落后地區基層法院司法能力建設的基礎性障礙
時間：2022-11-14 05:04:00
導語：落后地區基層法院司法能力建設的基礎性障礙一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。
——以落后地區某基層法院現狀為例證公務員之家版權所有，全國公務員共同的天地!
增強司法能力是最近一段時期來司法實務界頗為流行的話語，理論界和實務界對中國法官應具備怎樣司法能力進行了廣泛和卓有成效的探討，概括起來為：認定（發現）事實的能力；適用法律的能力；庭審駕馭能力；裁判文書制作能力；總結與發現司法規律（經驗）的能力等。遺憾的是對制約法官能力發揮的障礙性因素的分析較少，一些普遍存在于司法實務界，特別是落后地區司法實務界的障礙性因素不消除，司法能力建設可能只能成為一句時髦性的口號，提高司法水平的追求，只能是一種空想。
俗話說，基礎不牢，地動山搖，司法能力建設的落腳點歸根到底是對從事司法實踐的人（法官）的能力的提高，而落后地區基層法院隊伍斷層現象的日趨嚴重，嚴重制約著司法能力的建設和提高。本調查正是試圖以某一基層法院為剖析例證，切取基層法院隊伍斷層這一突出性問題的小角度，探析對司法能力建設的影響，并探求解決之策，請教于同行。
被調查基層法院的背景材料
縣情：國家級貧困縣，人口95萬，面積4948平方公里，對外僅207國道（三級公路）連接外地；年可預算財力3、5億，其中國家財政轉移支付和政策性補貼2、2億，縣可預算財力1、1億；全縣吃財政飯人口2、5萬人。
院情：人員及學歷。計劃編制人數120人，實際在編在崗人數105人，空編人數15人，離退休人員人，具有法官資格人員87人（附表一、表二）；審判業務。年收案3500余件，依據《訴訟收費辦法》規定標準收取訴訟為120余萬；經費保障?？h財政對法院實行支出綜合性預算為541萬元，財政下撥基本工資219萬元，公業務費和政策性開口費用由法院所收訴訟彌補，法院每要收取322、7萬訴訟費才能確保正常運轉
被調查某基層法院人員結構一覽表（表一）
法官總人數
法官年齡層次結構
50以上年齡段
50—40年齡段
40—30年齡段
30以下年齡段
87人
26人
34人
24人
3人
被調查法院法官學歷一覽表（表二）
原始學歷一覽表
提高學歷獲得途徑一覽表
基礎
學歷
現有學歷
碩士
本科
法律
本科
?？?/p>
法律專科
法律碩士
2
帶薪培訓
2
法律本科
2
25
函授
2
非法律本科
3
自學
25
3
11
法律?？?/p>
6
47
電大
32
非法律專科
26
8
業大
中?；蚋咧?/p>
53
2
培訓
1
合計
87
87
合計
2
3
25
3
43
一、落后地區基層法院隊伍斷層的具體表現
隊伍呈老齡化，結構上斷檔一支隊伍結構都應該是一種梯次結構，也即過去流行的“老中青三結合”，才能保障隊伍的自然有序更替。上表所示，該基層法院年齡結構極端不合理，50歲以上法官知總人數的26%，而30歲年齡以下法官只占8%，退休或一旦有政策性的離崗休息政策，50歲以上法官退休或離崗，就無法保證該法官隊伍的正常補充，審判資源的合理配置會受到影響，從而影響正常的審判工作。
后續力量進人難，補充上斷源或許有人不同意上述結論：理論上的推論是可以通過正常渠道作補充的。但這種通常性的推論在落后地區基層法院是行不通的。被調查的該基層法院，從2001年起就空編15人，通過三條正常渠道進人，即從大專院校分配方式；從其他單位選調方式；從通過全國司法考試的人員中擇錄。法律大專院校生畢業沒有愿意到落后地區法院工作的，嫌沒有發展前途，特別是沒有經濟利益享頭；欺單位選調方式，只能確保其一般工作人員身份，不能晉級為法官，沒有吸引力；從通過司法考試的人員中招錄，一是落后地區盡管放寬了司法考試的通過條件，但（請登陸政法秘書網）每通過的人數極少，被調查法院所在縣，每年通過司法考試的人數一般在4—5人，并且在司法系統具有司法審判或檢察員資格的占了50%左右比例。二是從事律師行業工作風險小，收入高，僅必調查法院所在縣，法官和律師年收入差額至少在3—5萬元之間，因此，該法院分別在2003和2004年連續兩年通過人事部門上報向社會擇錄法官名額4名，兩年沒有人報名，指標被廢棄。5年來倒是通過非正常渠道（僅指法院招人）進了3名很難成為法官的工作人員：1名子弟、2名軍轉干部。
學歷結構蕪雜專業性偏弱從表二中得知，在現有的87名法官中，基礎學歷為中專和高中以下文化程度的53人，占總數60%；非法律專科的26人，占總人數的30%；法律?？?人，占總人數的6%；法律本科僅2人，僅占總數的2、2%。基礎學歷結構中，最大特點也是最大缺陷是學歷的專業性程度極低，是一支法律“雜牌軍”，后來雖然通過培訓提高了學歷，改善了學歷結構，但不容諱言，培訓學歷的含會量低，水份高。令人困惑的是，近3年來，除2名帶薪學習取得碩士學歷，1名法官在北京法官學校自費培訓而學歷有所變化外，學歷結構竟然沒有變化，知識更新處于停滯狀態。一支文化程度如此狀況的法官隊伍，由于其知識層次、知識功底、知識結構及法官對于自身的職業認知水平的局限性，要想在短期之內將司法能力提高到一個新水平，簡直是在空中建樓閣。
二、隊伍斷層對司法能力建設的直接影響
理性地說起來，司法能力建設實際上是對從事司法工作的人的能力的建設，由于落后地區法院隊伍斷層現象日趨嚴重，已經危及到基本的運轉，這一基礎性的障礙直接影響了司法能力的建設步伐，甚至成為嚴重的障礙，其直接的影響是：
第一是裁判能力差。隊伍年齡沒有梯次結構，表明知識結構上也是陳舊性的。人的知識和觀念的更新需要外來力量的沖擊，一池春水，沒有風吹或石擊，不會泛起漣奇。老一點的法官，從敬業精神層面上看是不容懷疑的，但這一層次的法官大多是從軍隊轉業、從行政調入、從教師改行或從社會招錄的非法律專業人才，囿于法律專業知識的專業性和系統性匱乏，導致獨立斷案能力差，特別是對新類型或復雜案件的審判依賴審判的把關制。被調查的基層法院，每年提交審判委員會討論的案件，50歲以上年齡段法官提起比例占80%以上，不僅程序適用上要把關，實體上確定事實和認定證據更需要把關，甚至連文書撰寫都需要把關才能使案件基本通過質量檢查，去年該院對案件質量差錯進行公開處罰，程序和實體上真正受到處罰的也基本上是些年紀大的法官，年輕法官受到處罰的一般多為工作責任性方面的，比如卷面填寫不規范、歸檔不及時等非程序和實體性問題。公務員之家版權所有，全國公務員共同的天地!
第二是息訴能力差。審判的目的是定紛止爭，勝敗該服。由于年齡結構和知識結構的不合理，又缺乏新知識和新觀念的沖擊，缺乏法律系統性訓練，經驗性辦案主導審判活動，老法官統治審判工作，因為理解法律、適用法律上的天生缺陷，審判說法學不強不透，不能引導當事人理解法律精神，當事人時常不服判決，判決結案案件的自覺履行率僅為5%左右，調解結案的案件自覺履行率也只在60%多一點，因此無端上訴或申訴案例屢見不鮮，既加重當事人負擔，又浪費有限的審判資源。該調查法院案件的年上訴率為8%、再審率為0、3%，上訪率0、03%，50歲年齡得所審案件三項指標中，均占80%以上。
第三是審判資源優配虛化。表現在一是庭室間調整人員困難，特別是調整中層骨干困難，被調查法院內設機構為21個，有38個中層正副職職位，擔任中層職務年齡情況是：50歲—40年齡段25人，40—30歲年齡段13人。這一數據反映，在被調查法院30歲到50歲年齡段的法官擔任中層正副職，除去6人院級領導，比例已經達到70%左右，難有調整余地，更難有依據業績實行晉降管理；二是法庭人員配置配置齊整，該院有共計9個法庭，其中2人庭兩個，3人庭3個，正常執法也成為困難，開個合議庭案要到機關借人或到外庭借人。
三、導致落后地區基層法院隊伍斷層原因
行政化的退休制度——切掉大批法官。現行法官的管理是套用行政的管理模式，沒有單獨的法官管理模式，所以法官的退休制度同于行政退休制度，不光是退休年齡和行政一樣，而且要配合行政機構改革，同政策性裁員。2002年，被調查法院縣機構改革指示精神，工齡滿30年或者工齡滿20年、年齡滿53周歲的男性法官，或年滿48周歲的女性法官要一刀切離崗休息，另達到退休年齡的人員一律退休。當年，該院符合這一條件的法官計有18人，因為個別法庭和個別崗位實在少人，級縣委同意留下3人，一年內大規模裁減法官15人，使該院法官人數頓減至現有人數，這15人中，高級四法官3名，一級法官12名，都是審判崗位的能手，今年有幾位身體欠佳，又快到退休年齡的法官申請休息，法官只好婉言挽留。如果根據審判實際和需求，根據其身體狀況，這15人中至少有12人很勝任審判工作，因為這15人中，現在全部從事了第二職業，并且表現出驚人的工作精力。這次機構改革后，為該院定編120人，現實有人數卻為105人，空編15人，此后一直無法補充。審判力量的嚴重嚴重削弱，嚴重影響審判工作的正常開展，正常的司法能力的發揮也受到影響。
權利相異的職業保障——流失大批法官。法官是一種高責任——維護社會公平和正義，是一種高風險——處于社會矛盾糾紛的中心，特別是法治不健全，人民群眾法律水平相對落后，社會對司法期望值越來越高的今天，法官的職業風險和責任日益增強，或者說權力更大，落后地區的法官要感受的風險責任還要更大，即人治思想和對落后生產力特別保護的惡性做法，對法官約束力，但這種高風險高責任并沒有給法官帶來高回報。一名工作20年的法官，按正常的程序走，不可能解決副科級，年薪在1、4萬元左右，比同地從事法律服務的律師比，相差2—3萬元，同行政干部相比，相差上萬元。如此低的收入水平，使得法官流動極不正常，形成無序流動，只流出不流進的無序流動。流動的基本方式是：組織提拔是法官改變地位和收入的第一途徑，但是最窄的途徑，該被調查法院，5年來，調政法委工作的2人，調其他局任職的1人，交流到其他法院任正職的1人；法官尋求改變環境的第二條途徑是另擇高枝，也即的擇良木而棲。該被調查法院近5年成功外調人員5人，秘密參加外地單位招考人員初步統計有十余人，100%的年輕法官和工作人員希望能改變環境，安心現有工作崗位的是對外缺乏競爭能力的45歲以上的法官和工作人員。隊伍不穩定，何談能力建設，何能去著力能力提高？！
高標準的準入制度——截住大批“未來”法官。法官補充新生力量，已經嚴格按照公務員法和法官法要求，標準在規范，這對法官隊伍的高素質化是有相當好處的，問題是落后地區法院補充人員無法按照說定的程序走。全國統一司法考試，目的是從任命法官的條件去嚴格控制，把一些不具備條件卻想通過“后門”、“關系”混跡于司法隊伍的人員擋在法院門外，以提高法官隊伍整體素質。在這方面，全國統一司法考試無疑是司法改革的重要成果這一，起到了極為有效的作用。但是這種“一統天下”的做法，表面上看似一視同仁，一律平等，背后卻掩蓋了中國作為發展中國家，東西部地區之間、同一地方的發達地區與落后地區之間、中高級法院與基層法院之間巨大的差距，對于西部地區、落后地區、基層法院而言，是實際上的不平等。為了照顧到這種“不平等”，統一考試后，對西部地區、落后地區等又采取了“降分政策”。被調查的基層法院是享受降分政策的，因為該地區經濟上雖欠發達，文化教育水平也不高，這一降分政策不能緩解該地區的用人需求。司法考試無疑是擺希望者面前的一大難關：第一、參考人數有限。盡管放寬到?？茖W歷，但法律知識的天生性缺陷，沒有多少人染指，每年的報考人數不超過百人；二是通過人數少，每年通過人數在5人左右，其中本來具有審判和檢察資格的占一半以上；三是選擇進法院工作的少，大多擇業于收入較高的律師行業，或掛名于律師行業兼原職業，還有一個不能進法院工作原因是，這些人還要參加一次公務員考試才能進入法院，這道多余的障礙，使得想進法院工作的通過了司法考試的人也心灰意冷。為此堵截了大進入法院的渠道。
四、解決“法官斷層”問題對策的探討
法官出現斷層，審判隊伍不穩，是欠發達地區的基層法院隊伍現實的突出問題，如何解決這一問題，是頗費心思的，治本之策，需要宏觀的體制改革和落后地區經濟騰飛，不是本調研文章所能涉及的問題，本文只能從落后地區基層法院現實情況和需要并力所能及的能力出發，提出一些可緩急問題嚴重性的辦法。
（一）法官管理非行政化。首先是法官管理要職業化，減輕行政事務對法官精力和能力的消耗。一是改革法院內務管理的行政化模式，實現審判職能的科學配置。法院內設了許多審判業務庭，成為一個相對獨立的具有審判業務和行政事務管理的職能小機構，比如庭員的學習、廉政建設、經費運轉甚至庭員的日常生活等，庭長、副庭長由法官中的優秀人員擔任的，這些相對優秀法官就不能集中精力從事審判業務管理，要分出大部分時間和精力管理庭務，完成“一崗雙責”。要使這些人解脫出來，集中時間和精力從事審判工作，必須改革法院現有管理模式，實行職業化管理?；咀龇ㄊ牵喝∠F有庭室局隊設置，設置法官管理處、助理法官管理處、書記員管理處，集中行政管理事務，減少中層正副職職位數，認作更多的法官歸位于審判。對法庭的設置和管理也可用兩種模式替代現有法庭的設置：第一種模式是以在管理處下設立一定數量的巡回合議庭取代現有法庭設置，每個巡回合議庭配備1—2名審判員、2名助理審判員、1名書記員和1名法警，行政管理職能由機關后勤管理處行使。第二模式是撤并現有法庭，建立功能齊全的中心法庭。
其次是分離審判和法院管理中的行政事務。法院不能成為包羅萬象的社會機構，現實的情況是，法院有限的審判資源的消耗和法官時間的侵占，大多是非審判以外的行政事務的負擔。被調查的基層法院，120名工作人員，從事后勤管理的人，占%，從事執行的人，占%；87名法官中，擔任院領導6人，從事其他行政事務管理人，占%。一方面是法官隊伍萎縮，一方面還要抽出一批法官搞行政管理，審判資源浪費在非主流工作中。分離的辦法涉及到司法體制改革問題，基本考慮是：法官全部歸位于審判業務，后勤管理歸位于其他工作人員，或者，更徹底的做法把法院中的行政事務和執行全部劃出法院，歸屬行政機關管理。事實上，法院自行管理過多的行政事務，一是消耗了精力，二是喪失法院的執法威信，落后地區法院為改善辦公條件、改善裝備舉債被告上法院的已屢見不鮮，法院告法院，法院在社會上還有何威信可言。
第三是法官退休政策的非行政化，延長法官的任用年限。法官是一個特殊的職業崗位，審判經驗是最大的財富。如果對法院系統的機構改革也象政府部門那樣，盲目搞年齡“一刀切”，讓一批50歲左右的、經驗豐富的法官“退居二線”，將是對審判資源一種巨大的浪費。黨委、政府在人事制度改革中要考慮到法官職業的特殊性，不但不能動員法官提前退休，還要適當延長法官的任用年限，爭取對現有的審判資源做到合理利用。
（二）經費保障體制非地方化。
司法經費嚴重不足影響法院各項工作的事例數不勝數，落后地區法院進人難直接原因，就是法官待遇沒有保障，法官待遇在同一地區沒有吸引力。此該問題長期存在，影響著法院的可持續發展，阻滯司法進步，危及司法權威。要解決，就要建立起司法經費兩級保障制度，具體做法是：建立中央統一管理、地方分級負責的法院經費保障體制。法官的待遇嚴格按照法官法要求，由法院系統獨立管理，適當考慮地域差平衡保障。具體做法是：最高法院統一編制預算和地方待遇標準，報全國人大審議，由中央財政轉移支付，實行中央、省市、縣分級負擔，制地方財政向中央財政上解分擔額。
只有確立了司法經費統一由中央財政和省級財政承擔的經費保障制度，才能有效克服地方和部門保護主義，才能提高基層法官待遇、增強基層法官崗位的吸引力，激發高素質法律專業人才參與競爭、從事法官職業的熱情，吸引人才、留住人才、提高法官的整體素質，真正從源頭上預防“法官斷層”危機的出現。
（三）法官職業培訓的非形式化現有法官職業培訓有三大明顯不足：一是培訓形式亂，培訓主體不確定，省級可以組織，市級也可以組織；二是多是應急性，很多培訓是針對法官晉級而進行的應付性培訓；三是缺乏系統性，由于培訓計劃和時間的臨時性，培訓系統性不夠。這些短期的、應急性的培訓，形式主義嚴重，有為培訓而培訓之嫌，不能真正達到提高執法水能和能力的目的。人的固有知識和觀念具有封閉性和頑固性，要改變需要新知識和新觀念的反復沖擊，因此在完善現有培訓手段的前提下，可探索一些行之有效的方式，潛移默化去改變落后地區法官的知識結構和觀念，比如，發達地區和落后地區綁式扶助，基本做法為：發達地區法院和落后地區法院結對，發達地區法院向落后地區法院掛職選派業務1—2名副院長或重要庭室負責人，通過一段時間的審判實踐，從審判理念、觀念上影響、沖擊落后地區法官的知識和思維定式，從而提高司法能力，與此同時，發達地區法院還可利用一定財力優勢幫助落后地區法院改善條件，提升對外吸引力。這種方式需要最高法院統一運作；下級法院之間交流式鍛煉，在同一省市級行政區劃內的上下級法院之間，可采取上下級法院人員交流鍛煉方式改善落后地區法官斷層問題，上級法院不缺人員，而且不缺高素質人員，對新錄用的大學生，可以下放基層法院實習2—3年的做法鍛煉，緩解基層法院人員緊張，下級法院對有培訓前途的年輕法官送到上一級法院跟班學習，提高執法的實際能力，規范執法行為，然后把這種規范帶到基層法院，帶動基層法院司法能力的提高。通過各種途徑提高法官素質，努力構筑法院人才高地，應對事實上已經出現的“法官斷層”危機，為加強司法能力建設創設牢固的基礎。