論黨的基層組織的功能轉換

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本文所論及的黨的基層組織，主要指黨在農村(村級)、中小企業、社區、社會團體和中介組織中設置的組織，并非泛指黨在軍隊、國家政權等領域中的組織。黨的十六大報告提出，黨的基層組織“要堅持圍繞中心，服務大局，拓寬領域，強化功能，擴大黨的工作覆蓋面，不斷提高黨的基層組織的凝聚力和戰斗力”。眾所周知，政黨的功能可以涵蓋很多方面，究竟強化什么功能才能提高黨組織的凝聚力和戰斗力?筆者認為，由于歷史條件的制約，基層黨組織只有強化其服務功能，才能獲得真正的凝聚力和戰斗力。這與我們多年來形成的過于依賴權力運作來體現黨的領導作用有重大不同。也就是說，在堅持宣傳和執行黨的路線方針政策、落實管理黨員等傳統的具體任務的同時，基層黨組織面臨著功能轉換的任務。

(一)

基層黨組織的功能向服務方面轉換，源于幾個方面的依據：

首先，從時代變遷的層面來看，由于歷史條件的制約，黨的功能在不同時期體現出來的側重面有所不同。一般說來，黨的功能主要體現在利益整合、政策制定、引導選舉、政治錄用、政治社會化等方面。但這些功能只是一種“應然”，當它試圖變為“實然”的時候，就會受到諸多條件的限制，從而使黨的功能的發揮在某些方面受到制約，在某些方面又得到強化。比如，在中國共產黨執政前，由于舊中國內部沒有民主，黨處于不合法地位，黨不可能在全國范圍內發揮引導選舉、輸送精英的功能，只能在自己的根據地有限地實現這一功能，換句話說，黨在這方面的功能不可能不弱化。同樣由于這種歷史狀況，黨不可能利用當時的國家權力來體現自己的功能，只能通過自己的路線和政策的正確，通過各級黨組織卓有成效的服務，得到廣大群眾的認可，形成巨大的向心力和凝聚力，體現出黨的政治功能，使黨的領導核心的作用通過全心全意為人民服務得到實現。

黨執政后，黨組織在政權系統中起著決定性的作用。黨可以通過權力來體現自己的政策意圖，可以通過權力來調動一切可以利用的社會資源來最大限度地為人民做好事。黨的領導核心作用，往往在權力的運作中得到實現。可以說，在高度集中的計劃經濟體制下，黨的政治功能更多地是通過在權力系統的政策制定并直接“管”一切而成為“實然”的。

但是，在市場經濟條件下，執政黨可以利用的權力本身發生了變化。所謂執政黨，一般是指掌握了行政權力、具有組閣權的黨。在現代市場體系中，政府行政權力的行使范圍、行使力度都發生了變化。政府的職能更多地限定在經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務方面。在政府的職能尚且要轉換的情況下，黨利用行政權力手段體現自己作用的空間就大大縮小了。這并不是說，在政府退出的空間政黨不能進行活動，相反，由于政黨不是政府，它恰恰可以在政府退出的空間進行政治活動，只是不可能再用傳統的手段和方式體現自己的領導作用，而必須以新的形象，即服務的姿態進行活動。

強調基層黨組織的服務功能是否就降低了黨的領導地位?或者有割裂權力與服務之嫌?實際上，中國共產黨無論在新民主主義革命中還是在改革開放和現代化建設中，都是領導核心。但是，這種領導核心作用怎樣體現出來，是以權力的方式還是其他方式體現出來，不是由黨單方面因素所能決定的，它取決于時代所能提供的條件。在可以合法地運用權力的范圍和領域當然利用權力，但在權力本身已經不再起支配作用的范圍和領域，黨只能以非權力的方式起作用，而最能讓人接受的非權力方式就是服務。這不是降低了黨的領導地位，而是真正體現了黨的全心全意為人民服務的宗旨，是為了以服務的功能增強群眾對黨的執政地位和領導地位的認可。鄧小平曾有一句名言：領導就是服務。時代越是發展、前進，我們就越深刻地體會到這句話的含義。黨的生命力、活力、戰斗力，創新的源泉，均來自于此。

其次，從社會層面來看，黨的不同層次的組織所能發揮的功能，亦即“實然”的功能，并不是“上下一般粗的”。黨作為一個整體，其功能是有定論的。但由于各種條件的限制，黨的不同層次的組織體現自己功能的側重點并不完全相同。即使在同一側重點上，體現的形式也不完全一樣。如果說，在較高層次上的黨組織應強化其利益整合和政策制定功能的話，那么，在基層則應注重其執行政策和強化服務的功能。這里有幾個社會層面因素決定了基層黨組織不能不具有不同的功能：

一是黨在基層的組織所面臨的往往是具體的微觀的組織或個人。比如，在一個特定的村莊內部，雖有村干部和村民的矛盾，但還不能稱之為不同階層的矛盾。在特定的一個基層單位特別是規模較小的單位，并無普遍意義上的政策性整合，更多的是執行政策，或者向上級有關部門反映不同群體的意見。雖然各地方各單位可以創造性地執行政策，但這種小范圍的政策顯然不能突破中央的政策框架。再如引導選舉的功能，雖然中央、基層組織都有這一功能，但基層黨組織往往是在上級黨組織的指導下來引導選舉的。所以，基層黨組織的功能不可能和中央或省、市一樣。

二是隨著市場經濟的發展，社會的自治程度將越來越高。從一國范圍來說，從宏觀的政治生活來說，社會當然接受執政黨的政治領導。但隨著市場經濟的發展和政府職能的轉換，享有一定程度自治權的公民社會將逐漸顯現出來。在這種社會變化中，首先受到沖擊的就是黨的基層組織。在特定的社會自治組織內，公民對許多事務享有法定的自治權利，而自治就意味著一定程度的獨立，意味著不可用行政權力的手段去干預某些社會事務?；鶎狱h的領導方式必然面臨著重大轉變，這種轉變以黨的功能某種程度的變化為前提。如果黨的功能就是對具體社會事務的決策或管理，那么就不能不導致干預行為，不能不承受因為干預而帶來的各種后果。反之，如果黨的功能轉變到服務方面來，轉變到運用法律維護社會秩序、保護公民權利和公共利益(這都屬于服務的范疇)等行為上來，那么執政黨就成為社會秩序、公共利益的協調者和捍衛者，黨的領導核心作用就會由此得到體現。市場經濟越是完善，現代公民社會自治程度越高，這一問題的顯現程度越大，對于基層黨組織功能轉換的要求就越迫切。

三是政治組織與經濟組織或自治組織各有其權力的邊界。在健全的市場體制下，在完善的法治環境中，權力與責任是對等的。在中央層面，執政黨可以利用現有的各種權力去承擔政治上的全部責任。但是，如果黨組織在基層的各個方面各個環節中都以權力運用者的姿態出現，那么，對于決策失誤造成的經濟損失，黨組織能否以“黨”的名義承擔經濟的責任?如果不能以“黨”的名義承擔經濟損失，那么黨的領導方式只能以其他途徑來實現。這就是基層黨組織功能不得不調整、轉換的關鍵所在?，F在，在實行了現代企業制度的經濟組織中，在村民自治的農村，人們普遍以“雙向進入”、“交叉任職”等各種辦法來解決黨組織和企業、黨組織和村委會及農村經濟聯合體的關系。這在本質上是以人格化的方式解決問題。對于這種方式，即對黨組織負責人社會“身份”或社會“角色”的確認，筆者也是贊同的。這在中國的國情之下不失為解決問題的一種辦法。但是，作為研究問題，筆者并不認為這是從整體上、根本上解決問題的出路。當一個黨組織負責人兼任村委會主任、經濟聯合體負責人時，他獲得了最大的權力資源。但是當權力運作出現問題時，究竟是黨組織來擔負責任還是該負責人自己承擔責任，或是村委會等組織來承擔責任?在權力沒有邊界時，不出問題什么都好辦，出了問題則沒有任何組織承擔責任。這實際上是權力與責任不對稱的一種表現。

再次，從文化層面來看，在多元的社會結構、多元的價值取向中，黨只有體現服務功能，才能以先進的理論引導文化的發展方向。在一個多元的現代社會，不同利益群體的價值取向、文化需求必然不同。執政黨要保持社會的穩定和發展，不能不對社會的價值整合、文化發展起引導作用。在中國，黨的指導思想——馬列主義、思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想，是中國共產黨執政的理論支持依據，是進行價值觀整合的參照坐標，是發展先進文化的指針?；鶎狱h組織由于直接面對千百萬群眾，更負有把不同的價值觀整合到一個最大多數人都可以接受的基本點——發展生產力、建設中國特色社會主義上來的責任。這里需要注意的問題是，現在的人民群眾受教育程度、獨立思考能力、民主意識都遠非過去的時代所能比擬，口頭的宣傳雖然可以在群眾中起到一定作用，但人民更看重黨的實踐，特別是身邊的領導干部和共產黨員的行為。黨的功能以服務為重心，廣大黨員特別是領導者的良好的服務行為，就會比任何宣傳都更富有感染力。如果黨組織的服務功能能夠得到經常性、制度化的體現，那么黨在思想理論方面的宣傳引導和價值觀的整合，就更易于內化為人民的信念和自我追求，黨的政治社會化功能將因此而獲得更深入的體現，基層黨組織的凝聚力戰斗力也都會因此而大大增強。

(二)

隨之而來的問題是，黨的基層組織的服務功能怎樣變為“實然”?在村級黨組織和大量的中小企業黨組織沒有掌握足夠的人力和財政資源的情況下，黨能夠在哪些方面發揮服務的功能?

首先，推動所在單位、社區、村莊的各項工作，做好一切于群眾有益的事情。這是最切實際、群眾最看得見的狹義上的服務。這里既包括對權力資源的運用，即利用這種資源來服務于人民；也包括黨組織、黨員個人在權力范圍之外的服務行為。黨組織以服務的形象出現，有計劃地組織黨員為群眾辦實事，這在許多地方已經堅持多年，收到了較好的效果。也有基層黨員反映說，服務雖好，但沒有錢辦不成事，所謂功能轉換無法實現。這個理由當然有客觀的原因，在某種程度上也有合理之處。但值得深思的是，在建國前，黨沒有權力沒有錢，為什么能夠把服務的功能發揮到最大限度?這里有一個思路轉變的問題。從筆者了解的情況來看，在農村，所謂辦實事大多集中在三個方面：一是修路、通電、水利建設等等，這些大多是政府應當提供的公共產品。政府真正承擔起自己應當承擔的責任，就是為基層黨組織功能轉換提供了最有利的條件。二是帶領群眾致富。這需要提高黨組織成員的整體能力，充分發揮組織的優勢，與相關權力機構和經濟組織協調關系，為群眾尋求出路。三是急群眾之所急，做一些具體的事宜，在群眾互助行動中起組織、協調作用等等。這些事情有的是黨組織在不花錢或少花錢的情況下可以做到的，有的則需要全國范圍的政策的協調。如果黨組織的功能側重于服務，就要對政策環境進行某種改革。

第二，促進上下溝通，在人民群眾的利益表達方面發揮重要作用?；鶎狱h組織既要執行上級的決策，又要面對廣大群眾，這種特殊的地位使其在政策過程中處于既“輸入”又“輸出”還要貫徹執行的銜接點上。這一“點”是構建上下溝通機制不可缺少的環節。基層黨組織的服務功能在這一環節中是大有作為的。對于人民群眾而言，散落的、自發的利益表達能否如實地反映到有關部門受到諸多因素的制約，而得到組織支持的利益表達盡管也受到社會環境或制度的制約，但畢竟更易于引起社會和有關部門的關注。基層黨組織能否如實地表達群眾的利益和意志，至少受到三個因素的影響：一是整個上下溝通機制的運作是否有效，這決定了能否真正把群眾表達的內容“輸入”到相關決策部門；二是基層黨組織的授權如果僅僅來自上級，那么就很容易產生對上負責不對下負責的行為；三是群眾的利益表達能否得到回應，如果長期得不到回應，利益表達就會成為形式。要使基層黨組織在群眾的利益表達方面發揮作用，就應從上述三個方面進行改革。有些地方農村對黨支部選舉實行“兩票制”，這可以改變某些不對下負責的行為，但還不是整個溝通機制的改善。為了使基層黨組織能夠真正代表人民利益，應有大的制度環境的支持，否則基層黨組織發揮服務功能就會帶有很大程度的不確定性。

第三，引導基層群眾的政治參與，以服務的行為獲得領導者資格。在計劃經濟時代，所有的政治參與都是單一的自上而下的有組織的參與。在市場經濟條件下，由于人們經濟自主權的大大增加，社會生活呈現多元的發展態勢，人民群眾政治參與的需求隨之大大增加。社會主義民主政治的發展則為政治參與的實現提供了有利環境。但是，由于政治經濟發展不平衡，人們政治參與的態度也不同。過度參與者有之，政治冷漠者有之；積極競選者有之，某些貧困地區無人愿當村干部者也有之。這表明，為了使政治參與在制度化法制化的軌道內有序進行，需要基層黨組織的積極引導。這種政治參與中的引導，恰恰是把對上負責和對群眾負責聯系起來的結合點，是執行政策的功能與服務功能聯系起來的結合點。當然，這種“應然”也不會自然而然地變為“實然”，它依賴于黨組織本身的動員力、凝聚力，而且這種動員力、凝聚力也是黨組織在長期的為人民服務的實踐中形成的。

當然，基層黨組織的服務功能可以從多方面體現出來，本文只是擇其要者加以概述，其余方面服務功能的發揮也應引起高度重視。