黨國英:我國農村土地制度改革的現狀與問題

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2004年，我國政府的農村土地政策的基本框架沒有大的變化，但在局部上作出了較多調整，土地政策的顯著特點是強調我國政府要執行世界上“最嚴格”的土地政策，以保護我國日益緊缺的土地資源，控制亂占和濫用土地。

本年度的一系列文件，具有以下特點：第一，加大了對違反土地法律行為和行政瀆職的處罰力度，體現了實行“世界上最嚴格的土地管理政策”的精神。第二，確保糧食播種面積和糧食增產。第三，保護耕地，遏止非農建設占用土地日益增長的趨勢。第四，在國家征用土地中和農地轉移用途中，把農民利益放在重要地位。2004年出臺的關于農村土地的政策，有其特殊的歷史背景。由于我國土地制度本身有內在缺陷，加上近幾年城市經濟高速增長，土地資源被大量用于非農產業建設，已經嚴重影響到我國農業經濟的可持續發展。在土地征用的過程中，普通農民的利益受到嚴重侵犯，嚴重地影響我國農村社會的安定。

國家對經濟總量平衡和結構協調的控制能力，是影響農村經濟結構調整的重要因素，而現行土地制度則會影響國家對經濟總量平衡和結構協調的控制能力。

按現行政策，農民進入城市工作和生活，其所承包的土地必須交回村集體，不再享有作為集體成員之一的那種抽象的土地所有權。這個制度使農民在進入城市以后得不到放棄土地財產權的任何補償，農民也不愿意放棄土地，使得農民不得不選擇定居農村、做工于城市的生活。這個政策規定顯然不利于農村剩余勞動力轉移到城市，也不利于城鄉經濟的統籌協調發展。這個由政策導向所產生的結果，造成了深刻的國民經濟的結構性缺陷，極大地約束了國家對經濟總量平衡和結構協調的控制能力。

首先，在現行土地制度及其關聯作用的約束下，破壞了勞資關系的某種可能的平衡，給政府調節企業行為增加了困難。從資本方面看，一個國家的城市經濟部門中一半左右的勞動力不是居住在就業點附近，而是不穩定地在大的地域范圍里流動，無疑會給城市工商企業的發展增加風險。工商企業因此難以制定用工計劃，也難以執行定貨合同。2004年上半年出現的“民工荒”已經顯示出這方面的后果。企業經營本來要面對產品價格變動的風險、資金運用的風險和各種競爭所產生的風險，現在平添勞動力供應的風險，這自然給國家使用傳統手段調節經濟增加了困難。從勞動力方面看，目前的制度也不利于公正的勞資關系的建立，不利于人力資本的積累。本來，決定勞動力流動方向的主要因素是地區間的平均收益水平，而目前的制度結構使得土地遠期收益以及勞動者流動成本也成為決定勞動力流動的因素。后兩個因素很難成為政府調節勞動力區域布局的手段，這便增加了政府調節勞動力市場的難度。

其次，現行土地制度給國民經濟總量平衡的調節增加了困難。農民工進城就業，本來既是生產者，又是消費者，占有了城市的就業崗位，同時也帶來了消費的市場，從這個意義上說，不存在農民工與城里人“搶飯碗”的問題。但是，我國的農民工往往在城里扮演生產者角色，在鄉里扮演消費者的角色。在這里，“薩伊定律”（供應等于需求）的作用被打了折扣。這種情形導致兩方面的效率損失。一方面，在宏觀上，因為存在收入的轉移，城市經濟部門的總量均衡狀態為總供給大于總需求，而農村經濟部門表現為總需求大于總供給。產生“事后均衡”的途徑是物價變動。這就可以解釋為什么縣以下的物價水平常常高于大城市的物價水平。另一方面，在微觀方面，這種情況又導致農民作為消費者的福利損失，農民是高昂物價的直接承受者，這種狀況同樣增加了政府對宏觀經濟實行調控的難度。

再次，土地制度的缺陷及其關聯作用還壓縮了我國市場，產生了“資本過?！迸c“勞動過剩”一并存在的深刻的結構性問題。因為勞動者的利益保護的困難，使得我國廉價加工業品包含了制度性因素產生的成本“節約”，為國外市場保護主義者所詬病。同時，因為我們并不熟悉國際市場，而國內市場在低工資之下變得狹小，這就造成了“資本過剩”（表現為利率低）與“勞動過?！币徊⒋嬖诘慕Y構性問題。這個結構性問題加深了我國經濟的二元結構的矛盾，同樣給政府的宏觀政策實施帶來了困難。

綜上所述，可以認為，因為土地制度缺陷所產生的直接或間接的影響，政府對宏觀經濟調控的能力受到削弱，并會對農業經濟結構的調整發生不利影響。

土地制度改革對于農民收入有很大的增收潛力。改革的方向有二：一是進一步確立農民的土地財產權，給發展適度的農業規模經營創造基礎；二是在土地轉讓中保障農民的利益，給農民合理的補償，并使這種補償能夠支持失地農民向城市轉移。

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