今后農村改革中的幾個重點領域

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從2004年開始，我國農村政策發生了極大變化。連續兩個中央一號文件包含了非常豐富的內容，一個比較富于進取精神的、全面的農村政策新體系浮出水面。兩個一號文件實際上提出了中央政府實施工業反哺農業、城市支持農村的全新的經濟與社會發展思路，體現了新一屆政府的科學發展觀。特別是2005年的一號文件明確表示，政府將下決心調整國民收入分配結構，在穩定現有各項農業投入的基礎上，把新增財政支出和固定資產投資切實向農業、農村、農民傾斜，逐步建立穩定的農業投入增長機制。這意味著中國政府從此將結束把農業作為政府收入來源、由農業向工業提供資本積累的工業化初期的發展道路，而將農業和農村領域作為政府支持的對象，實現工業反哺農業、城市支持農村的方略。

正像2005年一號文件所指出的那樣，中國農業依然是國民經濟發展的薄弱環節，投入不足、基礎脆弱的狀況并沒有改變，糧食增產、農民增收的長效機制并沒有建立，制約農業和農村發展的深層次矛盾并沒有消除，農村經濟社會發展明顯滯后的局面并沒有根本改觀，農村改革和發展仍然處在艱難的爬坡和攻堅階段，保持農村發展好勢頭的任務非常艱巨。今后，中國進一步深化農村改革的方向是什么，難點又是什么，很值得我們深入思考。本文試圖對這些可能成為我國今后農村改革重點領域的幾個方面作一討論。

調整城市化政策促進農村人口轉移

農村發展歸根到底是要完成國民經濟的結構轉變，使農業實現高度的商品化和專業化，并使直接的種植業在國民經濟總量中占一個較小的比例；同時，要使農村勞動力大量轉移到城市，實現較高的農業勞動效率。如果這兩個轉變不能完成，農村改革和農村發展的任務就不能說完成。實現這兩個轉變，在大的方向上也可以叫做“城鄉統籌發展”?！俺青l統籌發展”是正確的方向，但如何實現“城鄉統籌發展”卻并不容易。

實現工業反哺農業的關鍵是大量勞動力向城市轉移。多年以來，中央農村政策的主要目標還是離不開提高農民收入、穩步增加糧食生產和促進農村社會穩定。在這三大目標中，提高農民收入是關鍵。但是，即使將2004年給農民的各項補貼增加10倍，每個農戶平均也只能得到五六百元。所以說，在目前條件下，提出工業反哺農業的政治意義大于經濟意義。大量農村勞動力向城市轉移，農民人數減少，農業規模增大，不僅可以使農戶獲得國家補貼的數量增加，還可以提高農戶承接國家其他支援農業項目的能力。如果城市化不到位，大量農村剩余勞動力不能轉移到城市，中國城鄉統籌發展就不能實現，農民收入增長也不會有保障，收入差距也難以縮小，和諧社會也難以建立起來。

筆者認為，城市化和農村勞動力轉移的政策架構應該包括以下內容。

第一，土地政策和農戶土地經營規?？刂普摺Ｍ恋卣邲]有突破，農民進城的能力將會受到限制。土地承包權必須永久化、市場化，使農民放棄土地后能得到按市場價格計算的補償。但是，也要有土地經營規模控制政策，防止過快地出現土地占有的不平等。政府對土地的交易要有控制和調節。

第二，城市居住和住房標準政策。取消舊的戶籍制度以后，要有居住地登記政策。登記的條件是擁有或租有符合標準的住房。這是合法居住的惟一條件，也是取得屬地化管理的社會保障賬戶的前提條件。不用擔心幾戶人家租用一套房屋而“騙取”城市居民身份，因為一個標準居住單元只獲得一戶居住登記權利。

第三，城市工作場所居住政策。在相當長的一個時期里，長距離的農民兼業將難以消除，而兼業農民不見得都有能力購買或租用標準住房單元。因此，要制定“工作場所居住”法規，他們不能獲得居民資格，但他們的“社會保障賬戶”可以由所在城市代管。他們在農村可以保留土地。

第四，社會保障賬戶管理政策。要為每一個進城務工人員建立社會保障賬戶。中國很大，賬戶管理不宜全國統一，應該實行以城市或省為單位的管理，并允許各地有差異。農民兼業地方變化以后，賬戶資金可以轉移，但原管理城市或省區可以扣除一定部分，以鼓勵地方加強保障金的收繳和管理?？梢詫W習廣東省的經驗，實行社會保障賬戶的社會統籌和個人交納(賬戶)相結合的方式，在賬戶轉移時，原管理城市或省區僅僅在社會統籌部分扣留一定數量。賬戶項目主要是養老和醫療兩個部分。工傷保險走商業保險的路子。

第五，勞資關系調節政策。按目前的制度或制度實施的水平，農民兼業者在城市根本不可能融入城市主流生活。必須通過對勞資關系的調節，提高資本雇傭勞動的成本，增加兼業者的收入，甚至使一部分兼業者成為完全的城市工人。可通過如限制勞動時間，強化加班報酬管理，強制企業資方交納工人社會保障資金的一定比例，強制改善工作場所居住環境等辦法達到上述要求。

第六，強化對城市居民兼業的管理。對這種兼業要限制，辦法是通過稅收來調節。用這個辦法可以增加城市就業人數，給農民兼業者提供更多的機會。

第七，國家行政分權和財政收支政策。目前的情形是大城市就業機會多，中小城市就業機會少；大城市幾乎成了一個封閉的經濟體系，不論何種“密集”型的經濟都在搞，使得中小城市特別是中西部的中小城市出現產業空洞，陷入某種惡性循環。這種情形有復雜的原因，其中與大城市的產業門檻太低有關，但更重要的是與我們的干部任免制度、行政分權制度和財政制度有關，這些制度造成了對中小城市和農村地區資金的抽取，影響到當地經濟的發展，自然也影響到當地的就業吸收能力。

筆者相信，如果以上政策能制定和完善，并輔以其他必要的配套政策，對城市化速度的加快和勞動力穩步轉移是有利的。

深化土地制度改革

決定勞動力轉移速度的關鍵是城市勞資關系的調整和農村土地制度的改革。城市化政策的猶疑不定，說到底是擔憂城市對農村人口輸入的承接能力。其實，從總體上看，我國城市已經大量承接了農村人口，只不過他們處于邊緣化的生活狀態，沒有融入城市生活的主流。解決這個問題需要資金，但資金可以從調整國民收入分配結構中獲得。只是這個分配結構的調整不是體現在2004年農村政策中的小調整，而應是更大的調整。調整包括兩個方面，一是城市勞資關系的調整，迫使資本一方實行每周40小時工作制，造成勞動市場供求關系的改變，產生工資上漲的壓力，增加農民工的收入；二是實行土地交易(包括國家征用)的市場化，提高農民放棄土地的收入，實現“以農村土地換取城市生活保障”，使相當一部分失去土地的農民買得起城市較低標準的住房。實行這兩方面的政策意味著國民收入結構的深刻調整，可能帶來對國民經濟的“消極”影響，例如會增加中國產品的工資成本等。但這方面政策更積極的影響是擴大了國內市場，從而加快國民經濟的增長速度。依據這個分析，我們認為，今后農村政策的調整方向是更積極的城市化政策，并通過土地制度改革加速這個目標的實現。

現行農村土地承包制是上個世紀80年代初開始推行的。在這個制度下，農民獲得了很大的生產自主經營權。農民用“交夠國家的，留夠集體的，剩下是自己的”這樣的俗語來概括這個制度的特點。然而，現行農村土地承包制面臨一個不易克服的難題——農民對土地的承包期限極不穩定，承包地常常被村集體領導重新分配，農民俗稱“三年一小調，五年一大調”。越是經濟發達的農村地區，土地承包期限越是不確定。為了保護農民的土地承包權，中央政府做了許多努力。先是規定第一輪土地承包15年不變；第一輪承包到期后，政府又規定承包期再延長30年。針對一些鄉村干部刻意歪曲土地承包制30年不變的含義的錯誤說法，中央有關文件明確指出，不僅農村土地承包制度不變，農民對自己所承包的具體的地塊也不變。針對人口變動的影響因素，中央政府明確提出“增人不增地，減人不減地”的硬性政策，以約束一些鄉村干部隨意變更農民承包地的行為。但是，在實際工作中仍然未能糾正農民土地承包權被隨意侵犯的行為。

農民土地承包權難以穩定有復雜的原因。農戶家庭人口變動使土地承包的人均數量發生變化，一些農民希望調整土地是重要原因。一些鄉村干部通過變更土地承包撈取好處是更為重要的原因?，F行法規的不配套、不完善也給土地承包權的變更留下了漏洞。雖然有相當多的農民擁護中央的政策，但因為土地的“集體所有”在實踐中總被理解為村干部的控制權力，這些農民很難在土地承包權受侵犯時與干部們抗衡。正是由于這些復雜原因，土地承包權15年或30年不變的國家政策始終沒有得到不折不扣地執行。

土地承包不穩定對農村發展乃至國民經濟成長有極大危害。只要土地承包期限過短，承包地塊被經常調整，農民就不會在土地上認真投入，農業經濟效率的提高將受到影響。承包權不穩定還將導致土地的使用權價格被嚴重扭曲，土地使用權的轉讓市場難以發育，土地資源的合理配置難以實現。更嚴重的是，現實土地承包制下使農民仍然有強烈的“占奪”公有土地的意識，導致農村大量土地成為農民的宅基地，出現農民住房大量空置與農民繼續申請宅基地同時并存的現象，使農村空置房屋難以成為農民交易的對象。對“公地”更強大的掠奪力量來自鄉村干部乃至各類“官商”，以致近些年農村耕地流失速度觸目驚心，失地農民達到數千萬之多。目前的土地制度還成為中國農村城市化的嚴重障礙，它使大量農民在放棄土地之后不能得到合理的補償價格，無力在城市購買住房。不合理的土地使用權轉讓價格鼓勵農民守住土地不放，使他們成為身份在農村、打工在城市的長距離遷徙的“候鳥”。把土地承包權永久化改革看作下一步推動農村發展、深化農村改革的焦點，一點也不為過。

解決問題的出路是下決心把土地承包權永久地固定給廣大農民，使農民的土地承包權成為一種包含使用權、轉讓權、繼承權和抵押權的土地財產權。為了實現這個目標，需要慎重工作，做好各項配套改革。要根據現有農村人口狀況，適當調整承包土地，讓土地承包更加合理，然后再使土地承包權“永久化”。要對農民的土地財產權的交易給予約束，防止短期內出現“大土地所有制”，避免一部分農民因喪失土地流離失所。要建立農村社會保障制度和醫療保險制度，防止農民因天災病禍出賣土地承包權。無論商業占地還是國家公益性征地，都要依市場價格與農民交易，使農民在喪失土地后有能力轉移到城市從事其他工作。只要方向對頭，這些技術性改革并不難做到。許多國家的經驗證明，只要有完善的制度，特別是有公正的法制環境，農民不會因為有了明晰的土地財產權而大量地隨意出賣土地。常常出現的情況反而是農民不愿意放棄土地而導致土地集約經營出現困難。我們相信，中國農民會珍惜自己的土地承包權；這種承包權越是因為“永久化”而固定為土地財產權，農民就越會珍惜自己的土地承包權。

進一步改革鄉村治理結構

實行分稅制以后，縣鄉財政開始出現問題，鄉級財政逐漸大面積地發生赤字。在農業稅廢除的形勢下，老賬歸還希望渺茫，新的赤字還要發生，財政難以為繼。許多研究者已經指出，中央政府按賬面免稅額對中西部地區進行轉移支付，根本不能解決問題。更為嚴重的問題是，鄉級干部的工資常常難以保障，影響到鄉村政治穩定。

關于鄉村財政危機發生的原因，一個更常見的說法是全國性的政治經濟體制導致資源被向上抽取。這個說法大體上是對的，但找到這個原因仍然沒有抓住問題的要害。據筆者的調查和統計資料的反映，近一些年，很多農業縣如果沒有上級政府的轉移支付，財政會是凈赤字。獲得財政補貼的1000個左右的縣財政，主要是農業縣和中西部貧困縣，上級財政自然對這些縣不存在直接財政抽取的問題。但這些縣內部卻存在縣級財政抽取鄉村兩級資金的問題。

問題的根子顯然在縣鄉公共管理體制本身。這個體制的深刻矛盾在于：一方面是傳統農業和農民對公共品的低水平的需求，另一方面是“產值”巨大而效率低下的政府對公共品的供應。這種供需間的不平衡才是危機發生的直接原因。如果說上級政府對縣鄉財政危機要負責任，那也不是上級政府抽取了資金，而是它維持著縣鄉的不合理的公共管理體制。

我們先來分析傳統農業和農民對公共品的需求。如果按經濟學的規范要求，我們很難在數量上確定傳統農村社會對公共品的需求。在社會專業化分工程度比較低的情況下，農民對公共品的需求很少會表現為貨幣化的需求，這會給分析帶來困難。

第一，對于國家安全、憲法秩序、環境保護這樣一些“效果或成本溢出”的公共品，農民愿意也只能用“搭便車”的辦法來獲得。這樣一些公共品在任何社會都應該是富人免費“提供”給窮人，窮人對它們的需求本來弱于富人，或者像環境這樣的公共品對他們來說是“免費的午餐”。

第二，農民所需要的公共品主要是收益或成本不溢出社區的地方公共品，例如，社區安全、村規民約、糾紛仲裁、鄉村道路、區域內防洪灌溉排水以及土地整治等。對于這類公共品，傳統農民在歷史上就很少依靠政府。

第三，對于一些收益或使用可排他的所謂“俱樂部”物品，例如教育、醫療，傳統農民也有自己的解決辦法，而通常農民會找到經濟的付費方式。只有在現代社會，這些公共品的交易才被顯著貨幣化，并往往被政府所壟斷，農民不得不向政府或其機構支付貨幣。

第四，有一些公共品在傳統社會并不是公共品，而主要是私人物品，例如某些風險的回避，包括自然災害風險和養老風險等。到了現代社會，社會保障和災害防范越來越具有了某種公共品的性質，農民不得不接受社會化的方式來獲得。但在農民收入水平還很低的情況下，農民不會從口袋里掏出很多錢來獲得它們。

還有一個事實必須指出，中國農民對貨幣化的公共品的需求只能用他們的貨幣收入來支付，而不能用國家統計局所統計的收入來支付。在農民總收入中，發生在農村的現金收入只占到其中的一半左右，大約2000元上下，相當于城鎮居民水平的五分之一。這樣一個收入水平的群體，對公共品需求(不是需要)的貨幣支付能力實在不會很高。對農民來說，滿足公共品需求的更好的選擇是公共品交易的內部化，而不是高度貨幣化的社會性交易。

綜上所述，在我國農村經濟還很不發達的情況下，農民并不需要由政府來供應大量公共品；農民有限的收入中的一小部分會用來購買上述第三類公共品。

現在再來分析鄉村社會對公共品的供給。因為統計數據的缺陷，我們也很難估計我國鄉村社會的公共品的供給規模。但是，大體上我們可以用縣以下政府(包括縣政府，但不包括城市中的區政府)的實際支出總額作為鄉村公共品的實際供應規模。支出總額應包括預算內支出、預算外支出，還應包括違規的自收自支支出，其中后一部分相當難估計。根據一些相關數據的保守估算，這個數字在5000億元左右。

5000億元的農村公共品供給規模，相當于農民要拿在農村獲得的大約15000億元現金收入(不包括打工收入)的1/3。換句話說，如果這個公共品的總量全部要農民埋單，那么，意味著一個農民在農村每獲得100元的現金收入就要拿出33元來支付公共品。這樣一個比例大大超過城市居民的平均納稅水平，更不用說相當于農民收入水平的城市居民根本不納稅。當然，農民拿不出這筆錢，于是，就有了高層政府的轉移支付，也就有了數千億元的鄉村兩級負債。

現在我們清楚一些了，縣鄉財政危機的要害是我們強加給農民一個大規模的公共品的供應，遠遠超過了農民的支付能力。更重要的是，我們這個公共品供應效率十分低下。真正使農民受惠的主要是政府的教育支出和部分財政支農支出(也被大量挪用)。大量鄉村公共部門是為收費而存在，并沒有給農民帶來公共品的享受。

有了上面的分析，解決問題的辦法也就比較清楚了。我們的目標應該是建立一個公共品供需平衡的鄉村治理結構。當然我們無法說清楚這個平衡點的具體數值，但指出這樣一個根本原則是有把握的：在現階段，鄉村公共品的供應必須要依靠鄉村社會內部的非貨幣化制度安排，這種安排在政治上便是鄉村社會的高度自治。在上述四類公共品中，只有少量的公共品交易采用貨幣化的形式，而且其中的一部分還要免費供應。農民只對一些具有俱樂部性質的公共品支付貨幣。

按照這個基本思路來建立鄉村社會的治理結構，以下幾點非常重要：

第一，不僅要實行村民自治制度，還要把自治制度逐步推進到鄉鎮一級。沒有自治，就無法形成非貨幣化的公共品交易的社區合作。在村級社區走向衰落的背景下，鄉鎮一級社區將是農民進行公共品交易的基本平臺，如果自治停留在村一級，其意義會大打折扣。如果一個社區需要綜合的權威機構，那么，這個機構就必須通過民主的方式來產生。我國不少地方已經進行了鄉鎮一級民主選舉，產生了積極效果。在一個相當長的時期里，鄉鎮一級自治政府的行政經費要由上級政府通過轉移支付解決。

第二，大力推動鄉村民間組織的發展，開拓農村公共事務方面志愿者活動的空間。大量的公共事務在民間組織那里也可以處理。民間組織不需要農民納稅；其領導職位常常能吸引志愿者充任。民間組織活動越是廣泛深入，政府活動的成本就越是減少。

第三，要壓縮乃至取消現有的集體經濟這個層次，代之以農民自愿組成的各種專業合作社。為此，要下決心改革土地制度，讓土地管理納入法制化的軌道，避免村、鄉兩級干部對土地的控制。這個辦法將大大縮小鄉村干部的事權范圍，有利于精簡公務人員的數量。同時，把農民的土地財產權歸還農民，還將減少鄉村干部崗位的“含金量”，有利于志愿者參與公務活動。

第四，廣泛實行委托服務制，大量減少縣級政府在鄉鎮一級所設立的垂直控制、上下對應的機構，把縣政府服務農業的公共活動通過委托的辦法交給鄉鎮自治政府和民間組織辦理。例如，縣計劃生育委員會直接委托鄉鎮自治政府或某民間機構(例如某醫院)辦理計劃生育事務，同時將經費劃撥給承辦機構。現在的所謂“七站八所”的上級單位大多可以用這個辦法實現自己的工作目標，而不必設立專門的機構。如果縣級機構沒有經費給農民服務，寧可撤銷也不能在鄉鎮設立一個機構用收費辦法養活自己。

第五，現在的一些鄉鎮機構如果不承擔公共服務職能，則完全推向市場。政府的農業技術推廣一類的經費可以轉變為“專用支付券”發給農民，由農民在市場上用這種“準貨幣”購買服務，促成有關組織的競爭。接受“專用支付券”的組織可以向發行者(政府機構)兌換貨幣。

通過上述改革，一定會形成一個全新的鄉村治理結構。建立這樣一種結構在技術上并不困難，關鍵是政府的見識與行動魄力如何。從筆者的調查看，鄉鎮改革成敗的關鍵在縣一級領導。改革不僅會觸及鄉鎮干部的利益，更會觸及縣一級干部的利益。

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