陳華生:深化農村改革的構想

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正文

農村改革，在上世紀八十年代初，以家庭聯產承包責任制為標志，全面展開了各項改革，取得了輝煌成果，促進了經濟和社會發展。由于社會的不斷發展變化，農村的發展遇到了不小的困難。深化農村改革的問題，已經擺到人們的面前。

本文本試從農村土地產權、經濟管理體制和社會管理體制三個方面，提出深化農村改革的構想。

一、深化農村集體土地產權改革的構想

（一）農村集體土地產權的缺陷。產權，即財產所有權，是指財產所有人在法律規定范圍內的物（財產）占有、使用、收益與處分，并排他干涉的權利。是最具有重要地位的物權，又是唯一完全的充分的物權?，F行農村集體土地產權體系，土地產權主要劃分為土所有權、土地使用權（含土地承包經營權）。

1、集體土地所有權的主體不明。國家所有土地所有權的主體，法律規定得很明確，《中華人民共和國土地管理法》第二條規定“國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使”，而農村集體土地所有權的主體，則法律沒有作出明確規定。對農村土地相關內容作出規定比較早的法律是，1986年4月12日頻布的《中華人民共和國民法通則》“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。已經屬于鄉（鎮）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉（鎮）農民集體所有?！边@一規定，似乎是明確了，不過其中的“或者村民委員會經營、管理”就更加使集體土地所有權主體模糊了。對當時來說，原生產隊級的集體經濟組織和村民委是兩個牌子一套人馬。在實踐中并無大礙。但是，過后村民委改設在原大隊級，原村民委級（原生產隊）設村民小組。實質上已經是“此村民委非彼村民委”了?，F行的《中華人民共和國土地管理法》規定“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理?！边@一規定，也似乎明確，即，集體土地所有權主體分為三類，一是鄉（鎮）集體經濟組織農民集體；二是村集體經濟組織農民集體；三是村內兩個以上集體經濟組織（原生產隊的繼承者）農民集體。由于法律沒有對農民集體土地的所有權規定由誰代表“農民集體”行使，從而使這個法律規定模糊起來了。加上其中規定的“或者村民委員會經營、管理”和“或者村民小組經營、管理”就更加使農村集體土地所有權主體模糊起來了。使人誤解為農村集體土地的所有權人，一是屬“集體經濟組織或（和）村民委員會”、“集體經濟組織或（和）村民小組”；二是“村內的一切農村集體土地都屬村民委員會所有”。例如，某地級市的規定“本辦法所稱的農村集體土地的所有權人，是指依法成立的農村集體經濟組織或者村民委員會”。法律法規規定用“或者”一詞，怎樣理解？一件物品，或者甲或者乙，是誰快就是誰還是誰勢力大就是誰？如果說這個規定的本意是，甲不存在就屬于乙，那還好理解。可是一個國家這么大，上千萬個組織都是甲不存在嗎，兩個同時存在怎么辦？原先甲不在后來又出現，怎么辦？由于法律規定的不明確和不一致，使農村土地所有權主體產生模糊，在實踐中出現了混亂。特別是全國沒有統一規定必須設立農村集體經濟組織，不少地方就沒有設立而由村民委和村民小組代行管理，有些村民委員會就認為自己是村內一切集體土地的所有權人，就出現任意調整、收回村內各個集體經濟組織（原生產隊級）農民的承包地、任意發包、出賣村內“四荒”的現象。在土地被征用時，竟不經過土地所有者的集體經濟組織及其農民，就以土地所有者的身份辦理征地手續，并任意支配征地費。

2、農村集體土地使用權的權能沒有充分利用而淡化。

按有關法律規定，我國農村集體土地使用權分為建設用地使用權、農用土地使用權（直接用于農業生產土地使用權、“四荒”即荒山、荒溝、荒丘、荒灘土地使用權）。除《中華人民共和國土地管理法》中規定“農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權?！焙汀按_認林地、草原的所有權或者使用權，確認水面、灘涂的養殖使用權，分別依照《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》和《中華人民共和國漁業法》的有關規定辦理”的以外，其他的農村集體土地使用權并沒有登記發證管理，事實上農村集體土地使用權的權能沒有充分利用而被淡化了。例如，農村早年建造的舊房屋的宅基地的土地使用權沒有實行登記發證制度；又如，承包地的土地使用權不明。從現行的法律來看，土地承包經營權似乎不完全等于土地使用權。這就存在這么一個問題，即承包地的土地使用權隨所有權留在集體經濟組織里，或者土地使用權隨土地承包經營權轉移到土地承包經營權人。如果土地承包經營權流轉了，其土地使用權是否隨其流轉?？梢?，農村集體土地的土地使用權在這兩方面被淡化了。

3、農村集體土地產權的權能有限，權利不平等。表現在：集體土地被征用征收時，農民不能直接參與商談，缺了處分權；征地補償費標準被法律上限，而土地所有權變成國有后，其使用權進入市場則價格無上限；集體所有和國有只是主體有別，而土地是沒有任何差別的，但法律在保護上卻有明顯的傾向性，不符合“權利主體平等”之法理。另外，產權流轉制度不健全，也是農村集體土地產權的一種缺陷。盡管我國制定了加強農民集體土地流轉管理一些政策規定，但總體說來，禁止的比放開的多，限制的比鼓勵的多。

（二）深化農村集體土地產權改革的設想。

土地作為一種不動產資源，無論歸誰所有或使用，權利人都無法將其轉移，因此，農村集體土地的改革應主要體現在土地資源的珍惜與合理利用上。應從國情出發，遵循既不能違背我國土地的生存保障、收益和就業三大功能，又符合農村經濟健康向前發展、提高農村生活質量水平和安民心穩天下的原則，來進行農村集體土地產權改革。

1、用法律規定明確農村集體土地的所有權的權利主體，寫明“農民集體所有的土地所有權，由農村集體經濟組織代表農民集體行使”。同時，修改有關法律的相關條文，形成法律規定的“一致性”和法律標準的“唯一性”。如將“由集體經濟組織或者村民委員會經營、管理（發包）”、“集體經濟組織或者村民小組經營、管理（發包）”中的有關“村民委員會”和“村民小組”內容刪掉；將“（集體經濟組織成員的）村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上的村民代表同意”修改為“集體經濟組織的有表決權的成員會議三分之二以上成員或者三分之二以上的成員代表會議同意”。

2、參照國有土地產權體系及其管理制度，根據“兩權”分離的原則，將集體土地所有權和使用權分離出來。集體土地使用權的權利義務應等同于國有土地使用權。集體土地所有權為集體所有，集體土地使用權可以為私人所有。集體土地使用權規定使用年限。農用土地使用權，無償劃撥為農民家庭所有后可以進入市場有償流轉，可以抵押，強化占有、收益和處分權利。集體土地使用權進入市場流轉變更土地使用權人，實行低收集體土地出讓費原則。集體土地出讓費收益人為該宗土地所有權人。集體土地實行登記、發證管理制度和憑證占有、使用制度以及地籍管理制度。根據現行法律，集體土地使用權又分為集體土地建設用地使用權和農用土地使用權兩大類；農用土地使用權又分為直接用于農業生產的土地使用權和“四荒”即荒山、荒溝、荒丘、荒灘土地使用權。現行的土地承包經營權，應該屬于農用土地使用權當中的一個細分種類，而它又交*于直接用于農業生產的土地使用權和“四荒”土地使用權之間。從具有登記發證管理意義的必要性看，應該是集體土地建設用地使用權和農用土地使用權兩大類，前者的使用年限應參照國有土地使用權年限相對短一些；后者應參照土地承包期年限或相對短一些。實行集體土地產權改革時，初輪農用土地使用權的劃撥，應考慮政策法律的穩定性和連續性，盡量使農用土地使用權人和使用年限與現行的初始土地承包經營權人和承包年限的一致；農用土地使用權年限與現行土地承包期同時終滿。從長遠來看，往后農用土地使用權的作用將比土地承包經營權更有實際意義。第二輪（現行）土地承包期滿，其作用將自然淡化。

集體土地登記發證管理機關是縣級政府的土地管理部門。

3、將征地補償費的限制政策改為保護農民利益政策。在征地補償的標準上，將上限改為下限。無論是公益性用地或者是經營性用地，補償費標準不能有差別，因為，少數被征地農民沒有犧牲自己的利益為公眾搞公益建設的義務。在征地補償商談上，征地方和被征地方的法律地位平等。

這一農村集體土地產權改革，理順土地產權關系，弱化所有權，強化土地使用權，農用土地使用權可以進入市場有償流轉，使集體土地使用權體現其應有的價值。這是農村改革從“集體所有，集體經營，按勞分配”－“集體所有，家庭聯產承包經營責任制”－“集體所有，家庭承包經營”向“集體所有，家庭經營”的方向發展的必然趨勢。這一改革，既能穩定土地的農民集體所有權，又能保障農民個人使用土地的權利；既能使土地合理流轉，使土地積極集中，符合現代農業的規模經營需要，同時為要進入城市的農民提供有一定年限的農用土地使用權價值可轉讓而取得所需資金，又可以使減了人口數量的留守農民在每一輪農用土地使用權周期滿后無償得到增加土地數量，從而使未來農民在發展經濟上能有應有的土地保障。

二、深化農村集體經濟組織改革的構想

（一）農村集體經濟組織體制的缺陷?，F時鄉級農村集體經濟組織、村級集體經濟組織和小組級集體經濟組織的前身分別是，公社、大隊和生產隊，是相對應的被繼承和繼承關系。各級農村集體經濟組織對土地的占有比例，在“三級所有，隊為基礎”時期，公社占的比例很小，幾乎沒有土地；大隊占的比例也小，少數大隊有少量土地，多數大隊沒有土地；生產隊占有幾乎所有的農村土地。鄉級和村級集體經濟組織又分為兩種類型，第一類是對土地擁有所有權的村（原大隊）、鄉鎮（原公社）全體農民集體所有的經濟組織；第二類是第一類經濟組織興辦的經濟實體。1、鄉級集體經濟組織，從全國來看，絕大多數鄉鎮已不存，即使存在的這些少數鄉鎮中，“全鄉鎮范圍內全體農民集體所有”已空有其名而無其實了，只能說是少數人所有。2、村級集體經濟組織，存在的數量不少，存在的問題也比較多。一般是被村民委員會架空而沒有另外成立經濟組織管理機構。無其名又無其實，完全被村民委取代，只是人們需要其名時才偶爾提到它。絕大部分的村，沒有真正意義的經濟實體，只是利用土地政策法律的缺陷，將村內其他經濟組織（小組、原生產隊）的土地說成全村所有，由村民委經營管理。村民委作為發包方將全村各小組的土地發包，從中有收益。在任意拍賣“四荒”和土地被征用時又占有一定的金額。在這些村中，有少數興辦辦經濟實體，村民委有不少收入。由于集體經濟組織法律的缺位，村級經濟管理混亂，集體經濟流失嚴重?！叭迦w農民集體所有”有其名而無其實，實際變成村干部個人所有，是村官腐敗之源。從這些年暴露出來的問題看，這已是相當普遍的問題了。

（二）深化農村集體經濟組織體制改革的設想。1、只保留最基層的農村集體經濟組織（原生產隊的繼承者。其規?，F狀，少的幾戶組成，一般20～30戶，上100戶的很少見），作為行使農村集體土地所有權的唯一的一種組織。農村集體經濟組織，全國應統一簡稱農經組，以便在制定政策和修訂法律、法規使用其名稱上的一致性。名稱的一致性，還可以區別于其他農村經濟組織，減少在社會活動中不必要的麻煩。改革后的農經組，主要行使土地所有權職能，不具有生產、經營職能。在劃撥土地使用權給農戶家庭時，留出3～5份地，其中2～3份作為管理人員報酬，2～3份作集體組織日常運作經費收入來源。2、撤銷解散屬于第一類的鄉級和村級集體經濟組織，改制第二類經濟組織。從幾十年的實踐來看，鄉級和村級集體經濟的消極因素大于積極因素。真正能發展壯大，真正實現全體成員所有和體現鄉、村級集體經濟優熱性的，在全國是鳳毛麟角不多見的。國有企業都已“抓大放小”，全面改制了，何況農村村級和鄉級集體經濟的這種現狀呢。因此，對鄉級和村級集體經濟必須大刀闊斧地改革，屬于第一類的鄉村兩級集體經濟組織，全部撤銷解散。其所有的土地、財產，析分到原所屬的各農經組。屬于第一類集體經濟組織舉辦的經濟實體，即第二類集體經濟組織，按照現代企業制度進改制。將其資產析成股份分到第一類集體經濟組織全體成員后可有償流轉；將其集體土地所有權析分到各農經組，土地使用權進行無償劃撥歸其所有。在村級的第二類經濟組織－經濟實體改制時，應留出一定的股份比例給村級行政管理組織控股，作為管理機構運轉經費來源。改革后的村級行政管理組織，主要具社會管理職能，不具生產、經營職能。

三、深化村民委員會和村級管理機構的構想

（一）村民委員會的缺陷。目前，村民委員會普遍是規模過大，不但不利于開展工作，而且也客觀上制約了村民參加民主管理和行使民主權利積極性。1、村民委員會的規模。自從村民委由自然村改設在行政村后，有的村的人口有2000人左右，有的多達四五千人；有的由數個甚至數十個自然村組成，有的村落居住分散在幾十平方公里甚至上百平方公里土地上。2001年農村稅費改革以來，出于村級財力的原因，各地合并行政村之勢不減，每年全國有上萬個村合并。這次農業稅全免，并村將有一次高潮。2、村民委員會規模過大的弊端。一是村內利益圈多而公共利益少，村民參與民主管理的熱情不高。一般相鄰的自然村，客觀上就有共同的利益資源，如水、電、路、土地和山林等，人與人之間相熟而親近。村民對利益圈內的事比較關注，對利益圈外的事則漠然視之。在有多元利益圈的特大行政村，什么“村民會議”、“一事一議”、“村民參與民主管理”等，那可是侈奢的東西。二是村民居住分散，無法召開村民會議。村民自我管理、自我教育、自我服務的難度大。民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的制度難以落實。比如選舉工作，由于村的規模過大，村民互相認識的不多。在那些沒有村級集經濟的村，村干的職位沒有多大吸引力，村民參加選舉的熱情也不高。每次村民委或人大代表選舉，是靠鄉鎮干部和村內骨干的“苦干”加“巧干”才能完成的?？梢赃@么說，村民委設在行政村以來，從來沒有召開過村民會議或村民代表會議的村，是相當普遍的。這種狀況如何搞村民自治，如何推進農村民主進程，如何貫徹落實《村民委員會組織法》？借用農民“良種還應有良法，才能獲得好收成”的話來說，再好的政策和法律也要有好的制度來保障，才能落到實處?？傊迕褡灾尾粦钱嬶灣漯?。村民委員會的規模必須改小，才能夠推進農村的民主進程。

（二）深化村民委員會和行政村管理機構改革的設想。1、村民委員會改設在自然村或農經組。新設的村民委員會內只有一個農經組的，村民委成員和農經組管理人員可以“一套人馬兩塊牌子”，在不同場合以相應的身份名義作為。2、行政村管理機構。村民委員會改設在自然村后，行政村作為國家行政管理延伸與村民自治的交匯點－“交換機”，設立半行政半自治的村級管理機構，稱自治聯合村，簡稱聯村。改革后的村級行政管理組織，主要具社會管理職能，不具生產、經營職能。聯村的村長在村內農民中由村民選任；黨支部書記由“兩推一選”產生，即在村民和黨員推薦的基礎上，經過組織考核確定候選人，然后按黨章規定進行黨內選舉。每屆任期三年。聯村的村干部的報酬，國家財政按不低于當地的最低工資標準發給補貼，村內自有收入的可由村民委主任會議和黨支部討論決定報酬標準。