鄉鎮與事業單位工作總結

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人們常說，基層是“上面千條線，下面一根針”，而實際上，由于要上下對口，鄉鎮機構設置早變成了“上面千條線，下面千根針”，每個上級單位都要在鄉一級找到自己的腿。黨委、人大、政府、政協加上紀委、武裝部，這鄉級“六大班子”的領導一般就有15名以上。鄉鎮內設機構也與上級對口，如鄉黨委也內設組織、宣傳、統戰等機構，造成人員、開支不斷擴張。農業稅免征之后，因催糧催款事務的消失，鄉鎮干部70%以上的精力無所著落，人浮于事現象突出。

為此，××省開始對鄉鎮行政機構進行新一輪的精簡，通過推行黨政干部交叉任職、內設機構合并、人員競爭上崗和分流安置，大幅裁減機構與人員。

鄉鎮黨政干部交叉任職，成為改革中的一大亮點。根據改革的安排，鄉鎮領導班子成員只有7～9名，黨委書記原則上兼任鄉（鎮）長；兩名黨委副書記，一個擔任人大主席一個兼任紀委書記，2～3名黨委委員兼任副鄉（鎮）長，2～3名黨委委員兼任人武部長等職務。

拆“廟”、限編也形成了一定的模式。在內設機構上，推行“三辦一所”的模式，只設黨政綜合、經濟發展、社會事務辦公室和鄉財政所。在編制上，實行嚴格控編，根據面積、人口和財政狀況等因素，把鄉鎮分為三類，三類鄉鎮的行政編制分別不得超過45名、40名和35名。

目前，××省已有60%多的鄉鎮實行了黨政一肩挑，領導干部職數由1萬多人減到6000多人，精簡率達40%多。此外，這些地方的鄉鎮機關干部由4.1萬人減到2.7萬人，鄉鎮機關的職數由平均61.5人下降到40人。

××省農辦副主任呂江文說，可能這項改革會有些爭議，比如取消了政協聯絡組、書記兼任了鄉鎮長、副書記兼任人大主席，但我們設計這個制度的初衷是提高行政效率。過去鄉鎮的好多矛盾沖突主要集中在黨政兩個一把手上，所以一肩挑有利于減少不必要的摩擦，減少內耗。而且鄉鎮的事務比以前少多了，客觀上也需要減少領導職數。從已取得的成效看，鄉鎮政府的工作效率大大提高，競爭上崗的干部非常珍惜自己的工作崗位，團結意識、責任意識、危機意識明顯增強。

“七站八所”退出鄉村舞臺

2004年7月，52歲的潘木生在京山縣錢場鎮事業單位解聘合同書上簽下名字后，領到了1萬元現金，然后他非常認真地翻遍口袋找出6塊零錢退了回去。他自嘲地說：“自己被買斷了，政府不拖欠我一分錢，我也不能欠政府的?！痹墙ㄔO環保管理所副所長的潘木生，心頭涌過一種復雜的感情，但他最終明白改革是大潮流，思想不通也得通。

京山縣是××省較早開展農村稅費改革的縣市之一。在減輕農民負擔的進程中，向農民伸手的“千佛手”時隱時現，農民負擔的“皇糧國稅”降下來了，但來自七站八所亂伸手的隱性負擔仍然很重。機構臃腫、人員膨脹的鄉鎮七站八所，成為減負成果的最大威脅。正因為如此，在沒有上級紅頭文件、沒有上級財政支持的情況下，京山縣下定決心自費改革。

2002年5月8日，京山縣鄉鎮綜合配套改革動員會上，主抓這項改革的縣委副書記晏德明雙手作揖：“人在江湖，身不由己，各位父老鄉親多有得罪了?！币痪錁銓嵉难哉Z，拉開了一場波瀾壯闊改革的帷幕。改革分三步走：第一步是辭退臨時工，在編人員全部競爭上崗；第二步是實行全員買斷，撤消七站八所；第三步建立起新的農村公益事業服務機制。

誰都知道七站八所背后的權力網絡錯綜復雜，稍有不慎就會滿盤皆輸。為保證改革公開、公平、公正，京山縣向領導干部“約法”：誰向單位為自己的親屬、朋友打招呼、寫條子，誰就將這個單位的改革負責到底；同時，對科級以上領導干部的親屬逐一登記造冊，全面公示，接受社會監督。這兩招非常奏效，第一輪改革下來沒有發現一個招呼一個條子，300多個各級領導班子成員的親屬被淘汰下崗，其中縣級干部的親屬15人。

有了第一輪的改革基礎，京山縣決定釜底抽薪，撤消七站八所，對在編人員實行買斷，進行身份置換，變單位人為社會人。京山縣鄉鎮綜合配套改革辦的干部熊祖國說，經過反復的編制清理、公示和成本測算，我們最后定的補償標準是一年工齡不超過526元，總額不超過18900元；同時每一個被買斷人員1992年10月～2003年10月的社會養老保險金，由財政補足繳清單位支付部分。

2003年～2004年，除了根據上面政策保留并改為垂直管理的林業站、國土資源管理所和交通管理站外，其余的站所在京山縣被全部撤消。全縣鄉鎮事業單位數由253個減為43個，減幅達83%；鄉鎮事業單位人數由3400人減為414人，減幅達88%。錢場鎮書記揭建平說，這個時期個人的壓力非常大，在我辦公室里拍桌子、砸東西的事情經常發生。這一年是心在流血、人在流淚的一年，所承受的精神壓力是從未有過的。但因為改革徹底，破除了舊的體制障礙，為農村發展搭建起一個新的平臺，所以這又是一件非常令人欣慰的事。

目前，京山縣的鄉鎮事業單位改革已塵埃落定。雖然仍有一些遺留問題尚待繼續解決和消化，但七站八所告別鄉村舞臺，已成為不可逆轉的現實。

改革要敢于“斷腕”

京山縣的改革被稱作“這里的黎明靜悄悄”，有關改革一直鮮有報道，但他們的改革卻已成為一個最徹底的范本。改革是一場革命，而京山縣的改革說白了就是“拆廟送神”、砸人飯碗的事，所以阻力不言而喻。

記者在京山縣采訪時，不少鄉鎮干部說，如果縣里沒有一個好的一把手、沒有一個好的班子，改革是不可能成功的。據了解，京山是一個經濟發展中等縣，完成站所撤消和人員買斷所需成本近6000萬元，通過本級財政支付、資產處置和向上級財政借款等辦法，整個改革仍有1500多萬元的缺口。但主政京山改革的原縣委書記曹立明認為，經濟成本并不是決定改革成敗與否的關鍵。任何一項改革的進行，都需要經濟成本和政治成本。改革的經濟成本是由國家支付的，而政治成本則是由個人支付的，改革對利益的觸動涉及上下左右，巨大的阻力會對領導者的官聲仕途產生難以預料的政治風險，所以，決策者和領導班子是否有膽識和決心才是關鍵因素。

由于京山縣稅費改革開始較早，隨著向農民收取的稅費逐年減少，舊體制下的積弊也暴露得越來越充分。嚴峻的現實逼著京山人不得不改，所以改革之初，京山縣委領導班子很快形成共識：本屆政府不作為，下屆政府更難為；本屆政府繞道走，下屆政府無路走。隨著改革的深入，舊體制下隱藏的矛盾開始激化，產生了一些不穩定因素，京山縣相繼發生了集體罷考、上訪、圍堵政府甚至絕食的事件。加上當時省委文件尚未出臺，來自體制內部的指責、質疑聲音一次次地考驗著京山的領導班子。有上級領導在大會上說，京山縣只改革不發展；縣里開常委會，有人動搖了，說改革者不能當先進。

但這些并沒有改變曹立明的決心，他說，掩蓋矛盾追求眼前的穩定，這只是一種消極的穩定觀。改革是非搞不行，這是一項為農村長遠發展打基礎的工作，只有通過改革建立起長效穩定格局才是上上之策。經歷了改革的風風雨雨，曹立明認為，推進鄉鎮綜合配套改革，一個地方的一把手起著決定性的作用，如果不能義無反顧，改革要么難以啟動，要么就是半途而廢。

在咸安、京山等地探索的基礎上，××省經過充分調研和多次論證，2003年11月，省委、省政府聯合下發被稱為“17號文件”的《關于推進鄉鎮綜合配套改革的意見（試行）》。隨后，又相繼聯合出臺4個配套文件。今年3月，鄉鎮綜合配套改革在全省推開后，截至目前，全省已有60%的縣市、70%的鄉鎮啟動了改革。

呂江文說，搞鄉鎮改革有經濟成本問題，但更取決于領導的認識、班子成員思想統一程度，只要決心下了，改革的辦法就多了?！痢潦☆I導改革決心之大，可從一批改革人物受到提拔中看出來：主持咸安改革的原區委書記宋亞平調任省委政研室副主任，他的繼任者也調到一個地級市任副書記，原京山縣委書記曹立明則直接進入了荊門市的常委班子。

公益事業新機制

隨著鄉鎮機構、人員裁減改革的推進，一場變“以錢養人”為“以錢養事”的鄉村事務社會化改革，也在廣袤的荊楚大地上破竹前行?！鞍傩蘸瀱?、政府埋單”，“錢隨事走，以錢養事”，農村公共事業、公益服務交給社會來辦……這些新思路、新舉措，使××農村社會迸發出新的活力，公益服務質量、效率大幅提升。

“三換兩退”換出新主體

2003年底，京山縣曹武鎮水管站改制完成，13名職工全部辦了養老保險，買斷了身份，由“公家人”變成了“社會人”。身為站長的孟凡榮，在鎮政府幫助下成立鎮水利服務中心，辦理了工商執照和稅務登記證，成為這家集體企業的經理。水利服務中心只有3個人，另外2人是孟凡榮聘請的原水管站同事，因為他們懂技術。

“變化不僅僅在于人員的減少，”孟凡榮說，“單位的性質變了，大家的身份也變了，干活的勁頭、單位的效益都大不一樣?！边^去的水管站是差額撥款單位，人多效益差，五六年都沒有正常發過工資，有點錢大家就分了。2004年，該中心承包了政府的三項公共事業——農田水利設計、防汛抗旱技術指導和人畜引水工程設計，此外還承接了兩個泵站、五個蓄水池和一條公路的設計，賺了大約3萬元錢，加上鎮里還委托他們管理兩座水庫，3個人的實際收入有9萬多元。

和曹武鎮水管站一樣，京山縣絕大部分七站八所都已經不復存在，代之以一個個集體、民營和個體性質的服務中心。據了解，京山縣共確認具備從事農業植保、畜牧、水利等公益事業的服務人員400多人，中介組織或企業141個，他們成為農村公益性事業的新主體。

從“站所”到“服務中心”，不僅僅是“換牌子”，而是體制的根本性轉變，從體制上切斷伸向農民的手，杜絕了再走“收費養人，養人收費”的老路。京山縣干部熊祖國說：“改革的意義已經遠遠超越減人減支本身，更重要的是改變了七站八所主要通過從農民手中收錢來維持生存的沉疴?！?/p>

××省委、省政府已明確提出，除農村中小學、衛生院外，其余鄉鎮直屬事業單位逐步轉為自主經營、自負盈虧的企業或中介機構。目前，在京山、咸安、遠安等地，原有的七站八所已普遍實現了“三換兩退”：單位換牌子、換章子、換體制；人員全部退出人事編制管理，退出財政供養系列。

“花錢買服務，養事不養人”

“我們雖然有自己的經營性服務，但是公益事業一項不少，財政給的錢也并不比以前少。只不過以前我是政府的人，做不做事情政府都要把人養起來，現在是社會的人，事情做好了才能得到錢?！痹S斌向記者這樣描述他們的改革。他在改革前是京山縣曹武鎮農技種子站站長，而今是鎮農技服務中心經理。

曾維斌和他的兩個同事通過考試，獲得了農技服務資格認定，于是縣農技部門與他們簽訂合同，由3人為曹武鎮提供農業種植技術推廣服務。他們的職責包括：全鎮農業技術培訓，栽培示范項目推廣，農技資料發放等，每一項都要由農戶簽字、經鎮政府認可，年底逐項驗收，給予財政補助。

據熊祖國介紹，京山縣在發展農村公益事業過程中，按照“政府招標出資、公開競選主體、農戶簽單認可、縣鎮共同負責”的思路，積極探索農村公益事業服務的新機制。他們采取考試、考核、認證等程序，公開認定了一批社會公益事業的服務主體，然后由政府提供資金，通過市場化運作，實行錢隨事走，以錢養事。

像京山縣這種“百姓簽單，政府埋單”的公共事業服務形式，已經在全省很多地方展開。他們將原站所的行政執法和行政管理職能收回縣（市、區）主管部門，公益性服務職能分別向鄉鎮“三辦”轉移，經營性職能走向市場。政府本著“絕對減人、相對減支、不減政府責任、不減政府公益性支出”的原則，通過購買服務、購買勞務，來落實政府服務“三農”的責任。僅在咸寧市咸安區，今年各鄉鎮就與有關主體簽訂了239份公益服務合同，金額達203萬元，占全區農村公益性服務經費的71%。

據呂江文介紹，××省目前已探索出三種“以錢養事”模式：

第一種：委托服務型。原鄉鎮事業單位轉制為企業后，既承擔政府委托的公益性職能，又從事經營性服務。鄉鎮政府提出項目，與企業簽訂合同，明確經費數額和考核方式，企業按合同提供服務。

第二種：定崗招聘服務型。鄉鎮設置一定的服務崗位，定崗不定人，由鄉鎮政府或縣（市、區）業務主管部門，面向社會公開招聘具有資質的人員，從事公益性服務。對招聘人員實行“三卡”管理，即農民簽字卡、村干部簽字卡、鄉鎮簽字卡管理。

第三種：派駐人員服務型。實行“管理在縣，服務在基層”，縣（市、區）業務主管部門根據需要設置一定的服務崗位，定崗不定人，從有資質的人員中公開招錄，簽訂聘用合同，派駐基層專門從事公益性服務。服務項目由鄉鎮政府提出，鄉鎮和主管部門共同對派駐人員進行考核，對人員實行動態管理。

鄉村公益服務得到提升

在鄉鎮改革過程中，××省委、省政府的領導反復強調：“農村生產力水平高不高，一個重要的標志是農村社會化服務體系是否完善?！薄案母锖筠r村的各項服務只能加強，不能削弱，要保證農民之事有人辦、方便辦、及時辦、低成本辦。”記者在調查中發現，“以錢養事”新機制的建立，不僅促進了“三農”服務水平的提高，還使得一度停擺的鄉村公益服務職能得到全面恢復和提升。

公益服務人員的市場競爭意識顯著增強，服務質量和創業熱情大大提高。在咸寧市咸安區，鄉鎮農技站全部轉制為農技服務中心，全區38萬畝耕地，由區政府聘請36名農技人員提供服務。農技人員自籌資金購置農業機械，為農民提供機耕、機收和病蟲害防治等服務，大大減輕了農民的勞動強度。農技人員把自身利益與農民利益捆在一起，積極推廣各項實用新技術，去年該區發展輕型栽培水稻10萬畝，農民直接增收超過1200萬元。

新機制節省了養人費用，增加了政府對農村公益事業的投入。2004年，咸安區用于“以錢養事”的資金達211萬元，比改革前鄉鎮事業單位養人的經費還多43萬元，今年他們還將增加74萬元。

鄉鎮干部也在轉變施政理念，實現著由行政領導型向服務指導型的轉變。一些基層干部表示，鄉鎮改革就是要找準政府服務職能與行政運行方式有效結合的突破口，在科學整合現有機構和職能的基礎上，將精力轉到農村公共事業和公益服務上來。呂江文認為，從過去的“以錢養人”到現在的“以錢養事”，改革已出現“三贏”局面：有專業技術的人才收益提高了，政府的公益事業服務質量和效率提高了，老百姓享受到的公益服務水平提高了。