我國循環經濟法制建設存在的問題及其對策

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摘要：循環經濟不僅要求技術層面上的資源利用創新，它還表現為一種發展模式的變革，因而被德國、日本等眾多發達國家確定為國家的發展戰略。本文首先從國內和國際兩個層面論述了中國實行循環經濟的意義，分析了中國循環經濟發展現狀和存在的主要問題。在此基礎上從點和面兩個方面闡述了我國循環經濟立法存在的缺陷和不足。為了解決我國循環經濟立法存在的問題，本文在充分考察國外循環經濟法制建設經驗的基礎上，探索了我國循環經濟法制建設應樹立的指導思想，應構建的法律體系，應確立的基本原則及應建立或完善的主要法律制度。最后，本文對我國循環經濟法制建設和循環經濟的發展的前景進行了分析和展望。

關鍵詞：循環經濟；立法；法律制度；可持續發展

Abstract:WhatRecyclingeconomyembodiesnotonlyisaninnovationofresource-usingtechnology,butalsoisachangeofdevelopmentalmode.SorecyclingeconomywasidentifiedasnationaldevelopmentalstrategybymanydevelopedcountriessuchasGermany,Japanandsoon.Inthisarticle,thenationalandinternationalpurposesonrealizationofrecyclingeconomicstrategyarestudied,anddevelopingstatueanditsmainproblemsareanalyzed.Thenfromaspectsofpointandside,theauthorexpressesthedefectsandshortageofChineserecyclingeconomicallegislation.Inordertosolvetheseproblems,theauthorstudiesexperienceofforeignrecyclingeconomicallegislationandsystems,andthensearchesafterconductiveideasthatshouldbebuiltup,legalsystemthatshouldbeconstituted,basicprinciplesthatshouldbeidentified,andmainsystemsthatshouldbeadoptedorperfected.Intheendofthisarticle,theauthoranalysestheprospectofChineserecyclingeconomicallegislationanddevelopmentofChineserecyclingeconomy.

Keywords:Recyclingeconomy;legislation;system;sustainabledevelopment

20世紀中期以來，世界經濟迅猛發展，隨之而來的是全球性的資源短缺、環境污染和生態蛻化現象。由于很多自然資源是可耗竭的，環境容量也是有限的，要解決這些問題，人類必須重新認識自然，遵守自然規律，擯棄傳統的依靠資源消耗的線形增長的粗放式經濟，采用依靠生態型資源循環來發展的節約性經濟。為此，在20世紀60年代，美國經濟學家K•波爾丁提出了循環經濟的經濟學概念。經過多學科近40年的發展，目前，循環經濟已具備經濟學、社會學和環境科學三個方面的綜合含義，它要求在物質不斷循環和能量不斷梯級利用基礎上，按照自然生態系統的模式，把資源開發、生產、運輸、經營、消費和廢棄的全過程經濟和社會活動組織成一個“資源—產品—資源再用或再生”的閉環型物質流動過程，使物質和能源得到最合理和充分的利用，基本上不產生或者只產生很少的廢棄物。循環經濟的發展理念在20世紀90年代才引起我國的重視，2003年才在法律的層次上被《清潔生產促進法》明確采用。但從環境法學的視野看，清潔生產和循環經濟是兩個相關但又有區別的一組概念，前者規范的是點上的資源綜合利用和污染減量化、無害化等問題，而后者卻點面俱到，不僅關注點上的資源利用和環境污染防治等清潔生產問題，還在區域、全社會乃至全球層次上從技術上和發展模式兩個方面強調最有效的資源消耗減量化、資源再利用和資源再生化，實現消費過程中和消費過程后物質的循環和能量的梯級利用，防止不應有的資源浪費和環境污染。因此，必須以資源利用最大化和污染排放最小化的義務和責任為主線，將清潔生產、資源綜合利用、生態設計和可持續消費機制等融為一體，加強循環經濟發展戰略的法學研究。

一、我國加強循環經濟的意義

（一）從國內層面看

多年來，我國基本上走了“高開采、大生產、低利用、高排放”的粗放式工業化道路和“大量消費、大量廢棄”的消費道路。這說明我國的經濟增長是以生態環境成本為代價的。當傳統的經濟增長模式持續一段時間后，其對資源的無償或低價消費以及對環境的污染就會達到一個臨界點。在這個臨界點上，資源索取、環境污染和生態破壞基本上能夠為大自然如接受或消納，經濟增長給人類帶來的好處基本上與我們的生活目標即物質、精神生活和生態需要基本一致。如果不對這種發展模式加以變革，那么這個臨界點一旦打破，雖然政府和工業稅收收入會在短時間內增加，人民的物質和某些精神福利也會得到暫時的提高，但時間越長，環境污染就會越來越嚴重，生態退化會越來越普遍，資源會越來越稀缺，公眾的健康和生態福利就會不斷地被損害，最終出現資源難以為繼、環境不堪重負的惡性循環現象。惡性循環如得不到及時的糾正，天然的生態資本就會用盡，經濟增長的后果就會與我們的物質、精神和生態環境福利協調發展的生活目標嚴重背離。[1]因此，必須改變高資源消費、高污染、高廢棄和高生態破壞的傳統經濟增長模式。

要改變傳統的經濟增長模式，必須從設計、生產、流通、消費和廢棄等環節入手，不僅要解決單個企業和其他資源消費主體的資源節約與合理利用、廢物資源化、環境污染減量化等問題，實行清潔生產，還要從面上即企業群、工業園區和經濟開發區乃至全社會來通盤考慮廢物的減量化、資源化、無害化和循環利用問題，解決資源的再生與循環利用信息網絡、廢物的再生生產網絡、再生資源的循環利用網絡建設問題，減少人類對環境的索取，給自然一個休生養息的機會。

（二）從國際層面看

從國際貿易方面來看，對于發展中國家的一些高附加值特色產品和具有價格競爭優勢的普通產品，發達國家為了保護本國的貿易利益，又常常濫用WTO有關保障措施和一般例外措施的規定，在環保、價格、數量等方面建立了難以逾越的貿易壁壘。因此發展中國家的出口創收能力有限。與此同時，發達國家依照WTO有關國民待遇等條款的規定在發展中國家大肆宣傳自己的消費模式，侵占發展中國家的大部分國內貿易市場，出口本國生產過剩的消費品，因此發展中國家的國內經濟調控能力也有限。在經濟落后的條件下，發展中國家要想保護自己的國防安全，維護社會穩定，并在不斷發展的世界上立足，不得不從發達國家引進一些高端技術，購買許多高科技設備和產品。而這些設備和產品是高附加值的。為了湊足采購資金，在國內財政捉襟見肘的情況下，發展中國家不得不大量出口自己的低附加值自然資源和初級產品，允許發達國家以低廉的成本在本國掠奪式地開采本國資源，容忍甚至鼓勵發達國家把一些發達國家禁止或受公眾強烈反對的高污染和生態破壞產業轉移到本國。在這個貌似公平的國際交易中，發達國家利用自己的科技比較優勢保育了本國的生態環境，儲備了自己豐富的戰略資源。因此，在環境容量和資源儲量的競爭方面，發展中國家又處于劣勢。值得注意的是，大多數發達國家為了保障本國的環境和資源安全，防止資金因進口大量資源而流失給發展中國家，在法律中宣告了資源再用、再生和循環利用的作用，并規定了相關的強制實施機制。如1965年的美國《固體廢物處理法》第1條指出，每年有數以百萬噸的可以再生的物質被不必要地填埋，再生和保育這些資源可以減少本國對外國資源的依靠和本國的資源進口支出。

包括中國在內的發展中國家要想改變這種現狀，唯一的方法是走科技發展、經濟增長、社會進步和環境保護相結合的路子。這首先要求發展中國家制定本國的循環經濟發展戰略，研發或引進一系列具有突破意義的基礎性關鍵技術，增加本國特色產品的附加值，逾越發達國家設立的綠色貿易壁壘和其他貿易壁壘，并循序漸進地完善本國的循環經濟法律制度體系和政策體系。

一、我國加強循環經濟的意義

（一）從國內層面看

多年來，我國基本上走了“高開采、大生產、低利用、高排放”的粗放式工業化道路和“大量消費、大量廢棄”的消費道路。這說明我國的經濟增長是以生態環境成本為代價的。當傳統的經濟增長模式持續一段時間后，其對資源的無償或低價消費以及對環境的污染就會達到一個臨界點。在這個臨界點上，資源索取、環境污染和生態破壞基本上能夠為大自然如接受或消納，經濟增長給人類帶來的好處基本上與我們的生活目標即物質、精神生活和生態需要基本一致。如果不對這種發展模式加以變革，那么這個臨界點一旦打破，雖然政府和工業稅收收入會在短時間內增加，人民的物質和某些精神福利也會得到暫時的提高，但時間越長，環境污染就會越來越嚴重，生態退化會越來越普遍，資源會越來越稀缺，公眾的健康和生態福利就會不斷地被損害，最終出現資源難以為繼、環境不堪重負的惡性循環現象。惡性循環如得不到及時的糾正，天然的生態資本就會用盡，經濟增長的后果就會與我們的物質、精神和生態環境福利協調發展的生活目標嚴重背離。[1]因此，必須改變高資源消費、高污染、高廢棄和高生態破壞的傳統經濟增長模式。

要改變傳統的經濟增長模式，必須從設計、生產、流通、消費和廢棄等環節入手，不僅要解決單個企業和其他資源消費主體的資源節約與合理利用、廢物資源化、環境污染減量化等問題，實行清潔生產，還要從面上即企業群、工業園區和經濟開發區乃至全社會來通盤考慮廢物的減量化、資源化、無害化和循環利用問題，解決資源的再生與循環利用信息網絡、廢物的再生生產網絡、再生資源的循環利用網絡建設問題，減少人類對環境的索取，給自然一個休生養息的機會。

（二）從國際層面看

從國際貿易方面來看，對于發展中國家的一些高附加值特色產品和具有價格競爭優勢的普通產品，發達國家為了保護本國的貿易利益，又常常濫用WTO有關保障措施和一般例外措施的規定，在環保、價格、數量等方面建立了難以逾越的貿易壁壘。因此發展中國家的出口創收能力有限。與此同時，發達國家依照WTO有關國民待遇等條款的規定在發展中國家大肆宣傳自己的消費模式，侵占發展中國家的大部分國內貿易市場，出口本國生產過剩的消費品，因此發展中國家的國內經濟調控能力也有限。在經濟落后的條件下，發展中國家要想保護自己的國防安全，維護社會穩定，并在不斷發展的世界上立足，不得不從發達國家引進一些高端技術，購買許多高科技設備和產品。而這些設備和產品是高附加值的。為了湊足采購資金，在國內財政捉襟見肘的情況下，發展中國家不得不大量出口自己的低附加值自然資源和初級產品，允許發達國家以低廉的成本在本國掠奪式地開采本國資源，容忍甚至鼓勵發達國家把一些發達國家禁止或受公眾強烈反對的高污染和生態破壞產業轉移到本國。在這個貌似公平的國際交易中，發達國家利用自己的科技比較優勢保育了本國的生態環境，儲備了自己豐富的戰略資源。因此，在環境容量和資源儲量的競爭方面，發展中國家又處于劣勢。值得注意的是，大多數發達國家為了保障本國的環境和資源安全，防止資金因進口大量資源而流失給發展中國家，在法律中宣告了資源再用、再生和循環利用的作用，并規定了相關的強制實施機制。如1965年的美國《固體廢物處理法》第1條指出，每年有數以百萬噸的可以再生的物質被不必要地填埋，再生和保育這些資源可以減少本國對外國資源的依靠和本國的資源進口支出。

包括中國在內的發展中國家要想改變這種現狀，唯一的方法是走科技發展、經濟增長、社會進步和環境保護相結合的路子。這首先要求發展中國家制定本國的循環經濟發展戰略，研發或引進一系列具有突破意義的基礎性關鍵技術，增加本國特色產品的附加值，逾越發達國家設立的綠色貿易壁壘和其他貿易壁壘，并循序漸進地完善本國的循環經濟法律制度體系和政策體系。

.（三）綜合分析

發達國家的經驗已經證明，循環經濟模式是新型工業化道路的最高形式，是世界經濟和環境保護的大潮流，順之者昌，逆之者亡。我國人口基數大，發展任務相當重，加之資源和環境容量有限且資源過度開發、生態過度破壞和環境過度污染的現狀并沒有得到根本的扭轉，在落后就挨打的國際社會里，為了滿足人民群眾不斷增長的物質和精神社會需要，實現經濟社會和環境的全面、協調和可持續發展的小康社會，對于這個與意識形態無關的經濟增長和社會消費模式，我們必須順應世界發展的潮流，予以借鑒、吸收和發展。只有這樣，才能減少對自然環境的索取和污染給予，建立資源節約型、環境友好型、技術先進型和管理科學性的可持續發展模式。也只有這樣，才能實現黨的十六屆三中全會提出的“可持續發展能力不斷增強，生態環境不斷改善，資源利用效率顯著提高，人與自然關系和諧，推進整個社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展之路”的目標。

二、我國循環經濟的發展現狀及存在的主要問題

（一）國外循環經濟的發展現狀

據統計，目前全世界鋼產量的45%、銅產量的62%、鋁產量的22%、鉛產量的40%、鋅產量的30%、紙制品的35%來自再生資源的回收利用。其中，發達國家的資源回收利用率更高，如丹麥的廢棄物64%回收利用，24%回收，12%填埋；[2]瑞士的廢棄物大約也只有12%被填埋；[3]美國紙張的回收利用率為42％，軟飲料塑料瓶的回收利用率為40％，啤酒和其他軟飲料罐的回收利用率為55％，鐵質包裝的回收率則高達57％。目前，發達國家再生和再生資源的回收總值每年可達2500億美元，并且以每年15%到20%的速度增長。這是與其嚴格的立法是分不開的，如德國規定，從1995年7月1日起，玻璃、馬口鐵、鋁、紙板和塑料的回收率要達到80%。法國規定，資源回收是全社會的責任，每人每年要回收4公斤的電子垃圾，從2003年起，包裝廢棄物的85%應該得到循環利用。挪威目前的廢電子電機產品的回收率約為60%，根據業者與政府簽訂的環保協議，至2004年7月，回收率要達到80%。[4]實踐證明，大多數物質的循環利用和能量的梯級利用在這些國家不僅節約了天然資源的開發，減緩生態環境的破壞，還降低了能耗，減少了污染物的排放量。

為了解決生產企業難以在全國范圍內親自履行回收義務的問題，一些國家的行業自律組織和其會員經協商組建了許多回收與再生利用的專業公司。如1994年，瑞典各行業協會和一些大包裝公司協調，組建瑞典紙和紙板回收公司、瑞典塑料循環公司、瑞典波紋紙板回收公司和瑞典金屬循環公司。它們的收入主要來自會員企業交納的有關費用和包裝再利用的銷售所得。

此外，一些國家在區域的層次上開展了全方位的循環經濟發展和循環社會建設工作，如日本現有19個生態城市得到國家批準，生態城市建設的主體工作是發展循環經濟、建立循環型社會。

（二）我國循環經濟的發展現狀及存在的問題

目前，我國廢棄物和包裝材料的回收、再生和循環利用已經得到了一定的發展。在單個企業的層次上，我國的一些企業在“三廢”綜合利用稅收減免等政策的鼓勵下，通過礦渣的再冶煉、粉塵制磚或燒制水泥、下腳料的回收、冷卻水的回用等措施加強了企業內資源的再用或再生利用。在區域和跨區域的層面上，我國目前已經把遼寧省確定為循環經濟示范省，把貴陽市確定為循環經濟示范市，把北京、上海、天津、重慶、沈陽、太原、濟南、昆明、蘭州和阜陽等城市作為清潔生產試點城市，把石化、冶金、化工、輕工、船舶等行業確定為全國清潔生產試點行業，把海南、福建、吉林和黑龍江確定為四個生態示范省。以北京市為例，一些包裝材料，如煙酒的包裝大紙盒，由零售商退給批發商，批發商再集中退給生產企業再用；一些廢舊物質被拾荒者或廢舊物質收購者零散地回收之后，集中于北京郊區和與河北、天津交界的地方進行分類，廢金屬一般進入本地的冶煉廠，舊家具往往就地或異地銷售，餐飲企業的廢油和屠宰廠的廢動物組織在郊區被提煉再生，廢紙張、塑料、廢木材、廢家電一般進入河北、山東等地。其中廢紙張被重新制成紙漿，廢塑料被重新制成塑料制品進入市場，廢木材被制成大芯板、三夾板等建筑裝飾材料，廢舊家電和電子產品被修理或重新組裝后進入經濟比較落后的農村。這種跨地區的廢舊物質回收、再生和循環利用的經濟已經出現了網絡化和規模化的格局，如河北保定是華北利用廢舊木材制造大芯板的重要基地，河北文安縣和雄縣是華北兩個廢舊塑料的回收加工基地。規模化的循環經濟提高了當地的就業率，改善了當地的財政狀況

但和發達國家相比，我國廢物和包裝材料的回收、再生和循環利用卻出現了以下幾個方面的問題：一是廢舊物質的回收、再生和循環利用缺乏政府有效的指導，規模化低，民間的回收、再生力量只能根據市場的需求來自發地組織資源的回收利用。二是廢舊物質的再生利用層次低，缺乏先進的工藝技術支撐，如廢舊塑料制品往往在一個個作坊或作坊式的企業被制成一般包裝袋、食品包裝袋、桶、勺、衣架、農用和商用薄膜等低附加值的日常家用品，沒有進入家電和電子產品等高端產品的生產領域。三是可利用和可再生資源沒有被充分地再生。如尾礦被丟棄，伴生礦物沒有得到利用，包括發泡劑、制冷劑、顯像管、蓄電池在內的不能維修或拆解的廢舊家電和電子產品及其元件被隨意丟棄，造成了嚴重的水體、大氣和土壤污染。四是再生和循環利用秩序混亂，缺乏有效的監管。如餐飲企業的廢油和屠宰廠的廢動物組織在郊區被提煉再生成食用油，廢舊塑料甚至有毒物質的塑料容器，如廢舊輸液管、廢舊農藥桶等，未經消毒或其他處理在衛生條件低劣的場地就被制成食用餐具、食品包裝袋或食用油包裝容器；用廢木板、木條制造的大芯板粗制濫造，大多不符合建筑材料的國家標準。因此，可以說，我國的廢物和包裝材料的回收利用沒有發揮最佳的循環經濟效應，也沒有與食品安全、環境安全的有效保證結合起來。

我國已經提出，用10年的時間建成10—20個循環經濟試點?。ㄊ校谥攸c地區、重點行業建成2000個清潔生產示范企業、30個國家級生態工業示范園區和若干個地方生態工業示范園區，使我國的廢紙、廢塑料、包裝材料、大宗工業和生活廢物減少20%以上，爭取到2020年，基本實現全國范圍的資源和生態環境良性循環。由于存在以上問題，這些目標的實現尤其顯得艱難，因此在法治的社會里，首先必須加強循環經濟法制的建設。而要作到這一點，首先必須分析我國循環經濟法制建設存在的問題和不足。

三、我國循環經濟法制建設存在的缺陷與不足

（一）點上的循環經濟法制建設問題

關于點上即單個企業層次上的循環經濟法律規制問題，1989年的《環境保護法》第25條規定：“新建、工業企業和現有工業企業的技術該造，應當采用資源利用率高、污染物排放量少的設備和工藝，采用經濟合理的廢棄物綜合利用技術和污染物處理技術。”在該條的理論指導下，1995年的《固體廢物污染環境防治法》第4條規定國家鼓勵和支持清潔生產，采取有利于固體廢物綜合利用的經濟和技術措施；第8條規定了固體廢物綜合利用的獎勵機制；第17條規定了包裝物的回收利用問題。2002年頒布的《清潔生產促進法》作為專門性法律，借鑒和總結了國內外污染預防、資源綜合利用、廢物回收利用、循環經濟發展的經驗，為企業層次上的循環經濟的發展提供了一套比較抽象的法律解決機制，如《清潔生產促進法》第9、10、13、16、19、20、26、27、35、39條專門規定了企業內的資源循環利用問題。但關于強制回收和回用名錄的建立、強制回收和回用率的確定、經濟刺激機制的可操作化、技術與工藝標準及技術性規范的設立、循環信息的公開等問題，有待進一步的立法規制。

（二）面上的循環經濟法制建設問題

關于面上即區域和全社會層次上的循環經濟法律規制問題，1989年的《環境保護法》缺乏專門的規定。1995年的《固體廢物污染環境防治法》第3條規定了固體廢物的減量化、資源化和無害化原則，第17和第18條分別規定了包裝物和農用薄膜的回收利用問題。在其他農用廢物的循環利用方面，在行業內和跨行業的廢物綜合利用問題，如生產者把回收來的廢舊家電和電子產品委托給專業單位處理回用的問題，缺水城市的中水回用問題，缺乏相應的法律規定，因此不全面。2002年的《清潔生產促進法》第9條規定了發展循環經濟，促進企業之間在資源和廢物綜合利用等領域進行合作，實現資源的高效利用和循環使用問題；第10條要求各級政府和有關主管部門向社會提供可再生利用的廢物供求信息和服務；第13條規定了節能、節水、廢物再生利用等環境與資源保護方面的產品標志和標準的制定問題；第16條規定了政府優先采購和鼓勵公眾購買節能、節水、廢物再生利用等有利于環境與資源保護的產品的問題；第26條規定了企業廢物、余熱轉讓給有條件的其他企業和個人利用的問題；第35條規定了利用廢物生產產品和從廢物中回收原料的增值稅減免問題。由于這些規定基本是圍繞企業的清潔生產而展開的，所以其附帶的面上循環經濟效果只是輔助性的和不系統的。如行政區域的循環經濟建設問題和生態工業園區的建設問題，工業、農業和第三產業間物質的良性循環和能量的梯級利用問題，《清潔生產促進法》和其他的法律、法規、性質規章尚未加以系統化和明確化。

（三）綜合層次上的循環經濟法制建設問題

有些循環經濟法律問題，如主要工業廢棄物、農業廢棄物、廢包裝、廢塑料、廢玻璃、廢舊家電、廢舊電子產品、建筑廢物、廚余垃圾、廢舊汽車及其配件等大宗廢物的專業性循環利用問題，既屬于企業層次上的問題，又屬于區域和全社會層次上的問題，現行的《清潔生產促進法》、《固體廢物污染環境防治法》、《水污染防治法》等法律和行政法規規定零散且原則，缺乏系統和綜合性的解決機制，因此有必要制定操作性更強的《循環經濟促進》和專門行政法規和規章。

四、我國加強循環經濟法制建設應確立的指導思想

我國循環經濟法制建設的目標，正如日本2000的《循環型社會形成推進的基本法》所確立的，是建立一個資源節約和循環型的社會，或如德國《循環經濟與廢物清除法》第1條所具體指出的，是促進循環廢物管理，保育自然資源，確保廢物能被以環境兼容的方式得到處理。[5]以上法制建設的問題決定了這個目標的實現是一個長期而又艱巨的過程。在這個過程之中，我們必須按照我國的立法傳統和我國環境保護、經濟、科技發展的實際確立自己的指導思想。

（一）科學發展的思想

科學發展觀要求擯棄資源—產品—廢棄（含低水平的回收利用）的傳統資源利用和經濟增長模式，推行資源—產品—再生資源—循環使用的生態性經濟發展模式，使經濟增長和社會發展、環境保護相協調。值得注意的是，循環經濟的模式并不簡單地意味著資源的回收和再利用，從深層次上看，它強調的是既能滿足人民群眾不斷發展的物質和精神文明需求，又能控制資源的消費，滿足人們不斷增長的生態和生活環境需求，最終建立環境負荷小但能持續發展的文明社會。因此循環經濟是一場集綠色生產、經營和消費模式于一體的變革，是一種發展理念的變革，是人類走向可持續發展的必然選擇。

（二）統籌發展的思想

統籌發展觀即經濟、社會和環境保護相統籌，也就是黨的十六大強調的統籌人與自然發展的思想，包括縱向統籌和橫向統籌兩個方面?？v向統籌是指在推行循環經濟的發展進程中，全國與區域、區域與其轄區內企業的經濟、社會發展和環境保護相統籌。橫向統籌包括產業統籌、負擔統籌和保證措施統籌三個方面。產業統籌是指在推行循環經濟的進程中，工業、農業和第三產業的發展相統籌；負擔統籌是指推進循環經濟，應統籌考慮企業和區域的就業與社會保障負擔、生態環境保護歷史欠債、企業債務和區域財政負擔。保證措施統籌是指循環經濟的發展必須借助行政、宣傳、法律、教育和科技發展等措施的保證力量，不可偏廢。

（三）政府引導和市場推進相結合的思想

循環經濟既是符合自然規律的科學經濟，也是一項以人為本的社會經濟，因此循環經濟的施行既要遵循自然規律，還要遵循市場經濟規律、政治規律和行政規律。

市場經濟具有市場聯系、產品選擇、收入分配、信息傳遞、經濟引導與刺激、促進技術研發、供求總量平衡、促進政府執法方式轉變和提高執法效能、促進貿易與經濟發展等功能。這些功能具有互動性和自發性的特點，[6]互動性和自發性如不受政府的合理干預就會產生市場失靈的問題。體現在循環經濟領域，市場失靈最基本的表現是不能解決環境容量和資源的總量平衡問題，不能解決資源的不合理開發和浪費問題，不能解決環境經濟壟斷和其他不正當競爭的問題，不能解決信息混亂、信息滯后和信息資源獲取機會的不均等問題，[7]不能解決公用設施的資金籌集和維護的責任問題，[8]不能解決失業、分配不公和社會保障的問題。因此必須強調政府適度的服務性、技術性和政策性引導甚至強制干預功能。適度的引導和強制干預要求但各級政府及其有關部門應嚴格遵循行政許可法等法律法規和政策，定好位，既要解決循環經濟發展過程中市場失靈的問題，還要解決歷史上形成的政府干預失靈問題，不能缺位、不到位，更不能越俎代庖，做一些本應由市場機制就能解決問題的事情。

（四）循序漸進和因地制宜的思想

國外現行循環經濟政策往往建立在發達市場經濟的基礎上，而我國幅員遼闊，市場經濟的發展參差不齊。對于發達的地區，建立循環經濟的任務主要是解決市場失靈的問題和政府部分職能轉變的問題；而對于不發達地區來說，除了這兩個任務以外，還要解決市場失缺[9]和市場不發達的問題。因此，發展循環經濟必須循序漸進，因地制宜，各地區要結合企業和區域的資源存量、環境狀況、交通、消費特點等實際情況，揚長避短，合理調整自己的產業發展方向和發展規模，確定本企業和本區域的優先發展的產品和產業，把產業結構調整和引進和發展高新技術、區域改造結合起來，站在在發展中不斷地調整循環經濟發展戰略。

五、我國應構建的循環經濟法律體系

（一）發達國家循環經濟法律體系的建設經驗

德國是世界上最早開展循環經濟立法的國家，它在1978年推出了“藍色天使”計劃后制定了《廢物處理法》和《電子產品的拿回制度》。進入可持續發展時代后，該國于1994年制定了在世界上有廣泛影響的《循環經濟和廢物清除法》（1998年被修訂），1998年根據這項法律制定了包裝法令；[10]1999年制定了《垃圾法》和《聯邦水土保持與舊廢棄物法令》，2000年制定了《2001年森林經濟年合法伐木限制命令》，2001年制定了《社區垃圾合乎環保放置及垃圾處理場令》，2002年制定了包括推進循環經濟在內的《持續推動生態稅改革法》和《森林繁殖材料法》，2003年修訂了《再生能源法》。此外歐洲的一些有關廢棄物循環利用的指令，如歐盟或其前身于1975年制定的關于廢油的指令（75/439）和1994年制定的有關包裝物和廢棄的指令（94/62），也對德國產生直接約束力。可見，德國的循環經濟立法層次分明，體系完備。在德國不斷加強和完善循環經濟法制建設的影響下，一些歐洲國家制定或修正了自己的廢物管理法，如丹麥也制定了《廢棄物處理法》；挪威政府于2003年修訂了《廢電子電機產品管理法》，擴大了有關主體的循環經濟責任；瑞典議會于1994年確立了“生產者責任制”的原則，并通過了關于包裝、輪胎和廢紙的“生產者責任制”法律，之后，汽車和電子電器的生產者責任制法律法規也都相繼出臺。

日本目前也是循環經濟法制建設最為完備的國家之一。它于1991年制定了《回收條例》，1992年制定了《廢棄物清除條件修正案》，2000年通過了《循環型社會形成推進的基本法》，除此之外，日本在2000年之后還制定了《促進資源有效利用法》、《家用電器再生利用法》、《環保食品購買法》、《食品循環資源再生利用促進法》、《建筑工程資材再資源化法》、《容器包裝循環法》、《綠色采購法》、《廢棄物處理法》等。這些立法對資源貧乏的島國日本來說，減少了對外來資源的依靠，節約了進口支出。

此外，其他許多國家也不同程度地發展了自己的環境立法，充實了循環經濟法律制度，如美國1965年的《固體廢棄物處理法》經過1976、1980、1984、1988、1996年五次修訂，完善了包括信息公開、報告、資源再生、再生示范、科技發展、循環標準、經濟刺激與使用優先、職業保護、公民訴訟等固體廢物循環利用的法律制度。[11]

（二）我國應建立的循環經濟法律體系

德國、日本等國的立法經驗說明，循環經濟法律體系的建立首先必須制定綱領性、綜合性的循環經濟法律；其次要集合實際需要制定專門的循環經濟法律、法規；再次，要在其他法律法規，如政府采購法等中納入與循環經濟配套或促進循環經濟發展的規定。

我國已經提出，爭取利用五年的時間研究建立促進循環經濟發展的相關法律法規，因此我國循環經濟法制建設的緊迫性是顯而易見的。由于我國具有自己的法律體系結構和環境立法傳統，因此，不能照搬國外循環經濟立法模式，只能結合我國的環境立法結構定向地借鑒和吸收一些具體的立法或法律制度。由于我國國家級環境立法的結構分為憲法性規定、環境基本法的規定、綜合性的環境法律、專門性的環境法律、環境行政法規、環境部門行政規章，地方級環境立法主要包括地方性法規、行政規章，在民族自治地方還有自治條例和單行條例、。基于這個結構，可以把我國循環經立法體系建設的任務可以確定為：一是修訂憲法，整合現行憲法關于環境保護的規定，對循環經濟的國家發展戰略作出政策性的宣告。二是修訂《環境保護法》，在總則中對循環經濟作出原則性規定，在分則中單列清潔生產和資源的回收、再用、再生利用規定?；虬阎稚⒌轿廴痉乐?、資源與生態保護的章節之中。三是制定與《清潔生產促進法》相銜接的《循環經濟促進法》，規定循環經濟的基本方針、指導思想、基本原則、具體的法律制度和責任。四是修訂《固體廢物污染環境防治法》、《水污染防治法》、《礦產資源法》等專門性的環境法律，對資源的節約、回收、再用、再生利用作出特殊的規定；修訂《政府采購法》、《稅收征管法》和《商業銀行法》等法律，在其中納入政府扶持和經濟刺激的內容。五是制定和完善循環經濟的專門條例和部門行政規章。為了促進循環經濟的開展，有必要在法律的框架內由政府制定一些條例，并在條例的指導下，制定或完善有關的部門行政規章。六是有立法權的地方人大及其常務委員會、地方人民政府和民族自治地方的人大及其常務委員會，根據各自的權限所制定的有關地方法規、自治條例、單行條例和地方行政規章。如2002年遼寧省制定了《遼寧省發展循環經濟試點方案》，目前貴陽市正在制定推行循環經濟的地方性法規

從國家級層次的立法來講，部門行政規章由于具有可操作性強的特點，因而其在國家立法中占有相當重要的作用。根據廢棄物類型、循環流程和部門職權的不同，可以把部門循環經濟立法分為：國務院環境保護行政主管部門會同國務院經濟貿易、標準、科技等行政主管制定主要工業廢棄物和廚余垃圾的回收和循環利用管理辦法；國務院農業行政主管部門會同國務院水利、標準、科技等行政主管部門制定農業廢棄物的回收和循環利用管理辦法；國務院發展與改革行政主管部門會同國務院環境保護、標準、經濟貿易、科技等行政主管部門制定廢包裝、廢塑料、廢玻璃、廢舊家電、廢舊電子產品、廢舊汽車及其零件的循環利用管理辦法；國務院建設行政主管部門會同國務院標準、科技等行政主管部門制定建筑廢棄物和城鎮生活垃圾的回收和循環利用管理辦法。國務院林業行政主管部門會同國務院標準、科技等行政主管部門制定木材節約、代用和循環利用管理辦法。以上規章應包括促進循環經濟標準化和促進循環科技研發的管理辦法。此外，國務院稅務、財政、金融等行政主管部門負責制定鼓勵循環經濟發展的稅收、補貼、信貸等優惠政策的管理辦法。由于部門行政規章具有條條分割的缺陷，因此只有采取部門聯合立法和銜接立法的機制，才能滿足循環經濟點、條、面協調發展的需要。

六、我國循環經濟立法應確立的基本原則

德國1998年修訂的《循環經濟和廢物清除法》第4條（循環經濟的原則）規定，首先要避免產生廢物，特別重要的是減少廢物的量及其危害性；其次是利用和用來獲取能源。[12]這些原則在國際上被簡化為4R原則，即Reduce（減量），Recover（再生）、Reuse（再用）和Recycle(循環)。結合中國環境法基本原則的體系和循環經濟的發展現狀，4R原則可以體現為：

（一）科學規劃與合理開發的原則

科學規劃是實現循環經濟的首要措施。與環境保護有關的規劃主要包括國民經濟和社會發展中長期計劃與年度計劃、環境保護規劃、城市規劃、村鎮規劃、土地規劃、森林規劃、污染防治規劃、城市環境質量控制規劃、自然生態保護、環境保護科技發展規劃等。科學的規劃可以克服經濟發展過程的片面性，克服市場失靈的缺陷，保證環境保護作為國民經濟和社會發展計劃的重要組成部分參與綜合平衡，發揮規劃的指導作用和宏觀調控作用。對于循環經濟，科學的規劃能夠高屋建瓴，在全社會和有關行政區域建立跨企業、行業和園區的資源循環利用網絡，提高資源的綜合利用率，發揮生態環境的最大效用，逐步減少人類的生產和生活活動給生態環境帶來的資源索取、生態破壞和環境污染等負荷。

合理開發是指在規劃的指導下，礦產、土地、生態環境的開發者科學地安排資源和生態環境開發時間、范圍、進度、程序，最大限度地發揮資源和生態對國民經濟和社會全面、協調和可持續發展的基礎性保障作用。

（二）清潔生產與清潔經營的原則

清潔生產和清潔經營是指工業、農業和第三產業在進行生產經營時，不斷采取改進設計，使用清潔的能源和原料，采用先進的工藝技術與設備，改善管理，綜合利用等措施，從源頭削減污染，提高資源的綜合利用效率，減少或避免生產、服務和產品使用過程中污染物的產生和排放。如為了應對日益增加的廢物增加問題，歐洲委員會于2003年展開了將廢棄物由末端回收為主轉移轉為以源頭減量為主的咨詢和協商工作。[13]日本1993年的《環境基本法》第8條規定，要努力利用再生資源及其他有助于降低環境符合的原材料、勞役等，以防止環境污染；該法第24條規定，國家應當采取必要的措施，為了促進對再生資源及其他有助于降低環境符合的原材料、制品和勞役等的利用。荷蘭1990年的《環境管理法》第10章第1條規定，在任何情況下應防止或限制垃圾的產生。該原則對于我國的工業企業來說，通過工藝改革、新工藝引進與生產環節優化，可以加強污染的末端治理，可以把廢物消除在生產過程中，減少污染物的“跑、冒、滴、漏”現象；通過改革不合理的產品與原料結構，大力發展環境友好型的原料和產品，可以用無毒無害或少毒少害的原料來代替有毒有害的原料，在經濟條件許可的情況下用再生資源替代不可再生資源，用對環境影響或損害、危害最小的產品來代替那些對環境影響或危害較大的產品。對于農業生產來說，通過發展高效、低毒、低殘留的生物或化學農藥、生物肥料以及生物固氮等技術，綜合利用農業廢棄物，可以減少化肥和農藥的使用，發展生態農業+

（三）產品與包裝再用原則

產品與包裝再用是指產品和包裝容器能夠盡可能多次以初始形式被使用，避免一次性用品的泛濫。如家電和電子產品包裝材料的回收再用，應當嚴格限制一次性簽字筆、手機、餐具、水杯等的生產和進口。

（四）產品再生利用或資源化原則

產品再生利用或資源化是指產品在完成其使用功能后盡可能多地再生利用或資源化，實現廢物的減量化和無害化。如荷蘭1990年的《環境管理法》第10章第1條規定，在任何情況下應防止或限制垃圾的產生；在本國市場上銷售的物質、制劑或其他產品應被使用超過一次以上或應以一種使用后有效的方法加工或再生加工，使它們比原來看上去像為同一種目的或其他目的而生產出來的；應想辦法把使用過的物質、制劑或其他產品制成能源；禁止在企業外以存放在地上或地下的方式丟棄垃圾。根據這項原則，在我國，一些廢舊塑料、金屬、玻璃回收后可以重新入爐制成新制品，廢紙制品被回收后可以制成紙漿，農業和城鎮生活廢棄物根據其特性可以堆肥、生產沼氣，缺水城市的市政中水可以回用。對于不能再用但含有貴重金屬的電子產品及其元件，只要符合基本的經濟和技術條件，就應拆解后提煉回收。

七、我國應建立和完善的主要循環經濟法律制度

（一）建立和完善循環經濟法律制度的要求

循環經濟法律制度的建立和完善，必須注意以下幾個問題，使循環經濟產業有利可圖、有機可乘、有章可循。一是注重法律制度體系的整體性，把制度的建設貫穿于資源與生態環境的規劃與開發、資源的流通與利用、產品消費、產品與包裝再用、廢棄物再生利用的全過程，不留死角。二是注重法律制度的銜接性和系統性，充分發揮科教支持、行政引導、市場推進和經濟刺激的作用。三是注重法律制度的前瞻性和可實施性，在考慮我國國情和各地實際情況的前提下，把外國和我國港澳臺地區循環經濟法律制度建設的先進經驗移植進來，并使之本土化。如在借鑒德國的規?；Y源再用和再生利用機制時，既要考慮科技的勞動替代和高效作用，又要考慮我國勞動力眾多就業壓力大的實際情況。四是注重制度的公平性、效率性和平衡性，既要平衡考慮各方面的要求和利益，又要保證資源、收益、義務和責任分配的公平，提高行政執法和循環經濟增長的效率。

（二）應建立和完善的主要循環經濟法律制度

綠色GDP制度。傳統的國民生產總值沒有考慮經濟活動造成的資源耗費、污染損害和生態破壞。而在自然資源和優美生態環境越來越稀缺的今天，如果繼續強調這種經濟增長指標模式，許多不可再生自然資源的最大機會成本就會在粗放式的開發、生產和經營中喪失，恢復優美自然環境的代價就得不到開發者、生產者和經營者的補償，不僅不利于經濟的持續增長，也不利于保障人民的基本生存和發展生態條件。由于環境污染、生態破壞和資源浪費的貨幣折算在世界上還沒有公認的方法，因此，建立區域可持續發展指數的建立目前還很難作到。但我們可以在計算區域GDP的時候，可以從比較的角度，把每項經濟活動的經濟增長數值后面列上該項經濟活動所造成的環境質量升降、生物多樣性增減、資源開采或消耗總量、環境污染與生態破壞防治投資額度等事項。此外，國家在制定“十一五”計劃的時候，要把發展循環經濟，推進全面、協調和持續發展作為重要的宗旨。[14]

計劃、規劃和布局制度。在許多國家或地區，資源的回收與再生利用必須要有全國性的計劃，如美國的《固體廢物處理法》規定，聯邦和地方均必須要有固體廢物的再生計劃，地方的再生計劃如得到聯邦的認可才可得到聯邦的財政支持。2004年我國“兩會”期間，“提高全社會資源憂患意識和節約意識，大力發展循環經濟，建立節約型社會”首次被寫進了我國國民經濟和社會發展計劃報告。一般來說，循環經濟發展計劃應以國家環境保護計劃為基礎，包括循環經濟的發展方針、分期目標、考核目標、計劃性對策和重大項目等事項。在國家計劃的指導下，各地方要針對區域的環境資源本底情況和外來資源的可得實際，對地區產業結構體系的功能進行重新定位，調整地區內的產業結構和企業空間布局，明確循環經濟的目標、任務以及要采取的政策措施，確定重點行業、重點區域和重點企業的名單，保證循環經濟戰略的順利實施。如對于生態脆弱區、生態功能保護區和自然保護區，在加強政府財政補貼的前提下，應規劃為保護性有限開發的區域；在一些資源枯竭型城市，可以把伴生礦和廢棄物的綜合利用規劃為接續產業

有效管理和監督制度。在綠色GDP還沒有明確化、制度化的時候，發展循環經濟不可避免地要遇到地方傳統政治和經濟勢力的強大阻撓，因此必須建立有效的管理和監督制度。主要的要求，一是建立循環經濟的綜合指導、協調、監督和專門監督管理相結合的行政監督管理體制；二是有效改革行政管理體制，加強市級環境資源保護垂直管理改革的力度，試行大區環境保護和國土資源巡視員制度，提高環境資源監督管理的權威性和效率；三是施行全新的政績考核標準，排除地方保護主義在資源的節約和合理利用方面的干擾，確保循環經濟的模式的實施能落到實處。

科技研發促進制度。循環經濟離不開科技的支撐，因此必須加強生態設計技術、工藝優化、資源高效利用、能源梯級利用、資源再用、資源再生、資源替代利用、廢棄物清潔運輸、循環經濟信息等方面的科技研究，建立系統的技術規范。在有條件的行業或地區，可以實施循環經濟科技研發的產業化與市場化。值得注意的是，循環經濟科技的研究和發展必須考慮社會的現實需要、經濟代價和技術的可能性。如美國《固體廢物處理法》第82條規定，為了決定固體廢物中資源再生優先研究的領域，有關機關要結合公共需要、研究的潛力、投入的大小和研究周期評價，研究現有的和將有的固體廢物再生能源技術。對于該項制度，我國有必要在生態設計技術、工藝優化、循環經濟信息的研發等方面完善。

抑制廢物形成制度。由于抑制廢物形成的代價要比廢棄物的再生利用成本小得多，體現了預防優先的原則，因而被許多國家的立法確立為基本的循環經濟法律制度。如1990年《荷蘭環境管理法》第10章第4條規定，從防止或限制產生垃圾的意義考慮，議會令中可以制定出有關生產、進口、使用、加工、提高或接收的物質、制劑或其他產品分類目錄的規則，視為廢物的有：非常困難或不困難進行有效利用的，將其制成適合于循環使用或本身使用的程度比預想的低，給原有的廢物又增加了新的數量；通常被傾倒在不需要的地方。1994年的德國《循環經濟和廢物清除法》附件1規定了8組不可利用的廢棄標準，以抑制廢棄物的產生。[15]丹麥《廢棄物21計劃》規定，廢棄物應被視為資源，其首先應被回收使用，其次是焚燒產能，最后是填埋。日本的《循環型社會形成推進的基本法》規定企業采取包括設計和標識上的努力等措施抑制廢物的形成，有關的立法還規定了嚴格的標準，目前大約只有19%的垃圾被填埋。[16]對于該項制度，我國的立法還很不完備，有必要加快建立廢棄的行業和產品標準。

循環名錄與循環目標制度。循環名錄包括強制循環和自愿循環兩類名錄。強制循環名錄一般規定責任者的范圍和再利用、回收或再循環產品或材料的類型或種類。如歐盟通過一些特別性的指令要求一些國家對特定的廢物采取循環利用的措施，歐盟1994年制定的關于包裝物和廢棄的指令（94/62）適用于所有在共同體市場中存放的所有包裝。[17]英國1995年《環境法》第94節第1條規定，條例可以對所適用的產品或材料的類型或種類作出特別規定。為了提高循環經濟發展水平，許多本國或地區的立法規定了循環目標。如歐盟1994年制定的關于包裝物和廢棄的指令（94/62）指出，包裝物再用、循環或者以其他方式再生包裝廢棄物以減少包裝廢物的最終處置，被認為是一項額外的基本原則。該指令要求在指令實施的五年時間內，占總重量50-65%的包裝廢物應被再生，夾雜在包裝廢物中占總重量25-45%的包裝材料至少應被循環使用15%。[18]1995年英國的《環境法》第94節第1條規定，政府的條例可以對需要再利用、回收或再循環的相關產品、材料的規格應當實現的目標，包括重量、體積和其他內容，作出規定。該節第4條規定，為了將產品或材料的再利用、回收或再循環至少維持在一個最低水平，國務大臣可以制定有關條例。該節第5條規定，只要提到增加產品或材料的再利用、回收或再循環時，就包括將產品或材料的利用至少維持一個最低水平。日本2001年實施的《廢舊家電回收法》規定，制造商和進口商對電視、冰箱、洗衣機、空調等有回收和再次產品化的義務，其中冰箱、洗衣機的再次產品化率至少為50%，陰極射線管電視機的回收率至少為55%，房間空調器的回收率至少為60%。由于我國僅規定了少數強制回收產品和包裝物的目錄，但對于其回收目標，則沒有規定，因此無論對于名錄還是其循環目標，均有必要繼續建立或完善

循環程序和示范制度。不合理的再用或再生利用程序往往導致不同的經濟、環境后果，為此，一些國家非常重視循環程序的制，如德國1994年的《循環經濟和廢物清除法》附件1的第二部分強調，廢物必須以不損害環境和人類健康的13類方式和程序進行。[19]為了保證再生利用的環境與經濟效果，一些國家還規定了再生技術與工藝的示范制度。如美國1996年修訂的《固體廢物處理法》第84條規定，對于采用符合實際的新的或有明顯改善的技術或工藝的資源再生示范設備，有關機關應同有關私人、公共團體或其他主體接觸，為其建立和運行提供財政支持。該法第85條規定，行政機關有權展開示范項目，以檢測和證明再生市場需求的物質和能源方法、技術和工藝。在我國，為了保證循環經濟循序漸進地發展，可以建立重要技術、工藝、設備和區域的示范制度，通過示范來帶動面上循環經濟的發展。如可以選擇物耗與能耗高、污染嚴重的企業進行清潔生產示范，選擇特定城市的企業集團和開發區進行生態工業園區和生態工業網絡的示范，選擇有條件的省市進行建立循環型區域的示范，選擇主要工農業廢棄物和廢塑料、家電、電子產品、包裝等進行回收、集中、拆解、再用或再生利用、最終處理處置的全過程示范。

技術與工藝標準及技術性指導制度。廢舊物質的回收、再生和循環利用往往存在二次環境污染和生態破壞的風險，因此必須制定有關的技術和工藝標準，淘汰落后的技術、工藝和設備。如1994年德國《循環經濟和廢物清除法》附件3規定，廢物的處理和再生、循環必須采用最佳可得技術，該技術標準的制定應考慮以下因素：投資與效益的關系，低廢技術，有毒物質最小化促進再生和再用，實際操作可行，技術先進，排泄物的形狀、影響和量，有關已經投入服務的新的或已經存在的裝備，建立更好技術的時間幅度，稀有物質的消費和形態，盡可能地避免或減少對人類健康和環境影響的必要性，環境法律要求的環境信息等。[20]美國《固體廢物處理法》為了保證固體廢物再生的安全性，在第7條規定了廢物管理技術性和政策性指南的編制，應考慮技術和經濟的可能性、保護人體健康和環境等要求。對于該項制度，我國應加緊建立。

法律義務和責任制度。為了全面明確消費者、企業和各級政府在循環經濟方面的義務和責任，國際上除了堅持“污染者付費、利用者補償、開發者養護、破壞者恢復”原則外，還逐漸發展了“消費者最終承擔、收益者負擔”[21]和電子產品的生產、經銷者負責回收等原則。如日本2001年的《循環型社會形成推進的基本法》第3至第7條把義務主體劃分為國家、地方公共團體、經營者和國民。英國1995年《環境法》第93節（生產者責任義務：一般條款）、第94節（生產者責任義務：補充條款）規定了國務大臣的條例制定義務、義務者類型、企業回收符合標準的義務、經濟代價義務等，如該法第93節第1條規定：“為了促進或保證增加產品或材料的再利用、回收或再循環，國務大臣可以通過條例作出規定，就規定的產品或材料對有關人員施加生產者的責任義務?！迸餐?003年修訂的《廢電子電機產品管理法》將收集及回收廢電子電器產品之義務，擴及進口商與制造商所設立之機構。[22]德國1998年的包裝法令也類似的規定。[23]在回收的經濟義務即處理費用方面，瑞典的法律規定由制造商和政府共同承擔。違反義務必須承擔責任，英國1995年的《環境法》第95節（生產者責任義務：犯罪）和其他節規定了有關的民事和刑事法律責任。一些國際條約甚至明確了成員國政府的義務和責任，如在1997年的歐洲共同體委員會訴德國案中，原告的指控理由是，雖然德國把1975關于廢油的指令轉化為了國內立法，但其沒有明確廢油再生循環的優先地位。[24]對于這些義務與責任機制，我國有必要借鑒、吸收或完善

政府扶持制度。由于循環經濟的科技研發和前期投入很多，很多經營都是微利甚至不贏利的，因此必須強調政府的扶持作用尤其必要。一些發達國家對循環經濟的政府扶持措施主要為融資幫助、政府綠色采購、財政綠色補貼、環保專項基金支持、貼息貸款、增殖稅和所得稅減免，鼓勵綠色消費，照顧性地分配污染物排放總量指標，建立循環經濟科技研究和中小企業發展基金，鼓勵廢物回收與再生企業投資、建設與運營的市場化，鼓勵循環經濟企業的股票上市，優先發行循環經濟債券和彩票等。如美國《固體廢物處理法》第51條規定，美國總統商業秘書在資源回收技術方面提供再生物質的準確明細表和再生物質市場的刺激措施；第55條規定，總統商業秘書在制定可能影響再生資源生產的政策時，在作出是否強加指導或其他控制于再生資源市場時，應對原生資源的市場作出相同或相近的規定；為了支持總統商業秘書履行其在資源及其再生方面的職責，第56條還具體規定了每個財政年度的財政撥款數額；第85條規定，有關機關要加強聯邦資助、貸款和其他幫助對資源再生利用影響的研究。值得注意的是，中國循環經濟的發展不僅要通過上述政策扶持和鼓勵措施挖掘國內各方面的潛力性，還應通過國民待遇措施的規定鼓勵符合市場準入條件的外國資金、技術和設備進入中國市場，為我國所用。

市場準入制度。循環經濟離不開市場的推進，但市場的推進必須符合市場規則和環境保護等方面的市場準入條件，主要表現為：投資是否符合一定的數額標準，技術和設備是否符合國家的規定，環境影響評價結果是否合格，進口的產品是能否再用或再生利用，進口資源是否為有毒固體廢棄物等。如1990年《荷蘭環境管理法》第10章第3條規定，在應當知道或明知收集、接收、儲藏、加工和再生加工或以其他方式處理廢物的活動，應予以禁止。在美國，依照《固體廢物處理法》的規定，進行固體廢物收集、再生的企業必須取得執照，并得到有關部門的許可。值得注意的是，不斷加強我國市場準入制度的建設，不僅可以促進專業化和規?；髽I介入循環經濟產業，促進循環經濟的發展，還可以維護國內市場的綠色秩序，建立自己的綠色貿易壁壘。

經濟刺激制度。經濟刺激手段可用于對直接管理的補充，主要包括稅費征收、可交易許可證、押金退款、綠色補貼、[25]價格支持等。如瑞士為了資助塑料瓶的收集、分揀和循環利用，法律規定對每個塑料瓶征稅4個生丁，所獲資金由專門機構作為基金管理，專項用于支持廢棄塑料瓶的回收工作。在我國，對于一些國家緊缺的資源，可以通過征收排污費、生態補償稅、資源使用稅的方式，提高直接利用原生自然資源的產品的稅收標準，使再生產品取得一定的價格優勢，拉動循環經濟產品的消費；對于電池等難以回收處理的廢棄產品，可以通過產品稅的方式建立回收處理基金。經濟刺激手段應注意環境和經濟的有效性、管理可行性、成本最小化和措施的可接受性，注意維護環境公平。[26]

信息化建設制度。由于循環經濟信息化的對象主要包括公眾監督、企業的環境表現、區域環境信息的評估等，因此有必要發揮政府的信息建設和權威媒體的參與作用。如挪威2003年修訂的《廢電子電機產品管理法》擴大了回收者的信息通報義務，以利政府確實地把握回收數量。[27]美國《固體廢物處理法》第7條規定了廢物管理指南的公告制度；第15條規定了固體廢物管理的年度報告制度；第39條規定了危險廢物填埋或在表土處理要公開信息，有關的活動要定期報告；第51條規定了總統商業秘書在資源回收設備的技術和經濟數據交換方面提供論壇；第54條規定了總統商業秘書有權出版資源再生設備的商業可行性評估結果，供有關人選擇使用；第63條規定了聯邦政府有責任在能源和物質的保育和再生方面加強國際信息合作；第92條規定醫療廢物追蹤計劃的執行要定期向國會匯報。對于我國來說，信息的公開和透明度建設有待進一步加強

此外，為了鼓勵環境友好型的綠色生產、綠色經營和綠色消費，還要建立和完善多元化的回收方式并存、循環經濟的宣傳教育與職業培訓、公眾參與、市場運行管理、發展與培育中介組織、推廣循環產品標志與循環包裝標志、防止廢物再生利用的壟斷等制度。如在多元化的回收方式并存制度方面，美國設立了社區收集中心、回購中心、路邊回收桶和有償回收點。再如在實現循環目標的同時促進競爭，日本在2001年頒布了《在再生利用等方面進行共同配合的禁止壟斷法方針》。[28]

八、結語

貿易全球化雖然為發展中國家引進國外技術、管理經驗、資金提供了一定的便利，對發展中國家的短期經濟增長提供了可能，但發達國家通過技術與資金優勢提高出口高科技產品的價格，進而通過廉價進口大量本國緊缺甚至富余的資源，把環境污染與生態破壞密集性產業設在發展中國家來轉嫁環境污染和生態破壞，為發展中國家實現經濟的持續和綠色增長設置了重重障礙。因此，和發達國家相比，在環境問題尤為突出的情況下，發展中國家發展循環經濟任更重，道更遠。而循環經濟的發展必須依靠技術的支撐、經濟的發展為后盾，因此在比較貿易優勢總體落后的情況下，許多發展中國家急需注入外部的資金和技術作為發展循環經濟的主導或突破力量。而目前發達國家對發展中國家的經濟和技術援助范圍小，力度遠遠不夠，加上南南合作的效果不太理想，因此在國際經濟舊秩序未得到根本改變的情況下，大多數發展中國家尤其是最不發達國家全面實現循環經濟的難度越來越大。作為發展中的大國，和發達國家相比，中國雖然在總體科技發展水平和人均資金的占有量方面處于劣勢，但和其他許多發展中國家相比，其比較優勢卻是非常明顯的，因此，中國可以站在對世界經濟有重大影響、中國環境的成敗事關全球環境保護的大局的高度去爭取外部資金和技術的援助。通過外資和技術的輔助作用，發揮本國比較優勢技術的作用，發揮民間資本的總量優勢和集中人力、財力辦大事的政治優勢，通過示范區的帶頭作用和完備的法制保證，逐步實現循環性社會的宏偉目標。

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