加快形成落實科學發展觀的體制機制保障

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內容提要

●當前經濟生活中存在的突出問題表明，我國經濟還主要是數量擴張型增長，而不是質量效益型增長。究其原因，歸根到底是體制問題。如何從體制上使經濟社會發展轉入科學發展的軌道，成為當前深化改革的緊迫任務。

●我國實施宏觀調控，僅靠經濟手段，效果往往不夠理想；而動用行政手段，往往能夠很快見到成效。這種情況表明，完善社會主義市場經濟體制，必須推進行政管理體制改革，加快轉變政府職能。

●政府的角色定位，應從全能型政府向公共服務型政府轉變，真正履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能，特別是強化社會管理和公共服務職能。

去年底召開的中央經濟工作會議指出，建立健全貫徹落實科學發展觀的體制機制，是今后一個時期深化改革的主要任務。這是一個具有重大現實意義的命題。我們必須認真貫徹中央經濟工作會議精神，加大改革的力度，穩步務實地推進重點領域和關鍵環節的改革，加快形成落實科學發展觀的體制機制保障，使我國經濟社會發展切實轉入科學發展的軌道，實現又好又快發展。

轉變經濟增長方式、實現科學發展要靠深化改革

我國2003年以來連續保持兩位數的經濟增長，成績十分突出，但問題仍然不少。

從成績方面來看，我國經濟實力大大增強。2002年討論十六大報告時預計，到2020年我國人均GDP可達到3000美元—3200美元，2010年為1700美元左右。由于這幾年經濟增速加快、統計數字訂正和人民幣匯率提高，2005年人均GDP即達到1703美元，2006年可達到2000美元。這樣發展下去，2010年即可達到人均GDP3000美元。我國經濟總量2005年已位居世界第四位，而且發展勢頭依然強勁。在經濟高速增長的同時，物價水平較低，財政收入大幅增長。我國財政收入1978年只有1132億元，到2003年提高到2．1萬億多元，2005年達到3．1萬億多元，2006年則達到3．9萬億多元。

從問題方面來看，經濟持續快速增長所付出的代價很大。由于經濟粗放擴張，經濟增長的可持續性問題越來越突出。2004年，我國GDP按當時匯率計算占世界的4％，但消耗了全球8％的原油、10％的電力、19％的鋁、20％的銅和31％的煤炭。2005年，我國GDP占世界的5％，但一次能源消耗量占世界的14．7％（煤炭則占36．9％），鋼材消耗量占世界的27％，水泥消耗量占世界的50％。2005年，我國萬元GDP能源消耗量為1．22噸標準煤，相當于美國的3．2倍、日本的8．7倍。另一方面，我國資源并不富裕，人均耕地、淡水、石油、重要礦產品（如鐵礦石、氧化鋁、銅等）短缺。多年的粗放擴張，已使我國資源和環境狀況對經濟增長構成嚴重制約，成為最突出的瓶頸。能源資源消耗高還帶來嚴重的環境污染和生態破壞問題。

針對這樣的情況，“十一五”規劃綱要把轉變經濟增長方式、提高經濟增長的質量和效益作為落實“十一五”規劃的關鍵。綱要提出了“十一五”時期經濟社會發展的22個主要指標，其中GDP和人均GDP均為預期性指標，而單位國內生產總值能源消耗降低（20％）和主要污染物排放總量減少（10％）以及水耗降低、耕地保有量等均為約束性指標，即政府要確保實現的指標。這些約束性指標是最重要的指標，是貫徹落實科學發展觀、轉變經濟增長方式、建設資源節約型和環境友好型社會的重要體現。但在實際經濟生活中，轉變經濟增長方式困難重重，突出地表現為：過去能源消費彈性系數（能源消費增長速度與國內生產增長速度的比值）一直是1以下，1981—1990年為0．44，1991—2000年為0．2；但2001—2005年上升為1．02，其中2003年為1．53，2004年為1．59，2005年為0．97。能耗高已成為制約經濟增長最突出的問題。同時，“十五”期間環保指標完成情況不盡如人意。2006年上半年，作為預期性指標的GDP增長率大幅度超過預計數，而作為政府要確保降低的兩個主要約束性指標，即單位GDP能耗和主要污染物排放總量，不但沒有下降，反而有所上升。這說明，經濟的粗放擴張還有繼續發展的勢頭。

通過粗放擴張追求GDP高速增長，也是近年來經濟生活中三個“過”的根源，即固定資產投資增速過快、信貸投放過多、外貿順差過大。這三個“過”是相互聯系的。投資增速過快，生產能力大大提高，而消費需求是相對穩定的，生產的大量產品就要出口，造成外貿順差過大。順差過大，一結匯，央行外匯儲備迅速增加，央行被迫大量投放基礎貨幣（因無法用票據等完全對沖掉），造成流動性泛濫。貨幣過多使貸款猛增，刺激投資增加……如此循環往復。

當前經濟生活中存在的突出問題表明，我國經濟發展還沒有完全轉入科學發展的軌道，還主要是數量擴張型增長，而不是質量效益型增長。究其原因，歸根到底是體制問題。如何加快形成落實科學發展觀的體制機制保障，從體制上使經濟社會發展轉入科學發展的軌道，以實現速度、質量、效益相協調，消費、投資、出口相協調，人口、資源、環境相協調，成為當前深化改革的緊迫任務。

加快行政管理體制改革和政府職能轉變是深化改革的關鍵

黨的十六屆五中全會提出，加快行政管理體制改革，是全面深化改革和提高對外開放水平的關鍵。為什么要突出行政管理體制改革？為什么要突出政府改革和職能轉變？因為近些年來經濟過熱苗頭的一再出現，一個重要原因就在于一些地方政府為追求短期GDP最大化，盲目鋪攤子、上項目，搞粗放擴張。在某種意義上，國家的宏觀調控主要是調控地方政府盲目擴張的行為。地方政府不但擁有過多的資源特別是土地資源，而且擁有過大的配置資源的權力（通過項目審批、信貸干預、減免稅收、封鎖市場等表現出來），使市場在資源配置中的基礎性作用不能順暢發揮。2006年的宏觀調控實踐又一次說明，僅靠經濟手段，如提高存款準備金率、提高存貸款利率等，效果不夠理想；而一旦動用行政手段，查處一些地方違規上項目和占用土地后就很快見到成效，固定資產投資增速、新增貸款、工業增速都有比較明顯的放緩。這種情況，同市場經濟主要運用經濟手段特別是利率手段調節宏觀經濟運行是有區別的，也說明要完善社會主義市場經濟體制，必須推進行政管理體制改革，加快轉變政府職能。

轉變經濟增長方式，提高經濟增長的質量和效益，阻力來自諸多方面。除了上面說的政府直接主導資源配置帶來的短期行為即追求短期GDP最大化，還來自同政府行為有直接關系的財政體制和價格體制。現行的財政體制給地方政府較大的支出壓力，它要承擔義務教育、公共衛生、社會保障等責任。在以間接稅為主的體制下，地方政府自然極力發展能帶來較多財稅收入的工業特別是重化工業，這樣既可以搞“政績工程”，又可以緩解財政支出壓力。這實際上不利于高新技術產業和第三產業加快發展，影響產業結構優化升級，不利于提高經濟增長的質量和效益。

另一個突出問題是我國能源資源價格偏低，致使能源資源被濫用和浪費。要使我國經濟增長模式從數量擴張型轉變為質量效益型，關鍵措施之一是理順價格關系，改善對能源、資源、土地和環境危害的定價，提高資源利用率。我國高能耗、高污染產品之所以大量出口，是因為我國能源資源價格太低。所以，放松政府對能源資源價格的管制，使之逐步走向市場化，對于形成低投入、低消耗、低排放、高效率的資源節約型增長方式至關重要。這也同深化行政管理體制改革、轉變政府職能密切相關。

加快公共服務型政府建設，深化財稅、價格等改革，使經濟社會發展轉入科學發展軌道

隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善，隨著市場配置資源的基礎性作用不斷加強，政府的角色定位應從全能型政府向公共服務型政府轉變，真正履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能，特別是強化社會管理和公共服務職能。建設公共服務型政府，要求政府對全體企業以及其他社會組織和居民一視同仁，實行國民待遇，推進基本公共服務均等化，而不能對不同所有制經濟、不同階層、不同群體區別對待。

公共服務型政府應以公共財政體系為基礎。建設公共服務型政府，首先應建設公共財政體系，并逐步實現基本公共服務均等化。這方面要做的事情很多，比如：減少并逐漸取消財政資金對一般競爭性領域的投資；國有資產運營實行政資分開；建立國有資本經營預算制度，國資委收上來的利潤應拿出一部分充實社會保障基金和用于支付改革成本，即支付國有企業關閉破產的必要費用；財政增收部分應主要用于公共服務的薄弱環節，如義務教育、公共衛生、就業培訓、社會保障、公益文化、生態環境保護、公共基礎設施建設、社會治安等領域；加快建立全覆蓋的基本社會保障制度，如最低生活保障制度；加快發展農村合作醫療，并提高財政支持的力度；探索普遍的養老保障制度；財政逐步負擔義務教育；把政府的全部收支納入預算，特別是土地收益金應納入預算；強化人大對財政收支包括超收部分的監督；推進稅收體制改革，包括企業所得稅“兩稅合一”，增值稅轉型，開征燃油稅、物業稅，提高資源稅稅率等；使各級政府財力與事權相匹配，以增強地方政府主要是基層政府提供公共產品和服務的能力；等等。

加快推進價格改革。應積極推進能源資源產品價格改革，使其價格能反映供求關系和資源稀缺程度。國內外經驗表明，提高能源資源價格，能有效節約能源和資源，也有利于保護環境。目前居民消費價格上漲率不高，正是調整能源資源價格的有利時機。能源資源價格提高后，需考慮給低收入群體以必要的補助。

以提高競爭力和控制力為重點深化國有企業改革。繼續從戰略上調整國有經濟的布局和結構，加快現代企業制度建設。鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展，不斷增加就業容量。以完善金融企業法人治理結構和優化金融結構為重點，深化金融體制改革，提高資金配置效率。