陳錫文：中國農村的五大問題

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中央財經領導小組辦公室副主任、中農辦主任陳錫文今年是中國農村改革的第26年，26年的改革使中國農村發生了深刻變化，當然也有許多問題沒有解決。同時，解決了老的問題也會生出許多新的問題，有些還相當尖銳。如果歷數這些矛盾和問題，可能會排出相當長的單子。我想最主要的有五個方面。

農民收入的增長問題

提高農民收入有很多制約因素，但最主要的是兩個問題：一是如何擴大農產品市場，使農產品在市場上有一個穩定的價格；二是如何轉移農民的就業，使農民能夠從非農產業中、從城鎮中獲得更多的收入。

近一段時間來農民收入的增長非常困難。從1997年到2003年這7年時間中，農民的人均收入每年平均增長4%。如果從全球的角度來看，增長4%是很不錯的水平了，但是從中國的實際情況來看，就會引出很多矛盾。

首先，增長4%就沒有實現國家《十五計劃綱要》提出的農民增收目標?！妒寰V要》規定：“十五”期間，農民人均收入增幅每年達到5%，但是三年過去了都沒有實現。

第二，過去六到七年之中農民收入只增長了4%，但是城鎮居民的收入卻每年增長8%，因此城鄉居民之間的收入差距是在不斷地擴大。如果從1998年算起，6年時間里農民的人均純收入總額增加了532元，但是城鎮居民在這6年中人均可支配收入增加了3312元，也就是每年增加了552元，這就是說農民6年的收入增加總額比城鎮居民平均一年收入的增加額還要少20元，這當然是個非常尖銳的矛盾。

但是更突出的問題是這幾年農業沒有讓農民增收，不僅沒增收，而且減收。中國農民的人均收入目前大概有45%是來自農業，這個比例比8年前大概下降了18個百分點，也就是農業收入在農民收入中的比重在不斷下降，而且絕對額連續7年來也是在減少。中國農民收入來自農業部分最高的是1997年，那一年平均達到了1276塊錢，但是從1998年到2003年，就沒有一年再達到過這個水平。從這個角度去看，在農民收入中制約農業收入增長的一個非常大的問題就是農產品的市場問題，其中糧食價格到去年10月底為止連續84個月是下降和低迷的，也就是糧食市場很難擴大，其他的農產品也有類似的問題。我們曾經做過一個分析，把2001年的指標和1996年的指標相比，城鎮居民的人均可支配收入在這五年中平均增加了2020元，但是每個人用于糧食、植物油、肉類和蔬菜的開支2001年卻比1996年人均減少了131．2元。在這樣一個背景下，農民要想從農業中增收是非常困難的。于是就一定要考慮向非農產業、向城鎮的轉移。

但是，被寄予很大希望的鄉鎮企業在過去這幾年中，盡管生產、產值、利稅都在增長，但是就業卻很少增長。1996年中國鄉鎮企業中從業人員的總數是1．3508億，到2002年為止，就業水平一直沒有達到過1996年的這個指標，到了去年略有增加，比1996年增加了63萬人。所以可以這么說，鄉鎮企業在過去的7年中幾乎沒有增加就業。于是大家就看到了越來越洶涌澎湃的農民進城的民工潮。

提高農民收入有很多制約因素，但我想最主要的是兩個問題：一是如何擴大農產品市場，使農產品在市場上有一個穩定的價格；二是如何轉移農民的就業，使農民能夠從非農產業中、從城鎮中獲得更多的收入。這兩方面確實都存在很多的矛盾，要想解決，是一件難度非常大的事情，所以不可能指望短期內農民收入很快就會實現突飛猛進的增長。

糧食問題

當前的糧食問題開始凸顯，并不是說現在的供求有問題，而是指中國現在到底還有多少糧食生產能力。

從90年代后半期以來，中國曾經經歷了5年糧食豐收的可喜局面，因此到90年代末就整個國家來說，實現了糧食總量供過于求的局面，庫存明顯增長。由于有了巨大的庫存，所以在過去幾年中持續四年糧食產量下降并沒有影響市場的供給，甚至糧價都沒有回升。在這個背景下，很多人認為中國沒有長期糧食問題，或者糧食不是個大問題。但是我覺得從去年年底糧價開始上漲實際上又使得中國長期存在的糧食問題凸顯出來。一個非常重要的指標是去年的糧食總產量只有8613億斤，而去年各個方面預測的總需求是8760億斤，所以，糧食的產需缺口是非常大的，必須動用庫存、增加進口，否則市場馬上就表現出來了。

我知道經濟學界都說當糧食短缺的時候價格就上漲，價格上漲農民就會多種糧食，因此糧食矛盾自然就會很快地解決。這種判斷的基礎是在我們有足夠的糧食生產能力這一點上。我覺得這個邏輯是對的，但客觀上很多實際問題不一定這么表現出來，我之所以講當前的糧食問題開始凸顯，并不是說現在的供求有問題。我想需要認真研究的是我們現在到底還有多少糧食生產能力。

90年代后期我們確實曾經有過3年糧食產量超過1萬億斤，在很多人的印象中，中國有1萬億斤的糧食生產能力，但是我說現在可能沒有那么多。到底有多少，需要認真分析研究。去年國土資源部公布的中國實有耕地面積是18．51億畝，和1996年底相比，耕地面積整整減少了1億畝，這是一個基本情況，而且按我自己的調查和掌握的實際狀況來看，我覺得減少1億畝是一個最低限度最保守的估計，實際遠遠不止。當然減多少，我說不出來，但是絕對不止1億畝，僅退耕還林，到去年年底就已經退耕了1億零800萬畝，當然還有其他的地方要占地。第二個指標就是糧食的播種面積，去年的糧食播種面積是14．9億畝，歷史最高水平1998年是17．06億畝，減少了兩億多畝的播種面積。第三個指標就是糧食的總產量，我剛才講到去年的糧食總產量8613億斤，而最高的1998年是1萬零246億斤，年度之間的糧食產量下降了1633億斤。第四個指標就是單位面積的產量。單位面積產量最高的時候按播種面積計算1998年正好是300公斤，600斤，去年是289公斤，減少了11公斤。第五個指標就是人均糧食擁有量，1996年是人均糧食擁有最高的一年——824斤，去年的人均糧食擁有量只有667斤。第六個指標是庫存。2001年初的時候庫存最高，大概是5200多億斤，現在明顯下降了，降到多少還不知道，但是馬上能想到的一個現象就是從2000年開始，我們的糧食產量就沒有達到過9200億斤，而總需求在9600、9700億斤以上，去年供給又降到了8600億斤，所以這幾年每年都要動用幾百億斤甚至上千億斤的糧食庫存，因此庫存實際上是只進不出或者進的少出的多，所以，如果不促使糧食生產盡快有一個恢復性的增長，中國很快會面臨非常嚴峻的糧食供求矛盾。

在這一段時間的調查中我也遇到以下一些現象：比如說我到發達地區，也就是我們經常講的糧食銷區，從當地的決策者到部門的負責人都跟你講這一條：我不怕，我有錢，我有錢就能買到糧，所以不用跟糧著急。這是沿海發達地區的態度。第二就是13個糧食主產區，能夠向外調出糧食的主要是這些地區，但是到這些地區去調查，所有的干部都講，糧食搞多了很吃虧，賣不出去放在庫里，又要壓資金又要付利息，最后還可能造成嚴重的虧損。所以他們說：你放心，我們最多就是沒糧可賣，但我自己肯定是夠吃的。剩下10個省份就是我們所說的產銷平衡地區。這些省份的領導就更簡單：我從來就沒有給過別人糧食，也沒有要過別人的糧食，所以不用管我，我們自顧自就可以了。因此，沒有一個地方愿意多生產糧食。這是最關鍵的問題，中國最終還會出現糧食供需的突出矛盾。

農村土地問題

現行征地制度的最大弊端就是“我賣你的地我可以賺錢”。不解決中國的征地問題，無論是對于農業生產能力的保護還是對農民的利益保護，都存在非常大的隱患。

土地有兩個層面的問題，一個是農村自身的土地制度問題——農地制度問題。中國的農地制度是和中國農村的基本經營制度聯系在一起的。憲法里有規定，農村實行以家庭承包為主統分結合的雙層經營體制是中國農村的基本經營制度。這是憲法規定的，但是你到基層去就會發現，沒有多少干部讀過憲法里這句話，或者讀完了忘得最快的就是這句話，因此基層干部不斷地折騰農民的土地，土地的承包糾紛層出不窮。正是由于這樣一個原因，去年3月1日開始實行了中國新通過的一個法律，就是《農村土地承包法》?！掇r村土地承包法》里相當重要的一條叫做“在承包期內發包方不得收回承包土地”；還有一條叫做“在承包期內發包方不得調整土地”。但是可以坦率地說，這兩條執行得很不好。

土地問題第二個層面就是土地的征用，也就是農地轉為非農地，現有的制度應該說存在著很大的缺陷。農地轉為非農地在中國一個基本的前提是它必須改變所有權，由政府征用集體土地之后才可以進入建設用地的市場，這是一個最基本的制度，這個制度在過去引出的矛盾不大，原因第一就是過去城市化的進程很慢，農地轉為非農地的規模很??；第二在計劃經濟條件下政府征用了農民的土地就要改變他的戶籍，農轉非，提供商品糧，就要給他提供住房，提供工作，都由政府包下了，所以那個時候農民對于國家征地是歡欣鼓舞的。但是現在情況有了非常大的變化，一是城鎮化的用地數量急劇擴張；二是市場化條件下對農民的補償和安置對農民來說利益損失很大。

因此征地制度必須進行改革。這在去年10月召開的中國共產黨第十六屆三中全會上已經明確提出了改革的基本方向，就是三句話：實行世界上最嚴格的耕地保護制度；保障農民權益，控制征地規模；嚴格區分公益性用地和經營性用地。

當然要解決這個問題涉及到的矛盾是非常大的，因為它涉及到許多實實在在的利益。為了清理整頓市場，“五一”前國務院發出暫時停止半年審批農地轉為非農地的通知后，我在跑過的任何地方聽到的都是一片反對聲。那么實際情況怎么樣呢?據我了解，全國各地建立的土地儲備中心現在掌握著270萬畝的建設用地；在全國所有的房地產商手里，已經批到手的土地還有40%沒有動工。這么大的土地供應量，我想半年不再審批新的土地不會產生什么問題。實際狀況是，每批一筆土地政府都能從中得到好處，所以半年不批等于政府半年得不到好處，因此他們是從這個角度反對的，并不是真正地從影響經濟發展的角度考慮。

土地之所以會出現這么大的矛盾和問題，我想肯定是我們現有的法律和政策存在不少問題，需要改革、需要完善。但問題是現有政策對很多人來說也是置若罔聞，才會造成這么嚴重的問題。之所以出現這么大的問題，說來說去，現行征地制度的最大弊端就是“我賣你的地我可以賺錢”。于是受苦受難的就是農民。不解決中國的征地問題，無論是對于農業生產能力的保護還是對農民的利益保護，都存在非常大的隱患。

農村的社會事業發展問題

這個問題之所以重要，因為它影響到農民素質的提高，也影響到下一代農民能不能擺脫貧困。

農村的社會事業發展問題尤其是教育和衛生問題在農村存在著非常突出的矛盾，與城鄉之間經濟上的差距相比，社會事業發展滯后的矛盾更突出一些。統計資料顯示，2002年中國全社會的教育開支是5480億元，這包括財政開支也包括學生家長開支，也包括社會各方面的投資和捐助。根據教育部的統計，這5480億元用在農村的只占23．1%，76．9%是用在城市。在中國，1．6億接受義務教育的孩子中絕大部分是在農村，因此農村分到的教育資源實在太少。即使在去年中央已經明確各級財政新增加的教育、衛生、文化事業經費，必須主要用于農村，但據我了解這個政策其實落實得并不好。因為能夠參與教育資源分配的人實際上沒有多少能夠代表農村的孩子。大學校長的嗓門顯然要大得多。

在農村有病缺錢不敢醫治的現象大量存在。2002年各級財政用于鄉鎮衛生院的全部財政事業經費接近60億元，只占全國各級財政衛生事業經費開支的15．5%。農村人口是大數，但是享受到的衛生事業經費卻是微乎其微。我曾經當面看到過總理問衛生部長：你知不知道在農村有多少因病去世的農民能夠在醫院去世?城市是什么比例?在農村有多少生孩子的婦女可以在醫院生產?城市是什么比例?這兩個指標沒有納入統計體系，所以誰都說不上來，衛生部長也說不上來。到農村跑一下我們可以看到，真正因病在醫院去世的農民寥寥無幾。能夠到醫院去生產的農村婦女實際上比例也是相當低。按我的估計，全國所有的農村婦女不會超過1/3能夠在鄉衛生院生產，大部分都還是在家里。前兩天我看到了一個資料，當然它不是完整的統計資料。它提出了兩個指標非常讓人震驚，它提出在中西部邊遠地區孕婦和產婦的死亡率是沿海地區的3．6倍，嬰兒的死亡率是沿海發達地區的4倍，有40%的死者是因為缺錢無法去治療最后導致去世。這是個非常可悲的現象。一方面在城里有大量的醫療資源在浪費，購置了大量昂貴的設備，醫生開出的藥單都是讓人非常吃驚的天文數字。另一方面，大量的農民缺乏最基本的醫療條件。從這個角度去看，如果不能加快農村的教育衛生事業的發展，那么注定農村現在貧困，將來還會貧困。

農民的權益維護問題

在中國，農民之所以弱，非常重要的一條不在于他們的數量有多少，而在于組織化程度太低，凝聚不起來，沒有自己的組織和聲音，甚至在很多地方缺乏表達訴求的渠道。

其實開始這場改革時，我覺得中國共產黨和中央政府就非常清晰地認識到，真正要促進中國農業和農村經濟的發展，最基本的條件是保證農民的權益。經歷這場改革的人都講，十一屆三中全會所作的“中共中央關于加快農村發展若干問題的決定”吹響了中國農村改革的號角。三中全會重要在哪里?重要的是三中全會的決定提出了黨和政府處理同農民關系的基本準則。26年來，中央政府在制定有關農村政策的時候時時考慮這個準則。這個準則就是兩句話：要調動農民的積極性，必須在經濟上保障農民的物質利益，在政治上尊重農民的民主權利。因此，中央政府的政策制度在執行中的后果可能各不相同，但是從初衷來說，都為了保障農民利益，包括經濟的、政治的，但實際效果可能沒達到。所以我覺得，村民委員會這樣的組織能起到什么樣的作用確實需要認真考慮。對農民來說，他們更需要能夠帶領他們發展生產、進入市場、增加收入的組織，而這類組織極其短缺。從去年開始，全國人大常委會已經把建立農民專業合作經濟組織列入立法議程，現在正在啟動法律的起草工作。

我感覺到農村有大量的問題，梳理起來不知道能列出多少個，但是就我的感受來說，如果能夠把上述這五個突出矛盾比較好地解決，那么其他的問題可能解決起來就會事半功倍。我想正像大家所知道的，這五個問題怎么解決100個人至少可以開出99張處方來，因此要形成一個有效的政策還有許多磨練的過程。但是我感覺到至少最近一個時期以來，黨中央和國務院確實對農業和農村問題是高度重視。我記得去年的1月8日中央農村工作會議閉幕的時候，主席去作報告，他首先提出要把解決三農問題作為全黨工作的重中之重。今年3月5日總理在全國人大二次會議的政府工作報告中又強調要把解決好三農問題作為政府全部工作的重中之重。那么問題是各級掌握政策、掌握資源這樣的機構和領導人是不是真正能夠把解決三農問題作為重中之重來解決。如果都能放在重中之重，我想經過一段時間的努力，農村的很多矛盾是可以化解的，就怕嘴上講“重中之重”實際放在“輕而又輕”的位置，很多矛盾不僅解決不了還會逐漸增加。

（本文系作者6月27日在“中國三農問題國際研討會”上的主題演講和回答提問，由本報記者李利明根據錄音整理，未經作者審閱。）問答

問：在現在大學規模日益擴張的情況下，這種用地是屬于公益性事業還是經營性的?為什么它那么容易得到批準?您怎么看待大學大規模圈地的現象?

答：我知道在這一輪新的圈地運動中大學也是高舉大旗積極爭取的。比如說浙江大學新校區，大概兩期設計要占8000畝耕地，據我所知并沒有得到完全批準，所以第二輪不得不停掉，再做就是違法的。至于大學用地到底是公益性的還是經營性的，那要看大學自己。大學現在有這么多收費，盡管收來的錢不足以彌補教育經費的缺口，但是我總覺得有收費就有一定的經營性質。具體到浙江大學要擴展這個地算什么，那可能要非常具體地分析。國家正在制定征地目錄，就是要非常明確地規定什么樣的項目、什么樣的性質屬于公益性或者不屬于公益性。

其實我想不管是公益性還是經營性，都對社會事業的發展有好處，可問題在于很多人從占地中得到了好處。土地不可能不占，怎么少占，怎么在占的過程中讓農民能夠分享到社會發展的好處是最關鍵的。

問：對于農村土地承包法在執行中的問題，你有什么建議?

答：我想，可以先看一下這個法有沒有毛病。如果有，就修改；如果沒有，那么只有下決心貫徹這個法。就是這么一個想法。至于土地私有化問題，我想，公有制也好私有制也好，都改善不了人多地少這個基本狀態。歷朝歷代都是這樣。中國的歷朝歷代土地基本上都是均一輪再聚一輪，先是均分，均分完了再兼并，兼并完了再造反，造反完了再均分。我記得當年我們一起搞農村的時候，宋國青1983年就提出來，是不是把地都分給農民，讓農民自己把地賣掉作為資本進城。當然這不失為一種好辦法，關鍵的問題是這些人找不到工作怎么辦?賣地的錢都花完了之后怎么辦?這可能還涉及到很多很復雜的事。

土地制度是一個國家的基本制度，是整個財產制度的一個基石。我一直有這么一個看法，作為一個財產方面的最基本制度，絕對沒有哪個國家在這項基本制度上經常變來變去而使得這個國家有穩定的發展。我主張選定了一個基本制度就去完善它，沿著這個往前走，不是走不出來。其實很多成功了的國家也并不一定都是土地私有制，也并不一定都是國有，多種多樣的所有制和比較有效的經營形式結合在一起，我相信農業還是可以保障，農民的權益還是可以保障的。

問：目前沿海地區一些勞動密集型產業的競爭力在很大程度上是因為土地的低成本和勞動力的低成本。我們如果在這個問題上轉得太快，或者在速度上不是很恰當的話，是否會損害到制造業競爭力的問題?

答：這更復雜一點，超出我熟悉的領域。但是我覺得這些方面的矛盾正在迅速地浮出水面，而且高度關注這類問題的不光是中國政府，世界各國都在關注。怎么去提高對勞動者的保護程度?這涉及到一系列的問題。我剛才提到，三農問題中的很多問題取決于其他方面的制度和政策的改變，否則光靠解決農業和農村方面的制度和政策是不夠的。確實，中國現在有這么強大的出口能力，相當大部分和農民有關系。正是由于提供了大量的廉價土地，正是由于中國民工的工資水平相對比較低，因此使得出口產品的競爭能力提高了。

真想解決中國的三農問題，非常重要的一項當然是加工制造業的競爭力問題，建立在什么基礎上可能對整個國家的經濟發展，對農業農村都有很大的影響。中國共產黨的十六大已經提出一個概念，要走新型工業化道路。我的看法是不能把它簡單地看成一種概念，它有很實在的內容。我認為，我們目前的這種增長方式，不是農業，而是工業和城市，可能很難持續下去，如果哪一天持續不下去，農民也就轉移不出來。之所以持續不下去，有些事情是大家知道的。中國去年GDP的總量是11萬多億人民幣，折成美元占全球GDP總量將近4%，但中國去年消費的石油占全球消費量的7%，消耗的鋼材占全球消耗量的27%，消耗的水泥占全球的40%，消耗的煤炭占全球的31%。為了4%的GDP付出這么大的資源消耗，我想這個方式是不可持續的。從去年的統計資料來看，為了支撐這樣的增長，很多資源我們自身不足，必須進口，去年石油的進口依賴程度達到33%，水泥進口占到國內需求總量的47%，氧化鋁占到48%，銅和銅晶粉占到58%。大家可能注意到為什么中國領導人要提出和平崛起這個概念，一定程度上是在這種增長背景下告訴世界我們將轉變自己的增長方式，走新型工業化道路。

我注意到很多媒體近來都關注今年四月份處理的江蘇常州的鐵本案件，很多人從中得出自己的分析判斷。據我了解，中央為什么花這么大的力氣去處理這個問題就是兩點：第一點，這件事情從立項到建設到現在投入20多個億，其中有一連串的違背法規法律的現象，從項目的立項到土地的審批，到資金的供給，按現有的法律法規和政策，有很多是省級政府無權定的，必須報國務院，而國務院一無所知。比如說土地，基本農田各級地方政府審批一畝的權力都沒有，但是鐵本這個項目占了2000多畝基本農田，國務院不知道；審批任何普通的土地，省一級政府最大的權力是70公頃，如果其中有耕地的話，耕地只有30公頃的權限，非基本農田的話省級政府有30公頃的權限，荒地有70公頃的權限，70公頃就是1000畝地，鐵本占了6000多畝地，國務院不知道。地方政府把6000多畝地的項目劃分為14個小項目自己來批掉了。像這樣一些做法，我想國家是無論如何不能容忍的，否則整個就亂套了。所以從制度建設的角度，從樹立制度權威的角度，這個事件就必須處理；第二個非常重要的一點是，處理完了以后，主席“五一”期間專門在江蘇視察，他強調如果江浙滬這樣的地區都不能使自己的產業結構或者經濟發展轉到新型工業化道路上去，還是靠大量地投入資源，靠低水平的擴張來增長經濟的話，那新型工業化道路是很困難的。

所以從這個角度去看，我覺得越是發達地區，在產業結構的調整和經濟增長中，就越要考慮怎么符合中國的國情。我覺得這不是一個簡單的解決民工待遇問題，也不是一個簡單的土地問題，而是關系到中國經濟在當今世界上能不能走出一條自己的道路。小陳老師工作室版權所有