關于鄉鎮事業單位改革的幾點思考

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湖北省在推進鄉鎮改革中，對鄉鎮事業單位實施“企業化、市場化、社會化”（以下簡稱“三化”）的改革，其主要內容是，以市場化為手段，以社會化為方向，改革鄉鎮事業單位體制，轉換機制，優化配置，增強活力，自我發展，促進其在服務“三農”和農村三個文明建設以及構建和諧的農村社會中發揮更大作用。湖北推行“三化”改革，取得了一定的成效，雖然也還存在一些需要完善的地方，但更是在市場經濟體制下對鄉鎮事業單位改革的一種有益的探索。

一、正確認識鄉鎮事業單位的歷史作用和未來任務

鄉鎮事業單位在過去的計劃經濟時期，在為農業生產服務、農民生產生活、促進農村各項社會事業發展等方面都發揮了不可替代的作用，履行和完成了大量的工作，可以說是功不可沒。在社會主義市場經濟體制已經建立并不斷完善的現階段，由于歷史的原因、現實的體制限制和眾多的客觀因素，鄉鎮事業單位的發展和生存都遇到了一些困難和障礙，這主要表現為業務萎縮、服務滯后、機構龐大、隊伍臃腫、生存難以為繼。面對這種狀況，很多基層干部包括一些鄉鎮事業單位人員甚至一些政策研究人員，都產生了很多的困惑和懷疑，比較有代表性的就是,鄉鎮事業單位過去的“無為論”、現在的“包袱論”、未來的“消失論”?！盁o為論”，看到的只是鄉鎮事業單位過去的一些擾民、亂收費、強制服務、加重農民負擔等負面問題，對過去的成績和曾經的貢獻視而不見；“包袱論”，看到的只是現在的機構龐大、人員過多、財政不堪重負的一面，看不到鄉鎮事業單位現有的人力和技術的存量資源；“消失論”，則更是形而上學地、片面地理解市場經濟體制下市場化的含義，忽視了我國是一個農業大國、農業是基礎和薄弱產業的基本國情，忽視了同志的“兩個趨向”的論斷以及黨和國家對農業農村工作的一貫的方針政策，不加分析地否定計劃經濟形成的鄉鎮事業單位的現實作用，機械地、錯誤地將政府的公益性職能市場化，對鄉鎮事業單位的未來作用和地位全盤否定。

克服和糾正這些認識上的偏差，一方面是要正確認識和充分肯定鄉鎮事業單位的歷史作用和貢獻；另一方面是要認真分析社會主義市場體制下，農村社會發展、農業生產經營、農民物質文化生活的現實需求和未來需要，同時，按照政事分開、政企分開的要求，分析和理解在市場化進程中，政府為農業農村發展提供公共服務的服務內容、服務方式，如農業新技術的推廣、農業災害預測與預警（包括自然災害、病蟲害、畜牧防疫等）、人口與可持續發展、資源與環境保護、群眾文化生活與意識形態領域的宣傳與引導等等，這些服務既有公益性——是政府必須承擔的職責，又有其特殊的技術性——是政府不可能包攬的專業性工作，在這種矛盾的情形下，政府必須依靠另一種具有專門技術的組織機構來承擔和完成這些專業性工作，這就是鄉鎮事業單位未來的主要任務和重要的發展機遇。隨著社會主義市場經濟體制的不斷健全和完善，在市場機制對資源的基礎性配置作用下，鄉鎮事業單位也必須尊重并按照市場經濟的客觀規律，把握改革趨勢，準確角色定位，明確職責任務，抓住機遇，自我發展。[本文轉載自]準確角色定位，就是要轉變鄉鎮事業單位角色，將鄉原來承擔和履行的行政性職能收歸鄉鎮政府和縣市政府部門，從“二政府”的角色中解放出來，集中精力干好自己的“本份”——服務。這種服務主要包括兩個方面：一是接受政府委托，做好公益性服務，這些公益性服務由政府委托并支付成本和費用，由公眾受益；二是接受個體委托，開展個別或特殊的服務，即非公益性服務，如針對特定對象開展的技術指導和咨詢、相關的經營性活動等。

二、準確把握鄉鎮事業單位“三化”改革的基本內容

鄉鎮事業單位實施“企業化、市場化、社會化”改革，是適應不斷完善的市場經濟體制的需要，也是鄉鎮事業單位在新的形勢下自我生存、自我發展的需要。企業化，是對鄉鎮事業單位體制和機構性質的界定；市場化，是對鄉鎮事業單位運行機制和運行方式的界定；社會化，是對鄉鎮事業單位發展方向的界定。三者相互聯系，相輔相成。

企業化，就是要求鄉鎮事業單位作為真正意義上的市場主體，以法人主體資格和主體地位，獨立承擔各種服務職責和其他的經營權利，不再作為鄉鎮政府的二級單位，與鄉鎮政府不再具有上下級的行政隸屬關系，而是以經濟、法律的手段規范相互之間的平等關系，在職能上、體制上實現政事分開。

市場化，就是將鄉鎮事業單位承擔的各項服務職責進行科學分析，科學界定，將其中的應該由政府（公共財政）承擔的公益性服務事項，以政府“付費”、“購買”的方式，用合同和契約的辦法，委托給鄉鎮事業單位辦理，實行市場化運作。鄉鎮事業單位按照約定履行和完成公益服務任務，政府根據約定和公益服務事項完成情況支付費用，以此形成鄉鎮各項公益性服務“有人出錢、有人辦事并能把事辦好”的機制，實現由“以錢養人”向“以錢養事”的轉變。同時，對鄉鎮事業單位承擔的其他非公益性職責，全部推向市場。

社會化，就是發揮和體現市場機制對鄉鎮事業單位資源和要素的基礎性配置作用，這種作用主要有兩方面：一是通過市場的基礎性調節作用，整合鄉鎮事業技術、人力等資源，強化功能，比如鄉鎮事業資源合理的自我流動，機構組織的重組，相近業務機構的綜合設置，按經濟發展程度和市場需求機構組織的區域化設置等。二是在市場發育比較成熟的條件下，政府對公益性服務的委托對象將不僅僅限于本鄉鎮的這些機構組織，而是可以綜合考慮質量、效益、成本等因素，按照統一、開放的市場要求，進行跨行政區域的委托，從而促進鄉鎮各類服務性機構組織的公平競爭，增強活力，實現良性發展，促進政府公益性投入的效益最大化。當然，在鄉鎮事業改革剛剛起步的現階段，一方面這種社會化程度的發育尚不夠，在資源的整合和機構組織的設置方面，還需要一些必要的指導和引導；另一方面，本著逐步改革、扶持發展的原則，在公益服務的委托上，可以也有必要暫時實行定向的委托，逐步增強其自我發展的能力和活力。

三、審慎破解鄉鎮事業單位“三化”改革中的難題

鄉鎮事業單位“三化”改革進程中，突出存在三個方面的現實難題。一是觀念難轉變，主要是鄉鎮事業單位由事業單位改為企業或社會中介組織后，事業人員由“單位人”變為“社會人”，多數人員心理落差大、社會壓力大，容易產生對改革的抵觸情緒、逆反心理，甚至引起不穩定問題。二是身份難置換，主要是相關的配套政策特別是鄉鎮事業單位“三化”改革的配套政策不明確，目前最突出的問題是個人的社會養老保險問題，未實行養老保險金制度的地區，如何解決這些人員的后顧之憂，將面臨著巨額的資金補貼等實際問題；已經實行養老保險金制度的地區，轉制后也面臨著確定新的繳費類別、繳費標準以及如何轉制前的欠費問題等。三是債務難化解。鄉鎮事業單位債務沉重是一個普遍問題，這些債務的形成，有的是因為由于管理不善，有的是因為盲目經營，有的是因興建辦公或經營場所而集資甚至貸款，還有的因為欠發職工工資。在鄉鎮事業單位轉制中，如何化解這些債務成為一個現實而又棘手的問題。

破解鄉鎮事業單位“三化”進程中的各種矛盾和問題，必須把握改革目標，堅持分類指導，探索多種改革形式，完善配套政策。

首先，要從認識上正確把握“三化”改革的目標，不能簡單地將鄉鎮事業單位改革目標定位在減人、減支、減包袱上，單純地以眼前的“減”來恒量改革的必要性，而要將目標定位在通過“三化”，盤活鄉鎮事業單位資源，增強服務功能和活力，促進農業生產和農村社會各項事業更大發展這個大目標上，統一思想，堅定信心，積極穩妥地推進改革。

第二，要堅持分類指導原則。要防止“一刀切”，防止操作上的“一化了之”。各地區之間以及本地區各鄉鎮事業單位之間的情況千差萬別，既有發展的差異，也有人員、技術、業務等方面的差異。要在“三化”改革的總目標的指導下，把握關鍵環節，做到具體單位、具體情況具體分析，分類指導。如在企業化問題上，可以根據轉制事業單位的具體情況，分別改為企業或民辦非企業組織，或其他社會中介組織。在機構的組建方式上，可以是成建制轉制，也可以引導其中的部分人員通過合伙、入股、聯合等方式組建，也可以通過橫向聯合聯營的方式進行組建。特別是在機構的綜合設置上，可以通過引導，將業務相近的一些站所的人力、技術等資源進行整合，如農技站、水產站、特產站、農機站、畜牧站的綜合設置，文化站、廣播站的綜合設置等。在市場化環節上，要科學界定公益性服務職責的范圍、項目，逐項確定量化標準，為按事付費提供科學的技術保證。

第三，探索“三化”的多種實現形式。目前，基層和政策研究人員比較敏感的一個問題是關于“企業化”的問題，這也是一個認識上分歧比較大的問題。解決這個問題的關鍵是，要按照實事求是思想路線，在實踐中探索“企業化”的多種實現形式，不能將“企業化”僵化地圖解為僅僅是“企業”這一種機構形式，可以按照企業性的機構組織基本要素的要求，進行多種機構形式的探索。比如，對具備直接改為企業組織的鄉鎮事業單位可以直接改為企業組織，到工商部門辦理法人登記；適合改為民辦非企業組織的，改為民辦非企業組織到民政部門辦理法人登記；適合其他社會中介組織的，到工商或民政部門辦理法人登記；對一時不能改變其事業單位性質的，也可以按照企業化管理的事業單位的這一類機構形式，到機構編制部門重新辦理企業化管理的事業單位法人登記，按照企業化管理的要求進行規范和運作，同樣可以以獨立的法人主體資格享有權利、承擔義務，履行服務，開展經營。

第四，完善配套政策。一是要制定和明確化解鄉鎮事業單位債務的政策，對鄉鎮事業單位經營性的債務，可以考慮參照《企業破產法》的有關規定進行清算、化解；對其他債務，可以按民事關系的有關法律規定進行債務的轉移，如應該由財政承擔的欠發工資，可以確定一定的期限，由鄉鎮、縣市以及上級財政分別負擔、償還，職工用于單位集體的集資，可以通過變買、拍買集體資產的方式予以償還。二是制定鄉鎮事業單位人員身份置換的有關政策，一方面，可以考慮由中央、省、市、縣四級財政出資，實行身份“買斷”式的置換，同時也可以考慮，由各級財政分擔支付這些人員達到法定退休年齡前的養老保險金的方式作為身份置換的補償或保障，解除其后顧之憂，為其自謀職業提供基本養老保障。三是明確鄉鎮事業單位人員轉制后的養老保險金的配套政策，可以考慮將這部分人員的養老待遇劃分為兩個部分，轉制前按事業單位人員繳費并享受事業單位養老保險待遇，轉制后按企業或社會人員的標準繳費，達到法定退休年齡后，綜合其兩個階段的繳費標準享受相應的養老金發放待遇。