鄉鎮機構改革路在何方

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鄉鎮機構改革是中國農村改革的難點之一。提出這項改革的任務已經有很長時間，但改革的步履始終不盡如人意。農村稅費改革啟動以后，原本以為會給鄉鎮機構改革提供契機，但看起來事情并沒這么簡單。據國務院發展研究中心趙樹凱先生的報告，在近幾年內，鄉鎮機構看起來減少了，但精簡的目的沒有達到，財政開支也沒有減少，一些地方陷入進退維谷的境地(2月19日《中國經營報》)。

從根本上說，鄉鎮機構改革的困境有其歷史淵源。改革開放以來，我國社會經濟生活出現了多元化發展趨勢，但以"官本位"為核心的行政垂直控制體系還沒有根本改變。鄉鎮管理機構是連接廣大農村社會與國家權力體系的最基層的控制樞紐。鄉鎮機構向上承接政府機構的各項有關指令，向下承擔幾乎一切農村公共事務管理任務，甚至還介入了農村社會的私人事務。國家權力的運作形式決定了鄉鎮機構的工作異常繁復和艱難。

在承接上級行政指令時，鄉鎮機構幾乎沒有獨立性可言，其中政府資金的撥付方式是制約鄉鎮機構運轉的重要因素。面向農村的各項專用資金是通過"條條"關系下撥的，上級官員對資金的撥付有很大的自由裁量權。一項資金能不能撥付給某一個鄉鎮可以有很多冠冕堂皇的理由，但從以往的經驗看，鄉鎮機關中是否設置對應上級撥款單位的機構或專職人員，是上級官員考慮資金撥付的重要因素。鑒于這種情形，鄉鎮機構為了擴大資金來源，維持機構運轉，不得不"建廟招和尚"，使鄉鎮機構難以消腫。

在管理農村公共事務時，鄉鎮機構承擔了過多的職能。過去，"要糧、要錢、要命(計生)"被看做鄉鎮機構的"中心工作"，通過多年的改革，這些職能已經大大減弱了，但鄉村社會的許多公共事務還壓在鄉鎮機構頭上。維持鄉村社會治安，發展鄉村基礎設施，調解民間糾紛，發展各項農村社會保障事業和公共服務機構，組織農業生產，推動農村政治活動等等，都是鄉鎮機構躲不開的任務。如果我們的社會是一個權力分散的扁平化的社會，這樣一些公共事務可以部分地由民間組織來承擔，公共事務管理的成本由此可以大大降低。顯然，在我們社會還沒有完成轉型的時候，鄉鎮機構改革不會一帆風順。

鄉鎮機構改革將是一項長期的艱巨任務，完成這個任務必須通過全社會的系統性改革。

要在全國范圍內建立科學的公共財政制度。任何財政資金的使用方案必須由相應級別的人民代表大會決定，并形成全國性的或地方性的法律，以減少行政官員對資金使用的自由裁量權。通過這樣的制度，將減少鄉鎮官員為爭取資金而發生的"跑部錢進"的現象，增大鄉鎮機構在使用資金上的自主權。

要擴大鄉村民主政治，把鄉鎮主要官員的任免權力真正交給農民或鄉鎮人民代表大會。鄉鎮領導面對某些上級部門的錯誤指令不敢抵制，說到底還是自己的烏紗帽攥在上級手里，如果由老百姓直接選舉鄉鎮領導，鄉鎮領導與上級的關系由法律來規范，情況就會大不相同。最近，總書記在詮釋"和諧社會"時，把"民主法制"作為和諧社會的首要特征。有了這樣一種關于和諧社會的新的治國理念，進一步擴大鄉村民主選舉的日子也不會太遙遠了。

要積極發育農村民間組織，包括農民的經濟組織和社會組織，由這些組織承擔一部分公共管理工作。中國歷史上就有類似志愿者服務活動，"不下縣"的官員依靠他們對鄉村社會進行管理。甚至一些農村基礎設施的管理和經營也可以完全依靠農民自己的組織來實現?，F在的一些發達國家也大量依靠民間組織來處理農村公共事務。有了民間組織的介入，鄉鎮機構的職能就可以大大簡化，其工作人員也就可以大大減少。

鄉鎮機構改革當然還需要做一些其他工作，但最根本的是上述幾個方面。最近兩年，中國又一次進入農村改革的大好時機，相信我們能攻克鄉鎮機構改革這個難關。