極腐敗現象。(八)善于與非黨干部合作共事，緊緊團結非黨干部和群眾，完成黨和國家交給的任務。

四、把握黨組的設置范圍及其成員的組成原則

黨組的設置及其成員的組成是否科學和合理，關系到黨組的領導作用能否充分發揮，關系到黨的執政水平和領導水平能否進一步提高。

黨組的設置范圍，黨章已有明確規定，主要包括“中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機關”。僅就中央和地方國家機關來說，設置黨組的范圍，主要包括縣以上各級人民代表大會黨務委員會，政治協商會議，人民政府及其工作部門，人民法院、人民檢察院。政府工作部門主要指中央國家機關的各部、委、辦、局，省、市、自治區國家機關的委、辦、廳、局，省轄市和州(地)的委、辦、局。具體到一個部門是否設置黨組，要根據工作需要和是否具備設置的條件來確定。如有的部門擔任領導任務的黨員不足三人，那么這個部門就還不具備設置黨組的條件。

黨組成員的組成要注意把握好以下幾項原則：一是黨組成員必須由本部門擔任行政領導正副職的共產黨員組成(設有紀檢組的包括紀檢組長)。二是黨組成員必須有三人以上。一般以3—7人為宜。三是黨組成員必須由批準它成立的黨委任免，個別系統因實行機構、編制、干部、經費垂直管理的特定情況，由相當黨委授權，其黨組的設置，由所在地方黨委審批；黨組成員的任免，可由上一級國家機關部門的黨組征求地方黨委意見后審批。這里的前提是必須山上級黨委視其特定情況授權。沒有相當黨委的授權，其他任何組織和部門都是無權審批成立黨組和任免黨組成員的。四是黨組設書記副書記。也可只設書記1人，必要時加設副書記1人。為便于工作，黨組書記與黨員行政負責人一般由一人擔任。這種“一人挑”的任職形式，是山黨組的性質及其成員身份的雙重性的特點決定的。

五、堅持黨組工作的基本原則和工作方法

黨組要在本部門成為堅強的領導核心，還必須遵循黨組工作的基本原則，不斷改進領導方式和工作方法。

一是堅持集體領導原則，加強行政首長負責制。有關本部門的重大問題，要按照民主集中制的原則，堅持黨組集體討論，按照少數服從多數的原則作出決定，防止和克服個人專斷或以傳閱圈批形式代替黨組集體討論決定的不正?，F象。同時，還要正確認識和處理好黨組集體領導與行政首長負責制的關系。行政首長負責制，是指國家機關行政單位或部門由擔任正職的負責人按照職、權、責統一的原則和提高行政效率的原則，而擔負全面管理的一種責任制度。在我國社會主義條件下，實行這種行政首長負責制，并不排斥黨的領導，而且有利于改善和加強黨的領導。因此，所有黨組既要有效地發揮黨組的集體領導作用，也要充分發揮行政領導個人獨立負責地行使職權的作用；既不能山黨包攬行政事務，把純粹行政性和技術性問題都推黨組會上來討論；也不能以政代黨，片面強調行政首長負責制而削弱黨組的集體領導。

二是增強民主、法制觀念，堅持在憲法和法律的范圍內活動。黨組所有的成員都是行政的正副職，這種身份的雙重性特點，要求黨組成員既具有堅強的黨的領導觀念，堅決維護黨中央的權威；又具有堅強的民主意識和法律觀念，使自己在工作中能自覺地堅持在憲法和法律的范圍內活動。黨組在討論和決定重大問題時，要重視聽取和吸收黨外人士的意見，如遇到與黨外人士有不同意見時，黨組除檢查自己意見有無不妥外，還應耐心說服黨外人士始能作決定。對于黨組已經決定了的重大問題，也不能直接命令政權機關執行，而應該通過黨組的活動和作用，把黨委和黨組的主張、意圖通過國家政權機關的民主的、法律的程序，變成他們各自的決定和自覺行動，以便使一切重大問題都能夠得到真正的民主的而不是形式主義的討論，使人民代表大會和政府的決定能夠真正體現廣大人民的意志和要求，并通過人大、政府的權力和法規，使黨的主張得到更好地貫徹執行。

三是制定和完善黨組議事制度和決策程序，建立健全黨組工作正常秩序。黨組工作的正常秩序，要圍繞科學決策和正確地執行決策來進行。黨組會的議題、方案，要深入調查研究，多方面聽取意見。山黨組成員或有關部門提出，黨組書記確定。黨組會上，要引導黨組成員暢所欲言，充分發表意見，然后按照少數服從多數的原則作出決定。黨組通過的決議，需要向黨委請示報告或請求批準下發的，山黨組書記或書記委托副書記簽發；需要黨組成員以自己的活動和作用，把黨組的主張、意圖通過民主的法律的程序，變成行政的決議和自覺行動的，也要逐項落實；需要充分調動本部門黨內黨外各方面的積極性，改革創新，提高工作效率，保證黨組決議有效貫徹執行等方面的工作，也要通過加強思想教育，改進工作作風，制定和完善機關工作責任制和黨組工作規則，使黨組工作逐步規范化、制度化。

六、擺正黨組與各方面的關系

黨組與各方面的關系擺得正不正，直接關系到能否體現黨組的性質和能否正確發揮黨組的作用。

(一)、關于黨組與本部門機關和直屬單位黨組織的關系。黨章已明確規定是指導關系。有的同志對此還不理解，認為“黨組既然是本部門的領導核心，為什么對機關和直屬單位黨組織的工作只能指導而不能領導呢？這種看法，主要是對黨組特有的性質缺乏本質的理解。黨組是設在非黨組織領導機關的一種領導組織，不是一級黨委，也不是黨的派出代表機關；黨組成員是經過批準它成立的黨委指定，而不是選舉產生的；黨組主要是靠全面執行黨組的五項主要任務，在本部門形成領導核心，而不象地方黨委和黨的派出代表機關那樣負有統一領導所屬地區或部門黨的工作的責任；黨組雖然有討論和決定本部門重大問題之權，但涉及到新出現的有關全局性的重大方針性的重大問題，還必須向批準它成立的黨委報告，請求指示，而不能自己討論決定后就直接行文下發而形成垂直領導。由于黨組的這種特定的情況，決定了黨組同本部門機關和直屬單位的黨組織的關系只能是指導關系，而不是直接領導的關系。

(二)、關于黨組與國家機關黨的工委的關系。主要也有兩種不同的看法：第一種是認為是領導與被領導的關系，因為國家機關黨的工委有權領導國家機關黨的工作，這里也應該包括黨組的工作；第二種是大多數同志的看法，認為黨組與國家機關黨的工委是協調配合的關系。理由是：雖然黨組和國家機關黨的工委都是對批準它成立的黨委負責，而且目的也都是為了加強黨對國家機關的領導，但黨組是由相當的黨委批準設在國家政權機關和其他非黨組織的一種領導組織，機關黨的工委則是相當的黨委派到國家機關的代表機關，兩者各有不同的職責任務和作用，不存在誰領導誰的問題，而是應該都在相當黨委的領導下，相互尊重和支持，相互加強聯系與協調配合。協調配合的主要內容是：機關黨組織的機構、人員編制和干部配備；黨員領導干部民主生活會、中心學習組和處以上干部理論培訓等制度的落實；各部門領導班子和領導干部政治、思想作風等方面情況的檢查和監督；經工委審議或審批的違紀黨員干部的處理；機關黨委工作的檢查和考核，以及其他問題的研究解決。

(三)關于上級領導機關的黨組與下級領導機關黨組的關系。黨組是服從批準它成立的黨的委員會領導，因此上級機關與下級機關的黨組之間不是也不應該是領導與被領導的關系。否則就會形成垂直領導而削弱黨委的領導。同時，也不能把實行干部雙重管理體制與對黨組織實行雙重領導等同起來，前者屬干部管理體制，后者屬黨組的隸屬關系，如果把實行干部雙重管理體制而理解為黨組也實行雙重領導，同樣是違背設置黨組的原則的。當然，上級機關黨組討論和決定的有關重大問題，特別是報請黨委批準行文下發后，下級機關的黨組織必須堅決貫徹執行。