建設部編制工作講話

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同志們：

住房建設規劃編制工作座談會今天上午就要結束了。在一天半的時間里，大家交流了經驗，分析了住房建設規劃編制工作的重點、難點問題，并提出了很多很好的意見和建議。會議達到了預期的目的，對各地更好地完成住房建設規劃編制與實施工作，必將產生積極的推動作用。下面，結合會議討論情況，我談幾點意見，供大家參考。

一、各地目前住房建設規劃編制工作的基本情況

從會議交流情況看，《國務院辦公廳轉發建設部等部門關于調整住房供應結構穩定住房價格意見的通知》（國辦發[2006]37號）及相關配套文件下發以來，各地對住房建設規劃編制工作十分重視，在當地政府的統一部署下，建設（房地產）、規劃部門結合當地實際情況，會同有關部門認真組織編制，并取得了初步成果。

規劃編制指導思想上，基本體現了建設資源節約型和環境友好型社會、引導符合國情的住房建設模式和消費模式等重要思想；突出了優化結構、合理布局、強化保障等政策取向。如深圳市提出“讓常住人口戶均擁有或租住一套住房，完全解決雙困家庭的住房問題”的口號；南京市確定了“質、量并重，建、管并舉，遠、近兼顧，應保盡?！钡茸》拷ㄔO目標；青島市則強調住宅建設規劃與城市總體規劃、分區規劃、土地利用總體規劃、年度住宅開發計劃、拆遷計劃的有機銜接。*市結合已完成的《*市居住區發展規劃》和商品住宅用地供應計劃、經濟適用住房和拆遷安置房的用地分布和建設計劃，以及正在編制的其他相關規劃，按照37號文件的要求，通過調整、充實、完善，組織編制了《*市2006－2007年住房建設規劃》。

規劃編制工作進度上，廣東、廣西、福建、河北等省已經出臺文件或召開會議，對住宅建設規劃編制的工作安排進行專項部署和督促指導。目前，不少地方的規劃編制工作已經取得實質性進展。深圳市的住房建設規劃已通過專家鑒定，正廣泛征集意見，并得到各方面好評；廈門市已完成了部門協調和會簽工作，即將提交市政府審議；長沙市已經市政府專題辦公會原則通過，并準備報政府常務會議審定；重慶、南京、青島、*等城市正在組織專家對規劃文本進行論證完善；天津、廣州等城市已形成規劃文本初稿，正在做進一步充實、細化工作。其他大中城市多數也已形成初步框架。

規劃編制內容上，基本涵蓋了現狀評價，未來預測，總量、結構和布局調整等內容；包含了對經濟適用住房、廉租房、普通商品住房等各類住房的建設安排。深圳市明確了各類住房年度建設面積、套數，并重點細化了今明兩年具體住宅項目的建設進度計劃；南京市完成了“十一五”期間不同年份、住宅類型和區域的建設任務分解表；上海、重慶等城市還強調規劃效能監察，配套了土地供應等措施保障規劃落實；天津、重慶等城市結合本地行政區劃的實際，統籌考慮中心城區與外圍組團地區、都市區與遠郊區縣的住房發展，既提出了總的住房建設目標，又分區域提出了具體的住房建設要求；上海市在規劃成果上要求要可能地細化、深化，力求實現規劃期內不同類型商品住房項目的落地，并反映在規劃圖件上。

規劃文本形式上，基本做到了文、表、圖齊全，準確直觀，便于操作和向社會，能夠讓居民比較簡明、清晰地了解未來五年各類住房供應的基本情況。

這次座談會，既是一次規劃編制工作的經驗交流會，又是動員會、促進會。很多城市的發言講得很好，對我本人很有啟發，也希望其他城市能從中得到有益的啟示和借鑒。主要有以下幾點體會：

第一，做好住房建設規劃，要有健全的組織工作機制。一些進度相對較快、質量較高的城市在會上普遍反映，規劃編制工作的順利推進很大程度上得益于市政府的重視和建設、房地產、規劃以及國土等相關部門之間的協作配合。一是，只有城市人民政府高度重視并切實負起責任，才能更好地擔當規劃編制工作的組織、安排、協調工作；才能賦予住房建設規劃較高的定位，加大落實的力度，切實體現規劃編制的作用和價值。深圳市規定，《規劃》是未來五年城市住房建設的綱領性文件，是政府對未來幾年住房建設進行控制和指導的法定依據，也是開發企業、建設單位應當履行的“行動指南”。這充分反映出市政府對規劃寄予厚望，絕不是為規劃而規劃。二是，住房建設規劃的編制涉及到對住房現狀、資源和環境承載能力的科學把握，涉及到城市基礎設施和其他工程建設之間的協調，因此，必須有效整合建設、房地產、規劃、土地等部門的資源，加強協作配合，齊心協力做好規劃編制工作。深圳、青島、上海、南京等城市的規劃編制工作，都是以良好的部門協作工作機制作支撐的。三是，規劃編制工作需要提供必要的人力和物質保障。天津市由市財政安排專項資金；北京市在市政府的統一部署下，安排了六、七個部門人員力量共同參與規劃編制工作。

第二，做好住房建設規劃，要有充分細致的前期準備。規劃編制水平的高低直接取決于支持理論基礎和相關數據、資料的收集、準備。為此，南京市在正式編制規劃前專門組織政府部門與知名高校合作進行前期基礎性課題研究；長沙市在規劃制定前，經歷了方案研究、技術路線研究、數據資料收集等準備階段；青島市將全市具有普查性質的住房調查的資料詳加分析，有力指導了規劃工作的開展。

第三，做好住房建設規劃，要有科學的編制方法。如北京市、天津市分別采取“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策、依法辦事”的編制工作模式，運用由10道環節組成的規劃編制技術路線，即①研究編制工作方案，②資料收集、數據調查，③專題研究，④專家研討，⑤編制方案，⑥征求意見，⑦修改完善，⑧專家評審，⑨成果制作，⑩成果報批、公布等，提高了編制工作的科學性和嚴密性。青島、長沙等地利用多種模型對住房需求進行科學預測，避免了盲目決策。深圳市提出適度提高容積率以節約土地資源；以及在地鐵沿線建政策性住房，控制低收入者居住成本等先進的規劃理念；并根據當地實際，提出在保證建設總量的前提下，合理確定建設時序，近兩、三年加大政策性和中小套型住房建設力度，三年后則主動遞減上述項目建設規模，較好地兼顧了保障擴面與市場發展的雙目標。

第四，做好住房建設規劃，要有扎實的工作作風。住房建設規劃編制工作是一項嶄新的工作，前瞻性和開創性較強，且時間緊、任務重、要求高。為此，各地在實際工作中都為之付出了艱苦的努力。長沙市在編制工作中，由承辦部門召開的協調會議達20余次；南京市的規劃文本在初稿形成后，已先后修改近10稿，平均兩天一稿，充分吸收各方面的意見。

同時，我們必須注意到，一些城市在編制住房建設規劃過程中還存在一些亟待解決的突出問題，主要有以下幾個方面：

一是少數地方重視不夠。有的在思想認識上與國務院的要求還不夠高度統一，沒有認識到住房建設規劃的重要性和緊迫性，一定程度影響了住房建設規劃編制工作的組織與開展。有的迄今尚未明確編制工作領導機制和牽頭落實部門，有的尚未建立相應的部門協調機制，甚至個別城市尚未開展此項工作。

二是部分城市編制工作進展緩慢。部分城市基于對37號文件具體條款理解上的分歧，或囿于相關部門間協調配合的難度，規劃編制抓得不緊，推進不力。如不采取切實有效措施及時加以調整，預計這些城市9月底前將很難完成規劃編制、公布、報備工作。

三是規劃編制深度不夠。部分城市收集資料和數據不夠全面，對住房建設規劃的研究還欠深入，對下一步住房建設的目標不夠清晰、安排不夠具體，特別是今明兩年的普通商品住房、經濟適用住房和廉租住房的建設計劃還沒有細化，沒有落實到具體的區域和項目。

四是規劃實施機制不健全。突出表現在與“十一五”發展規劃、近期建設規劃銜接不夠緊，供地、規劃等配套措施不夠明確，住房建設規劃確定的目標落實難度大。

當然，從大家的反映來看，目前住房建設規劃編制工作還沒有統一的標準，各地在實施當中客觀上也存在不少難點問題。歸納起來：

一是住房建設規劃的定位問題。住房建設規劃是當地國民經濟與社會發展“十一五”規劃和近期建設規劃的重要組成部分。如何發揮規劃對房地產市場調控的龍頭作用，與當地國民經濟與社會發展規劃、土地利用總體規劃、近期建設規劃等已有的相關規劃搞好銜接，對于我們而言是一項嶄新的課題。

二是基礎數據不全、底數不清問題。有的省市住房狀況調查尚未開展，規劃編制的依據不足，直接影響到各地住房建設規劃編制的科學性。

三是住房需求預測的科學性問題。需求預測不僅關系到規劃期內城市居民住房合理需求的滿足，同時也關系到規劃期內如何保持供需的總量基本平衡。而如何科學預測規劃期內的住房需求，目前從理論到實踐尚無成熟模式。

四是落實套型結構比例要求問題。如何按照總量與項目相結合原則來實現70％的套型結構比例目標，年度套型結構比例控制與項目布局、具體審批等工作如何銜接和配套等，都對我們工作提出了新的挑戰。

針對上述問題與難點，我們必須切實加強規劃編制工作的組織領導，認真研究措施和方案，著力解決住房建設規劃編制工作存在的問題；進一步推進和完善住房建設規劃工作。

二、正確認識并妥善處理好住房建設規劃編制工作中的幾個問題

（一）關于住房建設規劃的定位和指導思想問題

住房建設規劃的定位問題直接關系編制工作的順利開展。國發[2003]18號文件要求“制定住房建設規劃和住宅產業政策。各地要編制并及時修訂完善房地產業和住房建設發展中長期規劃，加強對房地產業發展的指導。”國辦發[2005]26號文件規定“各地要根據本地房地產市場需求情況，盡快明確今明兩年普通商品住房和經濟適用住房建設規模、項目布局以及進度安排。”國辦發[2006]37號文件進一步明確并強調“制定和實施住房建設規劃。各級城市（包括縣城）人民政府要編制住房建設規劃，明確‘十一五’期間，特別是今明兩年普通商品住房、經濟適用住房和廉租住房的建設目標，并納入當地‘十一五’發展規劃和近期建設規劃。”聯系國務院相關文件精神，我認為，住房建設規劃作為指導城市住房建設的專項規劃，是各地國民經濟與社會發展“十一五”規劃和近期建設規劃的重要組成部分，是年度住房建設和房屋拆遷等計劃制定的依據。首先，住房建設規劃在內容上主要規定各類住房的建設目標，但在確定住房建設目標時，也離不開對存量住房資源利用的科學把握。其次，住房建設規劃的編制，必須聯系各地“十一五”發展規劃、土地利用總體規劃和近期建設規劃等各項現有規劃，并納入當地“十一五”發展規劃和近期建設規劃。同時，要注意協調好與城市近期建設規劃等的關系，既要聯系近期建設規劃，編制住房建設規劃；又要確保住房建設規劃真正納入近期建設規劃中，并切實得以落實。上海、深圳、*等城市的經驗表明，一些原有規劃齊全，規劃深度、質量較好的城市，只要充分利用好現有相關規劃，就可以達到事半功倍的效果。再者，要通過住房建設規劃的編制和實施，有計劃、有步驟地解決各類住房需求特別是當地居民合理的自住住房需求，但也必須服從于經濟社會發展和宏觀調控大局，保持房地產業與當地經濟社會和相關產業的協調發展，切忌盲目追求發展速度，避免市場大起大落。

住房建設規劃的編制和實施過程，也是全面落實科學發展觀，落實建設資源節約型、環境友好型社會和構建社會主義和諧社會要求的過程。在指導思想上，各地必須注意把握好以下幾點：一是，立足于我國人多地少的基本國情和多數家庭購買或承租普通商品住房的發展階段，依托當地的經濟發展水平、資源和環境承載能力、長遠發展戰略，大力發展節能省地型住宅，倡導住房梯度消費理念，引導建立符合國情的住房建設和消費模式。二是，著眼于滿足絕大多數人合理的住房需求，重點發展面向當地廣大中低收入家庭的中低價位、中小套型普通商品住房和各類政策性住房，解決包括進城務工人員的住房問題，進一步完善住房供應體系和住房保障體系，強化住房保障工作，促進和諧社會建設。三是，堅定不移地貫徹執行兩個“國八條”和“國六條”，切實把37號文件的各項規定落到實處，著力調整住房供應結構、穩定住房價格，引導和促進房地產市場持續穩定健康發展。

（二）關于住房建設規劃的基本要素問題

規劃期住房建設總量、結構、保障規模、時序安排等要素的確定，既是規劃編制的內容，又是規劃編制水平與深度、力度的體現，更是判斷其能否發揮對未來住房建設指導作用的標尺。

第一，規劃期住房建設總量。它不僅包括總面積和總套數的概念，還應包含各類住房，尤其是中低價位、中小套型普通商品住房和各類政策性住房的面積分類、套數指標。各地應當依據住房現狀調查與需求預測成果，立足當地經濟社會的發展和資源、環境、人口等約束條件，按照落實科學發展觀和建立資源節約型、環境友好型社會的要求，綜合確定規劃期住宅建設總量，并注意與當地國內生產總值、固定資產投資、人口等經濟社會發展指標的協調。

第二，住房供應結構調整目標。要重點安排與廣大居民合理住房需求相適應的中低價位、中小套型住房項目，優先滿足當地居民合理的自住需求。要體現37號文件確定的新建住房套型結構比例要求，堅持總量與項目相結合的原則，注重普通居民的生活成本和居住成本，合理安排住房建設空間布局，將住房供應結構調整目標落實到具體區域、項目中。對新建項目套型結構比例，應嚴格按照《關于落實新建住房結構比例要求的若干意見》（建住房[2006]165號）的要求進行落實；對歷史遺留問題，要因地制宜，妥善處理。*等城市在住房建設規劃編制中，明確規定將住宅建筑套密度、住宅面積凈密度兩項強制性指標，作為土地出讓的前置條件，落實到新建商品住房項目中。

第三，合理確定保障性住房的建設規模和方式。住房問題關系國計民生，關系和諧社會建設。社會各界，尤其是低收入家庭對住房保障工作寄予厚望。住房建設規劃應結合當地實際，對經濟適用住房、廉租住房等保障性住房的建設做出明確安排，落實空間布局，有步驟地解決困難家庭的住房問題。各地要根據當地住房現狀和居民收入水平，在摸清家底的基礎上，強化責任意識，加大建設力度，不斷提高保障水平。要注重創新保障方式。上海、深圳等城市已確定了政策性租賃住房或公共租賃住房建設與供應的思路，對于有效解決城市低收入家庭住房問題具有積極意義，值得各地借鑒。

第四，各類住房建設的時序安排。合理安排住房建設時序，有利于穩定預期，也有利于給房地產開發企業提供明確的住房建設指引。各地要充分考慮當前經濟社會發展和住房建設供應的實際狀況，力求在住宅建設總量、結構、布局科學的同時，統籌合理地安排好年度住房建設的進度計劃，做到時序科學；尤其要按照26號文和37號文的要求，重點確定今明兩年住房建設的規模、布局和開發建設進度。

（三）關于住房建設規劃編制方法問題

一方面，要提高需求預測的科學性。需求預測，在一定程度上是規劃編制工作最重要的依據。因此，各地要利用好住房現狀調查的既有成果，掌握當地住房現狀總量、結構、居民實際居住條件、消費特征等信息，并結合資源、環境、人口等約束條件狀況加以修正，科學預測出未來住房的合理需求。住房狀況調查滯后的城市，可以充分利用產權交易與權屬登記數據、人口普查和抽樣調查成果等替代性的數據，為編制規劃提供依據。此外，已編制完成的“十一五”住房（房地產業）發展規劃的地方，在編制住房建設規劃中，要充分利用好既有成果，通過細化和完善，落實住房建設規劃編制的各項要求。

另一方面，要提高規劃編制方法和程序的科學性。在規劃的前期調研階段，規劃編制的牽頭單位，應當在相關部門的配合及協助下，收集和整理有關的數據、文件、圖件，并進行相應的實地調研，通過相應的部門協調會、專家座談會等就規劃的重大問題進行磋商和討論。規劃專題研究階段，要根據前期調研成果，制定規劃的主要研究專題，重點對住房現狀與需求、住房發展目標與策略等開展研究。規劃文本編制階段，住房建設規劃文本，一般應包括總則、住房發展目標、住房用地供應目標與空間布局、住房政策與策略、規劃實施與保障措施等基本內容，文本中還應包含必要的規劃圖件和表格。此外，規劃成果報批前，必須經過論證與征求意見程序；當地政府應當組織征求各相關部門和單位意見以及社會意見，并要對規劃成果進行專家論證，以便進一步完善規劃內容，增加規劃的科學性和可操作性。

（四）關于住房建設規劃的實施機制問題

規劃目標確定后，健全的實施機制和保障措施是關鍵。目前，部分城市在住房規劃編制中已對實施機制做了考慮，各地應注意相互借鑒和學習。

一是加強各相關部門在規劃實施過程中的銜接配合。要將住房建設目標、土地供應目標、住房結構調整目標等，具體落實到建設、房地產、規劃、國土、發展改革等部門，分解任務，明確責任，建立考核和責任追究制度，確保工作進度。

二是制定實施計劃，落實年度建設目標。要將住房建設“十一五”規劃目標分解到年度、區域；并將今明兩年的住房年度供應總量、套型結構比例要求等落實到具體住房建設項目。要積極推行上海、深圳、青島等地實施的住房建設年度計劃管理制度，年度計劃要以規劃為依據，具體確定當年住房項目的總面積，套數，土地供應規模，中低價位、中小套型普通商品住房所占比例，項目出讓時間等具體指標。未納入年度住房建設計劃的住房建設項目，相關部門不予辦理審批等手續。

三是加強政策引導，制定落實規劃的相關政策措施。首先，要按照37號文的要求，明確管理程序，在規劃審批、施工圖審查、開工許可等環節，將規劃內容特別是住房套型結構比例要求落實到具體項目之中。其次，制定保證中低價位、中小套型普通商品住房用地供應的經濟政策，合理引導住房建設模式。第三，加大保障性住房建設資金籌集力度，加強經濟適用住房、廉租住房等建設管理工作。此外，還應當結合當地實際，就積極發展住房二級市場和房屋租賃市場發展，加強閑置土地管理，加強房地產市場調控與監管，加強輿論引導與法制建設等，提出相關政策與策略，保證規劃落實。

四是加強監督監測，維護規劃的嚴肅性。37號文件明確要求建設部門和監察部門加強規劃效能監察工作，把編制住房建設規劃并在近期建設規劃落實項目用地、建設時序和進度安排，以及向社會公布等情況作為監察重點。目前規劃效能監察工作已在全國全面展開，各地要切實把規劃效能監察工作貫穿于住房建設規劃的編制與實施過程。要加強規劃實施過程的動態監測，引入社會監督與制約機制，形成有效的信息反饋機制，及時發現新情況、解決新問題，確保住房建設規劃落實到位。

三、關于當前做好規劃編制工作的幾點要求

（一）統一思想，狠抓落實

及時編制和實施住房建設規劃，是落實科學發展觀，引導合理的住房建設和消費模式的重要措施，是地方政府“調整住房供應結構、控制住房價格過快上漲”的重要職責，是有計劃、有步驟地解決廣大居民特別是當地普通居民合理的自住需求的重要手段。公布住房建設規劃，有利于加強社會監督，有利于提高住房市場信息透明度，有利于穩定市場預期，防止一些開發商鼓吹“地荒”、“房荒”，誤導群眾、哄抬房價。需要強調的是，編制、公布和實施住房建設規劃是國務院作出的重要部署，也是衡量地方政府落實中央調控政策的重要指標之一，各地必須予以高度重視，不折不扣地加以落實。

按照37號文件確定的目標，現在離完成編制并公布的期限只有不到1個月的時間了，各地一定要增強緊迫感、責任感，切實將住房建設規劃編制工作抓緊、抓實、抓好。要倒排進度，抓緊規劃方案的編制、論證、修改和完善工作，盡快將各類住宅項目落實到空間布局上；要重點安排今明兩年中低價位、中小套型普通商品住房、經濟適用住房和廉租住房建設，嚴格執行兩個70％的要求，落實住宅套型結構比例規定；要通盤考慮居民的居住成本和生活成本，選擇交通相對便利、配套設施相對完善的區域安排上述項目，或同步規劃，配套建設；要重點保證土地供應，堅持土地的節約、集約、高效利用，堅持新增供應與存量挖潛相結合，加大對閑置土地的盤活利用。編制工作明顯滯后的城市，要充分借鑒先行城市的先進經驗，結合當地實際，調動一切資源和力量，打破常規，在保證質量的前提下，務必在9月底前完成規劃編制任務。

（二）健全機制，加強協作

住房建設規劃是一項綜合性、系統性工作，涉及面廣，工作難度大。各級政府要加強對住房建設規劃工作的組織領導，抓緊落實部門分工，明確住房建設規劃編制工作的牽頭和參與部門，將住房建設規劃編制工作的落實情況納入政府考核，建立規劃實施的分級負責制，并做好督促檢查工作。

建設、房地產、規劃主管部門要樹立大局意識、責任意識，不管是政府確定的牽頭部門還是參與部門，都要積極主動協助地方政府做好組織協調工作，落實部門分工，形成工作合力，切實提高編制工作質量和效率。牽頭部門要在當地政府的統一領導下，制定周密可行的工作方案，建立健全工作機制，主動加強與其他部門（包括國土、發展改革等建設系統以外有關部門）的協同配合，認真、精心做好具體的組織編制和實施工作。編制過程中，要注意發揮科研院所、專業調查咨詢機構等單位的作用，廣泛征求社會各界意見，調動社會力量參與，以便完善規劃內容，增強規劃的科學性和可操作性。如上海市建立了規劃落實的目標責任制，由發展改革、建設交通、規劃、房地等部門各司其職、各負其責，形成合力、增強效能，確保規劃目標的實現。同時，注意廣泛征詢專家、市民、相關行業職能部門等社會各方面的意見，努力使規劃編制更科學，更符合發展趨勢，更好地指導行業的發展。

（三）統籌協調，強化督察

省、自治區建設主管部門要會同有關部門，加強對城市住房建設規劃編制工作的指導、督促。要統籌協調，通過適當方式督促城市政府重視住房建設規劃工作，完善工作機制，加快當地規劃編制工作進度，注重規劃成果落實。要深入實際，加強調查研究，及時發現并總結推廣好的做法和經驗。要加強監督檢查，充分發揮規劃效能監察機制的作用，切實提高住房建設規劃編制的質量和科學性，增強規劃實施的嚴肅性和強制力。要注意時效，對規劃編制工作重視不夠，工作不力，進度達不到要求的市、縣，要予以通報批評，責令及時整改，確保其按國務院要求9月底前完成編制及報備工作，并對社會公布。

建設部也將會同有關部門進一步加強監督檢查。一方面，建設部將會同監察部，通過經常性的、制度化的規劃效能監察，督促各地做好住房建設規劃工作，并加強對上報備案的各直轄市、計劃單列城市、省會城市住房建設規劃的審查工作。另一方面，9月底前，由建設部牽頭，10部委將組成聯合檢查組，對部分地方去年以來落實中央宏觀調控政策情況進行一次集中檢查，其中一項重要內容就是住房建設規劃的編制情況。此外，近期部領導將分別對部分地方進行調研指導，也要了解住房建設規劃工作進展情況。

（四）積極引導，強化管理

要提前做好規劃公布的預案，對規劃的要點、具體內容、保障措施等要做好政策解讀工作，通過多種方式，讓群眾了解規劃內容，引導市場預期，防止媒體的不良炒作。規劃一經公布，就要嚴格執行，對未納入規劃的住宅建設項目，要從嚴控制。同時，要不斷細化實施方案，加強動態管理，根據市場需求變化情況，按照法定程序適時對規劃進行必要的充實和完善。

最后，請與會省、市代表回去后，一定要把這次會議精神及時向省、市政府分管領導作一次專題匯報，進一步引起政府的重視，更快、更好地落實住房建設規劃的各項工作。

謝謝大家。