統籌城鄉經濟社會發展 根本解決“三農”問題

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統籌城鄉經濟社會發展根本解決“三農”問題

總書記在黨的十六屆四中全會指出：“農業是安天下、穩民心的戰略產業，必須始終抓緊抓好?？v觀一些工業化國家發展的歷程，在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業化達到相當程度以后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是帶有普遍性的趨向?！边@是一個立意高遠、內涵深刻的重要論斷，是我們黨在新形勢下對工農關系、城鄉關系在思想認識和政策取向上的進一步升華。對于我們科學認識和把握經濟社會發展規律，正確處理新階段的工農關系和城鄉關系，落實統籌城鄉發展方略，為做好新階段“三農’’工作指明了方向。我們必須自覺遵循“兩個趨向’’的要求，調整工作思路、明確工作目標、強化工作措施，不斷推進農業和農村經濟工作向前發展。

一、深刻認識“兩個趨向”科學論斷的重要指導意義

從全球經濟發展實踐看，人類社會經濟的發展史，實際就是國民經濟發展中工業和農業兩大產業變化史，工農兩大部門通過資料配置和產品供求形成的結構變化過程，推動了經濟社會的不斷變化發展。工業化過程大體可分為初級產品階段、工業化階段和發達經濟階段。初級產品階段，主要是通過以犧牲農業剩余換取工業的發展，這一階段是由以農業為主的一元經濟結構向以農工二元經濟結構過渡的階段，最終形成了鮮明的工農、城鄉相對獨立并相對對立相互依存的二元經濟結構。工業化階段，也可稱為工業中期階段，這個階段的主要特征是工業可以靠自身積累發展，國民經濟的主導產業由農業轉為非農產業，國民經濟的發展動力主要來源于非農產業，農業不再替工業提供利潤，農業和工業的關系發生了重大的變化，二元經濟結構特征開始萎縮，并向工農一體的一元經濟結構轉化過渡，工業開始反哺農業、城市開始支持農村。這是發達國家經濟發展過程中顯現出來的客觀規律。

當前我國已經進入工業化中期，自覺遵循“兩個趨向”的發展規律，統籌城鄉經濟社會發展，對于從根本上解決“三農’’問題，實現全面建設農村小康社會目標，具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。

第一，是實現城鄉經濟社會和諧發展的必然選擇。新中國成立后，為了把我國從一個貧窮落后的農業國建設成一個獨立、強盛的工業國，黨和國家不失時機地實施了國家工業化發展戰略，采取了“工業優先、城市偏向”的發展方針。依靠工農產品“剪刀差”，把農業剩余積累轉化為工業利潤，又以農業稅收和農村儲蓄等渠道獲取大量的資金積累，再通過控制工業部門的工資水平把工業利潤轉化為財政收入，據統計1990-1998年間，農村資金凈流出1．9萬億元，其中通過財政渠道流出量占8．9％，通過“剪刀差”流出的資金占32．8％，通過金融渠道流出的資金占18．3％。這個數字相當于我國同期國有經濟固定資產投資的21．5％。吉林省每年只農村儲蓄這一項就有110億元的資金流入到城市，約占農村儲蓄額的70％。但是在很長的時間內，農民沒有充分享受到工業化和城市建設帶來的成果，城鄉分割、大量的農民禁錮在土地上，城鄉差距越來越大，2004年城鄉居民收入差距比為l：3．24，如果加上城鄉居民享有的醫療、住房的補貼等因素，加上農民的收入很大一部分用于再生產等因素，實際城鄉居民收入差距將在1：6以上。如果不采取有利措施，任其發展，城鄉差距會更大，居民收入將更加懸殊，將嚴重阻礙城鄉經濟社會和諧發展，影響社會穩定。農業農村的發展離不開工業和城市的輻射帶動，工業和城市的發展也離不開農業和農村的促進支持。農業和農村經濟與工業和城市經濟是相互聯系、相互依賴、相互補充、相互促進的。自覺按照“兩個趨向’’的要求，統籌城鄉經濟社會發展，不僅對擴大內需、繁榮市場，實現國民經濟良性循環和健康發展有重要促進作用，也有利于國家的長治久安，實現城鄉社會和諧發展。

第二，是解決“三農”問題的根本出路。改革開放以來，我國農業快速發展、農村經濟持續繁榮、農民生活不斷改善，農產品實現了由長期短缺到總量平衡、豐年有余的歷史性轉變。同時一些制約“三農”解決的矛盾和問題突顯。突出表現“兩低、兩重、兩難”。“兩低”是農業效益低，農民收入低；兩重是農民負擔重，鄉村債務重；“兩難”是農民增收難，農村勞動力轉移難。這些根本問題的存在，從體制上看，由于長期受二元經濟結構的影響，國家用于“三農”的支出嚴重不足。國家財政用于農業的支出比例不斷下降，1980年國家財政用于農業的支出149．95億元，占財政支出的12．2％，而2000年國家財政用于農業的支出1298億元，但占財政總支出的比重卻下降為8％。由于國家用于“三農”的投入嚴重不足，在農村水、電、路、通訊、教育、醫療、文化等基礎設施建設主要依靠農民自己解決。對農民的“取”大于“予”。從結構矛盾上看，在計劃經濟時期，我國不是隨著工業的發展推進城市化，加速農村勞動力和人口向城市轉移，而是從體制、政策到各項管理制度上，都限制城鎮的發展和勞動力的流動，尤其限制農民進城就業和定居。我國工業化程度已經達到世界中等發達國家水平，但城市化程度只達到40．5％，比世界平均城市化水平低10多個百分點。我國目前人均GDP剛剛超過1000美元，但已經出現了嚴重的農產品需求制約，最基本的原因是城鎮農產品消費群體比重太小。我國農村富余勞動力轉移困難，最根本的障礙是城市化進程明顯滯后。2003年，我國農業GDP份額已經下降到15％，而農業就業比例仍高達50％以上。從根本上解決“三農”問題不能就農業論農業，就農村論農村，必須重點解決制約農業和農村發展的體制性矛盾和結構性矛盾。遵循“兩個趨向”發展規律，統籌城鄉經濟社會發展，把城市和農村經濟社會發展作為一個整體，統一規劃，通盤考慮；把城市和農村存在的問題及其相互因果關系綜合起來統籌解決。制定政策和計劃，要把解決“三農’’問題放在優先位置，加大對農業的支持和保護，發揮城市對農村的帶動作用，使城市和農村相互促進、工業和農業協調發展。

第三，是全面建設小康社會的內在要求。黨的十六大提出全面建設小康社會的宏偉目標，農村小康是關鍵。目前，我國有近13億人口，其中7．8億在農村；農村尚未解決溫飽的貧困人口有3000萬左右，初步解決溫飽問題的低收入人口有6000萬左右，還有一大批基本解決溫飽的貧困人口，其溫飽的標準還很低，一些地方還存在返貧的危險；我國農村人多地少，農業結構調整需要一個較長的過程，農民的農業收入增加緩慢；鄉鎮企業正處于艱難時期，農民的非農業收入難以較快提高；就業形勢嚴峻，農民外出打工阻礙因素增多，這些都影響著農民收入的增長和農民生活水平的提高。解決“三農’’問題，不能只是把注意力集中在農業內部，而要按照“兩個趨向’’的要求，把推進工業化與解決“三農”問題緊密結合，為農民提供更多的就業崗位；把推進城鎮化與解決“三農”問題緊密結合，使更多的農業人口轉移到城市中去，從事非農產業，形成一個城鄉統籌的格局；把推進產業化與解決“三農’’問題緊密結合，通過完善農業產業體系，全面提高農民進入市場的組織化程度。

二、按照“兩個趨向”要求開創農村經濟工作新局面

“工業反哺農業、城市支持農村”，走統籌城鄉經濟的路子，是一項系統工程，需要做長期的、艱苦細致的工作。我們必須牢固樹立科學的發展觀，切實貫徹統籌城鄉經濟社會發展的方略，堅持“多予少取放活”的方針，堅持依法保護農民權益，在確保國家糧食安全的基礎上，推進農業結構戰略性調整，提高農業綜合效益和競爭力；加快農村剩余勞動力向非農產業和城鎮轉移的步伐，切實打破城鄉二元結構，形成城市對農村發展的帶動機制；調整國民收入分配政策和國家財政支出結構，建立對農業的支持和保護體系，讓公共服務更多地深入農村、惠及農民；通過深化改革，為農業和農村經濟的發展增添新的動力和活力。

(一)必須逐步實現城鄉統一的政策。一要建立城鄉統一的勞動就業制度。當前農村勞動力進入城鎮就業仍受到很多不合理的限制。要進一步完善和規范對勞動力市場的管理，清理對農民進城務工的不合理限制政策和亂收費，改變重收費、輕服務的做法。當前要切實解決拖欠、克扣農民工工資、農民工勞動條件惡劣、工傷事故頻繁發生等突出問題。要把農民工及其所攜家屬的計劃生育、子女教育、勞動就業、婦幼保健、衛生防病和治安管理等工作列入各有關部門和社區的管理責任范圍，并將相應的管理經費納入財政預算。二要建立城鄉統一社會保障體系。目前除集體土地承包權承擔一定的社會保障功能外，我國的廣大農民在醫療、養老等方面還無任何保障，逐步建立城鄉統一的社會保障制度，可以促進城鄉勞動者合理流動，實現勞動力的合理配置。三要建立城鄉統一義務教育體系。要改變農民自己辦教育的局面，加大對農村教育的財政投入，建立統一的教育經費投入機制，由國家財政全額承擔。要打破城鄉戶籍限制，清除寄讀費等一切不平等政策。四要逐步推進稅收城鄉一體化。實行城鄉統一的稅收制度，將農業和其他的產業同樣對待。

(二)必須進一步繁榮農村經濟。用工業化的思維謀劃農業，用市場的意識、標準的意識、品牌的意識、效益的意識、資本運營的意識推進農村經濟的全面發展。一要繼續推進農業和農村經濟結構的戰略性調整。我國農業進入發展新階段，農產品總量已由供不應求轉為階段性過剩，但農產品質量不高，畜牧業和農產品加工業不夠發達，農業產業鏈條短、附加值低，農民非農化進程和農民增收緩慢等問題還嚴重阻礙著農業和農村經濟的進一步發展。繼續做好農業結構調整是繁榮農村經濟必然要求。重點是在保證糧食有效安全供給的基礎上，優化農產品品種和品質結構，大力提高農產品的質量和安全衛生水平，優化區域布局結構，充分發揮比較優勢，形成合理的農業生產力布局和區域分工。二是大力發展農業產業化經營。農業產業化經營，既是農村經營體制的重大創新，又是農村產業結構調整的帶動力量；既是增加農民收入的重要渠道，又是推進農業區域化、專業化和提高農產品質量的有效途徑，也是促進農村工業化和城鎮化發展的重要載體。要進一步制定強有力的政策，加大支持力度，培育和壯大龍頭企業，建設一批高標準、高產出、高效益的農業產業化生產基地。三是加快農村二、三產業發展。發展農村二、三產業，不能單純地依靠數量增長、外延擴張，要轉變增長方式，注重內涵式發展。應繼續推進鄉鎮企業結構調整和體制創新，建立健全經營機制，增強技術創新能力，提高產品適銷率。大力發展農村個體私營經濟。結合農業產業化經營和小城鎮建設，大力發展農產品加工業和農村服務業。加強對發展農村二、三產業的引導和服務，在市場準入、融資條件、政策支持等方面創造平等競爭環境。四是不斷壯大縣域經濟。立足區位和資源優勢，面向市場需求，培育和壯大支柱產業。加強縣城和中心鎮的建設，發揮其產業集聚和對鄉村經濟及農業生產的帶動功能。五是積極推進農村各項改革。改革的方向是，建立以家庭承包經營為基礎，以農業社會化服務體系、農產品市場體系和政府對農業的支持保護體系為支撐，適應發展社會主義市場經濟要求的農村經濟體制和運行機制。目前要繼續深入推進農村稅費改革、糧食流通體制改革、糧食直補改革、農村金融改革、農村合作醫療改革等五項改革，以改革促發展，以創新促繁榮。

(三)必須加快推進我國農村工業化進程。農村工業化是農村城市化、農民非農化的重要前提，也是實現農村現代化的重要基礎。實現統籌城鄉經濟社會發展，離不開工業化所形成產業的支撐和發展，離不開工業化對就業及第三產業帶動。明確農村工業的發展方向，加大扶持力度，促進其健康發展。農村工業要繼續把勞動密集型產業作為主要發展方向；在城市工業和經濟發達地區農村工業產業升級過程中，應鼓勵勞動密集型產業向工業欠發達地區擴散；大力發展農村服務業；把農副產品加工業和運銷業作為農村工業發展的重點；大力發展有地區資源優勢、傳統工藝和特定市場優勢的特色產業。同時要在稅收、信貸、市場準入、培訓等方面對農村中小企業和非公有制企業進行扶持，特別要改進金融服務。

(四)必須加快推進我國城鎮化建設。城鎮化是工業化的必然趨勢和結果，城鎮是工業、商業發展和集聚的產物，也是工業、商業發展的載體；城鎮化有利于充分發揮基礎設施和公共物品的規模效益；有利于形成規?；耐顿Y和消費需求，從而促進第三產業的發展；有利于有效地轉移農村剩余勞動力，提高農民的收入水平，促進農業的規模化經營。走多元化發展，大中小城市和小城鎮并舉，形成分工合理、各具特色的城鎮化體系。小城鎮的發展要以現有的縣城和有條件的建制鎮為基礎。目前小城鎮居住的人口不到2億，平均每個小城鎮只有幾千人，根本形不成聚集和擴散效應。小城鎮的發展要科學規劃，有序推進。一是調整小城鎮產業結構，培育小城鎮產業基礎。根據小城鎮的特點，以市場為導向，以產業為支撐，大力發展特色經濟，著力培育龍頭企業，形成農副產品和加工銷售基地、建材生產基地和建筑勞務基地。二是建立適應農村城鎮化發展的土地管理制度。對重點鎮建設用地優先安排，除法律規定可劃拔的，均應該推行土地有償使用制度。小城鎮現有建設用地的有償使用收益，統一用于小城鎮的開發和建設。在國家法規政策規定的范圍內，應當允許農村集體經濟組織使用本集體土地興辦集體企業，也可將土地使用權作價出資或作為聯營條件，興辦合資合作企業。三是改革城鎮戶口管理制度。從短期看，要對在縣城和小城鎮有合法固定住所、穩定職業或生活來源的農民，可根據本人意愿轉為城鎮戶口。登記為城鎮常住戶口，享受城鎮居民現行待遇。從長期看，進一步深化戶籍制度改革，取消城鄉戶口限制和差別，統一城鄉戶口管理。四是加強指導服務，創造良好環境。按照精簡、統一、高效的原則，理順城鎮管理體制，轉變政府職能，從偏重管理經濟轉向公共管理與服務，創造良好的投資環境。五是建立適應小城鎮發展的投融資機制。農村城鎮化要大量基礎設施投資，要探索小城鎮建設資金市場化運作辦法，逐步建立以自籌為主、國家扶持為輔、企業積極參與、大力引進外資等相結合的多元化小城鎮建設投入機制。

三、創新工作方式方法，增強農村經濟發展活力

按照“兩個趨向”發展要求，統籌城鄉經濟，必須進一步創新思維方式、工作方法，改變過去重工輕農、重城輕鄉的慣性思維，真正實現工農互動，城鄉連動。

一是要進一步加大對農業和農村經濟工作的組織領導。要深刻理解和認識“兩個趨向”科學判斷的重大意義，按照重中之重的要求安排、部署“三農’’工作，在制定國民經濟發展規劃、目標和政策措施時，把工業與農業、城市與農村有機地結合起來，通盤考慮、統籌安排；在想問題、辦事情時切實向農業傾斜、向農村傾斜、向農民傾斜；要加強部門間的協調與配合，明確工作責任和工作任務，各司其職、各負其責，形成支持“三農”發展的合力。

二是要進一步加大對農業和農村經濟工作的政策扶持力度。要進一步落實對農業“多予、少取、放活”的方針，努力增加政府財政支農資金投入總量，形成支農資金的穩定投入渠道；要按照建立公共財政體制的要求，調整財政支農資金的使用方向；要改進政府農業投資管理體制，提高政府支農資金的使用效益。盡快改變中小型農業和農村基礎設施主要依靠農民群眾投資投勞的辦法，逐步把縣以下的中小型基礎設施建設納入各級政府基本建設的投資范圍。充分利用世貿組織的“綠箱”政策，增加農業科研和推廣、質量安全和檢驗檢測、農產品流通設施、農民培訓等方面的投入。整合財政支農投入，完善政府財政支農資金管理體制。對于目前由不同渠道管理的農業投入，尤其是用于農業基礎設施建設的財政資金投入，要加強統籌協調和統一安排，使有限的資金發揮出最大的效益。小陳老師工作室版權所有

三是要進一步深化農業和農村經濟體制改革。改革是不竭的動力。只有不斷推進和深化農業和農村各項改革，才能不斷激發和釋放農業和農村經濟的發展活力和動力，才能更好按照“兩個趨勢”的要求推進各項工作。要精心組織、積極穩妥地做好免征農業稅改革試點工作，改革各種利益關系，理順各種分配關系，從體制和法律上建立農民增收減負的長效機制；要加快糧食流通體制改革，盡快建立一個開放、合理、公平、競爭、有序新的糧食流通體制；要加快改革和創新農村金融體制，積極推進和完善農村信用社改革試點，規范和重新調整農業銀行和農業發展銀行在農業和農村金融的職能和定位，適當降低農村金融市場的準入門檻，形成多元化的融資渠道，增強農業和農村經濟發展的動力；要積極鼓勵發展各種類型的農民專業合作經濟組織，在稅收、政策、金融扶持上向農民和農民合作經濟進行傾斜，不斷提高農民專業化組織程度；要按照“依法、自愿、有償”的原則，積極推進土地流轉，實現土地的規模經營，增強農業的比較優勢和農產品競爭力；要加快農村基層政權體制的改革，從根本上鞏固稅費改革成果，防止農民負擔反彈。要繼續深化農村改革，在更寬的領域、更深的層次上繼續推進農業和農村經濟改革。要繼續鼓勵基層創新，鼓勵他們大膽的試、大膽的闖。