三農問題論文農民是如何失去土地所有權？

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如何解決三農問題

內容提要：本文從法律和實踐等角度分析了我國農村集體土地所有權虛置現象存在的原因。作者認為，我國現行法律雖然規定了農村土地三級農民集體所有，但卻沒有明確規定農民集體作為土地所有權主體的構成要素和運行原則；沒有明確產權代表和執行主體的界限和地位；沒有解決農民集體與農民個人的利益關系。而在實踐上，農村集體土地所有權的基本權能已事實上由土地使用權所代替。這種權能替換在很大程度上改變了土地所有權的法律地位，使土地所有權高度弱化、使用權對所有權的分割程度很高。特別是國家對農民集體行使土地所有權超法律強制，使本來在法律上已虛擬化了的農民集體只能是有限的土地所有權人，國家才是農村土地的終極所有者。

關鍵詞：土地所有權權利主體權能替換超法律限制

目前，理論界有關我國農村集體土地所有權虛置的具體表現及對農村進一步改革的影響已多有論述，而對為什么會產生這一現象卻很少深究。我認為，我國農村集體土地所有權虛置現象之所以存在主要有三個方面原因：法定權利主體的多級性和不確定性、所有權與使用權權能的相互替換以及國家對農民集體行使土地所有權超法律限制。

一、法定權利主體的多級性和不確定性

我國憲法、民法通則、土地管理法和農業法都有關于農村集體土地所有權的規定。年憲法第十條規定，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。年施行的《民法通則》第七十四條將憲法中的集體所有具體規定為：集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營管理。已經屬于鄉（鎮）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉（鎮）農民集體所有。年修改的《土地管理法》第八條在民法的基礎上進一步規定：村農民集體所有的土地已經分別屬于村內兩個以上農業集體經濟組織所有的，可以屬于各該農業集體經濟組織的農民集體所有。年的《中華人民共和國農業法》第十一條也作了與土地管理法相同的規定。上述這些法律，將農村集體土地所有權規定為三級制的農民集體所有。這就是村農民集體所有、鄉（鎮）農民集體所有和村內兩個以上的集體經濟組織中的農民集體所有。也就是說，農村集體土地所有權的法定主體是三個級類的農民集體。

但現行法律卻沒有明確規定農民集體作為土地所有權主體的構成要素和運行原則；沒有明確產權代表和執行主體的界限和地位；沒有解決農民集體與農民個人的利益關系。

首先，農民集體不是法律上的組織，而是全體農民的集合，是一個抽象的、沒有法律人格意義的集合群體。它是傳統公有制理論在政治經濟上的表述，不是法律關系的主體。

財產所有權是很重要的法律權利，其主體必然是法律關系的主體，應該具有法律上的人格意義。也就是說，它應該是參與法律關系享受權利和承擔義務的人──法人或自然人（公民）。法人與自然人都具有法律上的人格，法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔義務的組織。從我國現行法律關于農村集體土地所有權的立法本意和相關規定上來分析，農民集體在概念上與農民集體組織有著十分明顯的區別。農民集體不是指鄉（鎮）、村或者村以內的農村集體經濟組織、也不是指某級行政組織如鄉（鎮）政府或某級自治組織如村民委員會。對于這一點，法律明確規定由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營管理屬于村農民集體所有的土地就是最好的說明。也就是說，農村集體經濟組織或者村民委員會都沒有土地所有權，它們只能經營管理屬于農民集體所有的土地。顯然這是與傳統的社會主義公有制理論相一致的。按照傳統的公有制理論解釋，農民集體所有是農村勞動群眾集體所有制在法律上的表現，指的是屬于一定區域內（鄉、村、村以下）全體農民所有，即不歸哪一個組織（生產合作社或村民委員會或村民小組），也不歸農民個人。然而，隨著經濟改革的深入，我國相關的經濟和民事法律的健全和發展，特別是在進行農村集體土地的確權過程中，這種沒有具體組織形態和法律人格化的農民集體就會遇到諸如不能行使和保護自身權利等情況。為了解決這一問題，經濟理論界和有關的行政管理部門都力圖明確農民集體的性質。例如年月國家土地管理局地籍管理司在關于對農民集體土地確權有關問題的答復中就指出：農民集體是指鄉農民集體、村農民集體和村內兩個以上農業集體經濟組織，包括由原基本核算單位的生產隊延續下來的經濟組織。行政執法部門的這種解釋，在一定的意義上將農民集體確定為農業集體經濟組織。但這與正式的法律表述是不一致的。這種模糊不明確的規定，導致經濟實踐中的混亂。在現實中，有些地方是由村民委員會或村民小組等非經濟組織履行土地產權的職能；有的地方雖然規定土地由其農村集體經濟組織所有，可是國家征用土地卻仍需經村民小組同意，征地補償款仍由村民小組支配；有些地方則由于無法確定農民集體的法律性質，虛設產權主體，以至失去土地的發包主體，造成產權混亂現象。

可見，現行法律規定農民集體這樣一個無法律人格、不能具體行使對土地有效監督和管理的集合群體作為農村土地的所有權主體，必然造成農村集體土地所有權虛置。

其次，如果將農民集體確定為農業集體經濟組織，又會造成大量的農村土地產權不清和不穩定。

我國長期實行三級所有，隊為基礎的農村集體所有制。1962年9月中國共產黨第八屆中央委員會第十次會議通過的《農村工作條例修正草案》在第四章規定：生產隊是中的基本核算單位。它實行獨立核算、自負盈虧，直接組織生產，組織收益的分配。生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣。生產隊所有的土地，不經過縣級以上的人民委員會的審查和批準，任何單位和個人不得占有。集體所有的山林、水面和草原，凡是歸生產隊所有比較有利的，都歸生產隊所有。事實上，在對政社合一的體制進行改革之前，我國農村許多地區公社與大隊兩級并沒有形為真正的經濟實體，只是一級行政管理機構。據國家統計局年公布的統計數據，我國農村99％是以上生產隊為基本核算單位，90％以上的土地歸生產隊所有。在年撤銷時，生產大隊和生產隊也由村民委員會和村民小組所替代，雖然一部分在規模和范圍上作了調整，但總體上還是保持了原體制下的土地占有關系。

根據這種情況，《土地管理法》和《農業法》將《民法通則》規定村和鄉（鎮）兩級農民集體所有變更為三級類所有。但問題是《土地管理法》和《農業法》規定的村內兩個以上農業集體經濟組織是否就是生產隊解體后的村民小組？對此，年月國家土地管理局政策法規司關于對《土地管理法》有關問題請示的答復中指出：農業集體經濟組織必須有一定的組織機構、管理人員、資金，具有一定的民事權利能力和民事行為能力，能夠以自已名義獨立承擔民事責任。在生產隊解體為村民小組后，原生產隊所有的土地，可以屬于該村民小組相應的農業集體經濟組織的農民集體所有，不應理解為村民小組擁有土地所有權。那么，什么是與村民小組相應的農業集體經濟組織？有關部門沒有進一步解釋和確定，而事實上絕大多數村民小組沒有建立獨立的集體經濟組織。

而且，有的學者認為，作為農村集體所有權的代表，必須具有穩定性、權威性和代表性。據此，任何農村集體經濟組織都不能很好地履行所有者職權。理由有三：（）農業生產合作社或其它鄉村集體經濟組織都是企業法人，其存在與發展具有動態性，不能長期穩定地承擔集體土地所有權代表。（）作為經濟組織，其合理的行為準則是追求本單位的經濟利益最大化。而各類農村集體經濟組織的范圍不是固定的，可以只包括社區集體的一部分成員，也可以大大超越社區集體范圍。因此，集體經濟組織不能完全代表社區集體全體成員的整體和長遠利益。（）隨著農村經濟現代化，各類集體經濟組織將會越來越多，如果每個企業都擁有自已占用的集體土地所有權，將會使集體不斷被分割和瓜分，造成社區集體成員之間的不公平。這又反過來導致鄉鎮政府或村委會對集體經濟組織進行行政干預的要求，使其難以按現代企業制度的在求經營管理。①應該說，這種分析有一定的道理。我國司法機關在司法實踐中，也大都將農民集體所有的土地具體確認為村委會和村民小組等組織所有。②問題是，農村行政組織或自治組織成為農村集體土地所有權主體的法律根據同樣不足。

再次，如果將農民集體所有理解為全體農民共同所有，我國法律規定的共有產權將與土地公有制理論沖突。

將法律規定上的農民集體所有理解為全體農民共同所有，目前被稱之為農村集體土地制度改革的重要思路之一。按照我國民法通則規定，財產共有權中的共有財產主體是各個共有人，在共有的形式上有按份共有和共同共有。其中按份共有，是指兩個或兩個以上的共有人按照預先確定的財產份額，分別對于共有財產享有權利和承擔義務；共同共有則是兩個以上的人基于某種共同關系而共同享有某項財產的所有權。共同共有與按份共有的主要區別是不分份額。在共同共有中，只要共有關系存在，共有人就不能劃分出哪個人享有多少份額。由于財產不分份額，共同共有人對于共有的財產都享有平等的占有、使用、收益和處分的權利。那么，農民集體所有的土地是按份共有還是共同共有呢？顯然，如果要確定為共同所有的話，只能是共同共有了。但是，如果確定農村集體所有的土地屬于社區農民共同共有的話，在農民集體所有這種共有關系消滅時，就要確定農民各自應得的多少份額。毫無疑問，這種土地所有權份額的確定是對農民個人擁有土地所有權的肯定，也就是承認了土地所有權的私人所有。這是與公有制理論相沖突的。因為按照傳統的公有制理論，農民集體所有這種公有制形式，財產關系的主體只能是代表該集體全體成員的集體，任何個人都不是公有財產的權利主體。農民個人對集體的財產，只有集體的所有權，盡管農民是集體成員之一，但沒有確定個人份額的所有權。在集體公有制中財產的所有權是不可分割的。不能量化到個人，也不能以個人為單位進行轉讓。勞動者對勞動成果的獲得不是直接與財產份額掛鉤而是同勞動數量和質量聯系在一起。這種理論，在法律上的表現出來的就是，決定農民個人不是農村集體土地任何產權意義上的主體，所有權的主體，只能是不具備法律人格意義的、虛擬化的農民集體。