淺談權力尋租及其防治

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同志在中央紀委第三次全會講話中強調指出：“加強對權力運行的監督制約，保證各級干部把人民賦予的權力用來為人民服務，始終是我們黨執政所面臨的一個重大課題。這個問題解決得如何，直接關系到堅持和鞏固黨的執政地位，直接關系到黨風廉政建設和反腐敗斗爭的成效”。為了準確理解、把握胡總書記講話的精神實質和深刻內涵，最近，我就權力尋租及其防治等問題查閱了一些資料，并作了一些思考。

一、權力尋租的含義

“權”的本義是“秤錘”，引伸為權衡、權力、權威等意義，其基本意思就是對是非曲直的判定。所謂權力，是一種具有強制性的政治力量，這種力量是人類社會發展到形成階級，出現國家以后所必需的。人類社會之所以需要權力，是因為需要判斷是非，處理各種矛盾和問題，保證社會有序運轉。一句話，是因為人類社會需要權力來管理。對權力一般性的解釋是，權力就是統治階級為維護本階級的利益，在管理國家和社會事務過程中所施加的一種控制力、影響力和吸引力。這種力量，是領導者所在的組織賦予的，是由領導者的職位派生出來的，它貫穿于領導活動的全過程。

“尋租”這個概念由美國明尼蘇達大學教授安•克魯格于1974年正式提出，她在《尋租社會的政治經濟學》中說：“在多數市場導向的經濟中，政府對經濟活動的管制比比皆是。這些管制導致各種形式的租金，以及人們經常為這些租金而展開競爭。在某些場合，這種競爭是完全合法的。在另一些場合，尋租采取其他形式，如賄賂、腐敗、走私和黑市。”公共選擇理論的代表人物布坎南則把尋租定義為：“指那些本可以用于價值生產的資源被用于只不過是為了決定分配結果的競爭…尋租從總體上看沒有配置價值，是一種純粹的社會浪費?！?/p>

“權力尋租”一般指政府的各級官員或企業的高層領導利用手中的權力，避開各種控制、法規、審查，從而達到尋求或維護既得利益的一種活動。一方面，政府官員行使各種政府行為，對資源進行調控，此為權力；另一方面，政府官員本身又是經濟角度的人，如果有客觀上缺乏對政府官員的有效監督和管理，而在主觀上政府官員缺乏職業道德和崇高的社會責任心，此時，缺乏約束的政府官員就漸漸喪失理性，利用政府賦予的權力換取金錢以滿足個人私利，這就是所謂的“權力尋租”。

尋租活動被稱為人類社會的“負和博奕”，即一場就社會整體而言損失大于利得的競賽，它不但造成尋租行為本身的資源非生產性消耗，而且通過引起經濟扭曲而導致效率損失。這種效率損失被稱為是“看不見的腳”踩住了“看不見的手”。“權力尋租”具有必然性，只要有權力的存在，只要這種權力一旦失去制衡或制約，它必然會有尋租的要求。

二、權力尋租對經濟和社會政治的危害

尋租活動可以采取合法的形式和非法形式，合法的活動如向政府爭取優惠待遇，或者利用特殊政策維護本身的獨家壟斷地位。非法的行為如偷盜搶劫、行賄受賄、走私販毒等。在現代更為常見的，也是更為高級的尋租方式則是利用行政法律手段來維護既得經濟利益或是對既得利益進行再分配。這類行為往往涉及利用阻礙生產要素在不同產業之間自由流動自由競爭的辦法。尋租活動在某種要素稀缺時表現得尤為突出。權力尋租是與權力設租相對應的，也即無所謂權力尋租就無所謂權力設租，反之亦然。所謂權力尋租，是指個體利用合法或非法的手段，用物質利益通過權力而取得的利益增量。之所以存在著高額尋租活動，是因為有人利用權力“設租”。所謂權力設租，是指權力的掌管者利用權力在對經濟進行干預和行政管理過程中，人為地阻止供給增加，形成某種生產要素供給彈性不足，以致于使權力掌管者從中獲得非生產性利潤的活動。在權錢交易活動中，設租人是以“權——錢”，而尋租人則是以“錢——權——△錢(即錢的增量)”為模式進行交易的。按照這一推理過程，權力尋租必然會滋生腐敗。

尋租行為的結果是導致社會資源的浪費。主要表現在：首先，為了獲取租金，尋租者需要花費時間、精力和金錢，這種活動對社會沒有任何效率；如果尋租行為得以實現，相關生產者和消費者將由于政府干預而付出代價，這種代價之和比尋租者所得到的利潤額還要高，此外，整個社會也同樣為此行為付出“道德的成本”，甚至于政治的成本。

中國的“權力尋租”現象伴隨中國的經濟體制轉軌愈演愈烈。20世紀80年代和90年代，中國“超越”印度與土耳其，成為世界上最腐敗的國家，據兩位經濟學家精確的計算，中國的租金總額占國民生產總值比例在20%到40%之間。這意味著全國人民一年生產出來的物質財富中有三分之一都變成了尋租者和貪官的收入。中國科學院、清華大學國情研究中心曾做過的一項有關腐敗問題的研究顯示，20世紀90年代后半期，我國因腐敗造成的經濟損失和消費者福利損失估計平均每年在9875-12570億元之間，占GDP的13.2%-16.8%。這一數據無疑是觸目驚心的；可以假設，如果當時能抑制腐敗，而把這些資金用于改善全國九億農民的生活水平上，那么每個農民每年的收入能提高1000余元！

權力尋租是在當前制度轉型期和不完全的市場經濟條件下，腐敗的顯著特征與集大成者?！皺嗔?資本”是常見的非法斂財方式，權力或者資本的一方擁有者，通過與另一方的秘密合作、交換，來實現自身原有資源的迅速擴張與增值。審計署審計長李金華6月23日在向全國人大常委會作審計工作報告時披露：廣東佛山民營企業主馮明昌累計從中國工商銀行南海支行騙取貸款74.21億元，至審計時尚有余額19.29億元。經初步核查，銀行貸款損失已超過10億元。這是一起典型的官商合流騙貸大案，已處理到位的涉案官員就達62人之多。該案令人震驚之處在于，馮明昌僅僅是個傀儡，背后操縱他的是當地政府的一批中高層官員。面對高達74億的巨額資金，馮明昌根本說不清來龍去脈，在調查中反復說的一句話就是：“那是政府讓干的，我就是替政府埋單呀，替政府簽字呀?！蹦虾Ｊ猩贁倒賳T利用尋租人馮明昌這個傀儡，逐年將大筆財政資金悄悄調出境外運作，并逐步把國家銀行的資金逐步轉入個人名下，成為私人資本。在這起案件中，真正的資本所有者是那些設租的南海市政府官員，權力尋租的結果產生了官僚資本。以資本為原動力的權力，使這種新官僚資本的斂財活動更瘋狂，得到更大范圍更有力度的權力響應和保護，它的最大危害在于，利用政府的權力肆意掠奪政府、社會、公民的財富，并據為已有，最終破壞整個社會的公正秩序，引發社會動蕩。另據最高人民檢察院統計，2003年1至11月，全國檢察機關共立案偵查涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪案件38025件41797人，其中，貪污賄賂、挪用公款大案16472件，立案偵查涉嫌職務犯罪的縣處級以上領導干部2603人。同比均有所增長。據此數字推算，2003年全國平均每天有7名縣處級以上干部落馬;平均每天查處114起職務犯罪案件。

三、權力尋租的防治

權力尋租對社會進步和文明有著嚴重的危害(資源的浪費、官員的腐敗等)。從尋租的實質上分析，權力尋租是在權力對資源的扭曲性配置的前提下對權力行為的一種買賣活動。尋租活動的泛濫，為任何進步的制度所不能容忍。我們要想有效地防治權力尋租，應從以下幾個方面著手：

一是對權力進行監督，必須堅持標本兼治，綜合治理的方針。從治標的角度考慮，要做到嚴格執紀執法，堅持遏制濫用權力、以權謀私、弄權勒索等消極腐敗行為。從治本的角度考慮，應抓好以下三個方面工作：一是加強對掌權者的廉潔自律教育，促使他們增強法紀觀念和監督意識，自覺接受黨組織和群眾的監督，做到用權為公、執政為民。二是要通過深化改革和體制創新，不斷強化對管人、管錢、管物等重點部門和關鍵崗位的監督管理，從源頭上預防和治理權力腐敗行為。三是建立無過錯責任追究制度和責任連帶制度。無過錯責任追究制度是指掌握公共權力的上級官員在其所轄范圍內，因下屬的過錯造成損失或產生不良影響而對其進行責任追究的制度。責任連帶制度是指：第一，上級官員對于其直接管轄、領導的下級官員的違紀違法行為負有連帶責任；第二，在選任官員時，推薦官員人選的人對其所推薦的官員所犯重大違紀違法行為負有連帶責任。只有這樣，才能切實提高監督水平，保證權力運行的公正透明、廉潔高效，減少權力尋租的發生。

二是盡快使資源配置市場化。盡管市場化的經濟改革已歷史20余年，但有經濟學家指出，現在政府配置的社會資源仍占整個社會資源的70%以上，這意味著從資源配置角度而言，行政權力依然有巨大的尋租空間。加快市場化的改革，積極推進政府職能轉變，以減少行政機構控制資源配置的權力，壓縮其尋租空間，是從制度上和源頭上反腐敗的重要路徑。相對而言，也是遏制腐敗成本最低的一條途徑。因此，應盡快建立和完善我國市場經濟體制，積極推進資源配置的市場化；轉變政府職能，使政府管理經濟采用宏觀性、間接性、經濟性、法制性的手段，以減少權力配置資源的機會和數量。讓資源配置的市場化思想和實施過程滲透到權力所涉及的各個領域及權力執掌的每個人。只有當因權力尋租時，權力配置資源顯得無能為力，權力尋租才不能得逞。

三是減少腐敗收益。行政腐敗的根本原因是目前的制度安排存在嚴重缺陷，導致腐敗成為“高收益、低風險”行為。反過來講，防止政府官員腐敗的根本性措施是通過制度創新和新的制度安排減少腐敗收益。一是科學細化公權，在制度設計上防止公權濫用。權力有限的政府，腐敗是比較難的。但由于受公共管理成本的制約，公共權力不可能被分割得無限小。另外，公共權力的細化還受到行使公共權力的效率的制約，公共權力過度細化，會導致決策和執行的低效甚至無效。從這個意義上講，我們不可能在制度設計上完全消除產生腐敗的可能。二是公開公權行使的程序，增加行使公權的透明度。實踐表明，人類反腐敗斗爭的每一個進展，幾乎都以體制透明化程序的提高為前提。孟德斯鳩對此有經典的論述，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方休止?！比菧p少公權的管理范圍。如我國目前正在進行的行政審批制度改革。政府職能轉換，把更多的權力放給市場，對于打擊賄賂和腐敗，杜絕權力尋租，更為有效，也更為根本。

四是嚴懲傳手尋租。權力尋租的實現必然有尋租者、權力執掌者存在，對此按法紀予以嚴懲是理所當然的事。但是，對傳手尋租往往有疏忽或懲治不力的時候。所謂傳手尋租就是指權力行為出賣者依然是權力的執掌者，而得利者不是其本人，將它轉移給其親戚等，把權力尋租操作得更隱蔽的一種權力尋租行為，它的特征是權力尋租的得利者被轉移。對傳手尋租如不嚴懲，權力尋租將變著戲法依舊幸存。因此，對傳手尋租應該嚴肅查處，決不姑息，這樣，才能使權力尋租徹底鏟除。