市政府集體林權制度改革意見

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為進一步深化農村改革，解放和發展林業生產力，促進生態建設和農民增收，根據《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農村土地承包法》及《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》等有關法律法規和政策精神，結合本市實際，現就推進集體林權制度改革提出如下意見。

一、充分認識集體林權制度改革的重大意義

（一）推進集體林權制度改革，是構建社會主義和諧社會首善之區的客觀要求?！?”和今后一個時期，是北京加快建設繁榮、文明、和諧、宜居的首善之區重要時期。實現這個戰略目標，促進人與自然和諧是基本前提，提升生態水平是內在要求，加快林業發展是重要基礎。推進集體林權制度改革，有利于建立權責利相統一的經營機制，從根本上解決林權矛盾，調動農民群眾保護林地林木的積極性，促進首都林業更好更快發展，同時也有利于從制度上規范農村集體林資產收益分配，化解農村干群矛盾，維護農村社會穩定。

（二）推進集體林權制度改革，是建設社會主義新農村的緊迫要求。集體林權制度改革是農村基本經營制度改革的重要組成部分，是農村以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的進一步落實和完善。林業是本市農民就業增收的重要領域，是發展農村經濟的基礎產業，是首都新農村建設的重要組成部分。推進集體林權制度改革，使林業生產關系更加適應林業生產力的要求，充分發揮農村集體林地林木資源的多種經濟功能和林業發展潛力，促進農村經濟社會發展，推動社會主義新農村建設。

（三）推進集體林權制度改革，是建設都市型現代林業的現實要求。首都林業是以生態建設為主體的公益林業，是以建設現代化國際大都市為目標的都市林業，是以高科技為支撐的現代林業，是以興林富民為目的的高效林業。農村集體林地是全市綠化資源的重要基礎，是推進生態建設的重要組成部分，在首都林業建設中發揮著舉足輕重的作用。推進集體林權制度改革，建立現代林業產權制度，提高林業科學經營管理水平，使生產要素向林業聚集，有效釋放集體林業蘊藏的巨大潛力，推動首都林業的發展。

二、集體林權制度改革的總體思路

（一）指導思想。以鄧小平理論和“*”重要思想為指導，以科學發展觀為統領，全面實施以生態建設為主的林業發展戰略，堅持農村土地基本經營制度和林業分類經營管理制度，堅持生態保護與產業發展并舉，堅持國家、集體和個人三者價值取向協調一致，進一步明晰農村集體林地使用權和林木所有權，放活經營權，落實處置權，保障收益權，推進配套措施建設，解放和發展林業生產力，切實保障農民利益，調動農民的積極性，實現資源合理利用、林業健康發展、農民持續增收、農村和諧穩定，促進社會主義新農村建設。

（二）基本原則。

1.依法推進，權益平等。以法律為依據，堅持以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，農村集體經濟組織內部成員享有平等的承包經營權益。

2.尊重歷史，維護穩定。堅持改革與穩定并重，保持林業政策的穩定性和連續性，不打亂重來，不重新分配。

3.分類指導，區分施策。堅持生態受保護、農民得實惠，處理好生態保護與農村發展的關系。放開搞活商品林，管好管嚴生態公益林。

4.以人為本，透明公開。發揮農民的改革主體作用，尊重農民意愿。改革的內容、程序、方法和結果要做到公開、公平、公正，確保農民自主決策、民主管理。

5.因地制宜，形式多樣。從實際出發，要區分山區與平原、商品林與生態公益林等不同地區不同情況，因地制宜自主選擇改革方式，不搞一刀切。

（三）改革范圍。本次改革的范圍是農民集體所有的商品林、山區生態公益林。其中第一道與第二道綠化隔離地區、五河十路綠色通道的林地林木及平原地區的公益林，暫不納入本次改革范圍。

自然保護區、森林公園等規劃范圍內屬于農村集體所有的林地林木，經營管理現狀和林地林木權屬維持不變。

國有、集體、個人之間對林地林木權屬有爭議的，要通過此次改革，以“穩定為主、適度調整”為原則調處解決爭議。林地林木權屬不清，爭議未解決的，不納入改革范圍。

（四）總體目標?！?”期間基本完成明晰產權、確立主體、放活經營、強化管理、保障收益等主體改革任務，不斷深化配套措施建設。建立以家庭承包經營為基礎、多種經營形式并存、權責利相統一的集體林經營管理體制，使“林有其主，主有其權，權有其責，責有其利”。構建“產權歸屬清晰、經營主體到位、權責劃分明確、利益保障嚴格、流轉順暢規范、監管服務有效”的現代林業產權制度，促進郊區林業增量、增質、增效、增收，實現生態好起來、林業興起來、產品多起來、農民富起來。

三、放開商品林經營

（一）完善經營管理制度。沒有確定農民為經營主體的商品林，采取以下方式落實經營主體。適宜家庭承包經營的，采取確權確地的方式承包到戶，實行家庭承包經營；由集體統一管理經營好、效益高的，可以劃分股權，均股確利到戶，按照股份份額獲取收益、承擔風險，實行集體股份經營；其他的可以進行評估作價，以招標、拍賣、公開協商等形式，確定經營主體，同等條件下本集體經濟組織成員享有優先承包經營權。將林地林木發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人經營的，要經鄉鎮人民政府批準。經營方式的選擇必須經村民會議(社員會議)三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表（社員代表）討論確定。

已經承包到戶，或者由集體經濟組織以外的單位、個人經營管理的商品林，依法保持經營關系穩定不變。對確有問題、顯失公正、改變土地性質或用途的，要依法妥善處理。

（二）明晰產權。承包經營主體確定后，要進一步明晰產權，依法進行林權登記，對商品林頒（換）發林木所有權或者使用權的林權證。要保持林權證與土地承包經營權證的期限一致。在非耕地上發展的商品林，對林地、林木確權登記，頒發林權證。

（三）放活經營，保障收益。全面放開商品林經營權。商品林由經營管理者依法自主決定種植結構、經營方向、經營模式和經營目標，合理利用林地資源，發展林下經濟，開展觀光采摘。征收占用商品林林地給予的補償費的使用和分配按照法律法規的規定和承包合同的約定執行；安置補助費的使用和分配按照法律法規的規定執行。農民承包經營林地林木的收益、承包期內因征占用林地對林木等地上物的補償費，除合同約定的以外，全部歸承包者所有。

完善收益的二次分配制度。集體采取股份合作及招標、拍賣、公開協商等方式經營商品林所得的收益，按照法定程序，由集體經濟組織成員民主討論決定分配。

（四）落實處置權。以充分調動廣大農民發展林業的積極性、確保農民增收得實惠為準則，落實商品林的處置權。除承包經營合同有約定外，可以自主處置林地使用權、林木所有權或使用權。經營者可依法對其商品林以轉包、出租、轉讓、互換等方式流轉，或作為入股、出資、合作的條件，但不得改變土地用途。

商品林經營者可以自主調整種植結構、更新、采伐，在非耕地上的商品林依照有關法規執行。

林權權利人行使林地開發利用權，必須依法辦理相關行政審批手續，并符合法律、法規和規章的規定。

四、完善山區生態公益林管理體制

（一）明晰權屬。山區生態公益林繼續由農民集體經濟組織統一管理，依法頒發林權證。公益林實行“均股不分山，均利不分林”，“確權入股、確權確利”，以村為單位明晰股本，確定股份份額，平均分配落實給本集體經濟組織成員，并頒發個人股權證。

已承包經營到戶，或者本集體經濟組織以外的單位、個人經營管理的公益林，要保持承包關系穩定。對承包程序和承包期限合法、合同內容規范的，要予以維持；對承包雙方權利和義務顯失公平、承包合同不完善、群眾意見較大的，要本著尊重歷史、依法辦事的原則，予以妥善解決。

（二）推進山區生態公益林生態效益補償。山區生態公益林是首都生態屏障的主體，有巨大的生態服務價值。為進一步強化生態公益林管理，提升山區生態公益林涵養水源、保持水土、凈化空氣和固碳制氧的生態服務功能，讓作出生態貢獻的山區農村集體組織、農民獲得合理補償，在堅持山區生態公益林補償機制的基礎上，全面推行山區生態公益林生態效益補償制度。

落實生態效益補償制度，要準確劃定補償范圍，科學評估公益林的生態價值，合理確定效益補償額度。市和區縣政府按生態服務價值的一定比例，對山區生態公益林進行效益補償。補償資金要納入市和區縣財政預算，并建立生態價值與經濟社會發展相協調的補償增長機制。

落實生態效益補償制度，要明確各級各部門的責任。市財政局、市園林綠化局、市農委等有關部門要研究制定生態效益補償的具體辦法，并完善與生態效益補償有關的規章制度。要加強資源監測、效益評價等動態管理；區縣政府結合實際情況，制定補償資金的使用和管理辦法，統籌安排，確保政策實施，保障農村集體組織和農民權益；鄉鎮政府制定實施方案，做好督促檢查，確保生態受保護、農民得實惠。

生態效益補償資金主要用于生態公益林的造林營林、撫育管理等生態建設，用于防火防蟲、提高森林健康水平的生態保護，用于農民個人按股份所得的生態補償。其余部分可用于集體林業公益事業，促進山區發展。

不斷完善生態公益林管護機制。區縣政府和市有關部門要完善制度建設，落實分級管理分級負責的責任制。要建立健全目標明確、專民結合、科技帶動、保護有效的管理體系。

（三）保障收益權。切實保障集體經濟組織成員通過養山就業、管護勞動、保護生態、以股獲利等方式，得到生態效益補償，實現山區農民家庭增收致富、農村經濟社會發展。集體經濟組織在保證生態公益林權屬不轉讓、性質用途不改變、生態功能增強的前提下，通過撫育管理、森林健康經營、開發森林旅游資源等取得的經營性的收益，要按照法定程序，由集體經濟組織成員民主討論決定分配。

五、推進集體林權制度改革的配套措施

（一）編制林地保護利用總體規劃。按照《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國森林法》及《北京城市總體規劃》、《北京市土地利用總體規劃》等法律法規和政策規定，依據本市國民經濟和社會發展規劃，以及建設生態城市的要求，各區縣要抓緊編制林地保護利用總體規劃，依法劃定林地范圍，科學確定林地控制指標，合理劃定公益林和商品林。

（二）規范林權流轉。按照“依法、自愿、有償、規范”的原則，推動林業生產要素合理流動和優化配置。規范林權流轉，建立以林權管理為主要內容的林業產權交易制度。集體統一經營的林地使用權流轉，須提前公示并進行森林資源資產評估，由本集體經濟組織成員民主決定。土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，當事人雙方應當簽訂書面合同；采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意；采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，應當報發包方備案。

（三）創新管理體制。各級林業主管部門要進一步轉變職能，健全以管理、執法、服務為主的林業行政管理體制。完善林權管理制度，建立健全林業承包經營、產權交易、資源流轉等糾紛調處機制。完善林地林木資源資產評估制度，維護國家、集體和個人的合法權益。

（四）完善服務體系。各級政府要加強政策引導和社會化服務體系建設，開展信息、科技、咨詢、培訓等服務，增強農民自我發展的能力。扶持林產品出口基地建設和加工龍頭企業發展，帶動農民經營增收致富。要積極培育新型林業經濟合作組織，引導農民組建各類專業合作社和行業協會，提高農民民主決策、自律管理、依法維權的能力。金融部門要加強對林業發展的支持，逐步開展林業抵押、貸款業務，探索開展森林資源財產保險業務。

六、切實加強對集體林權制度改革的組織領導

（一）統一思想，明確責任。集體林權制度改革，事關農村發展穩定大局，事關新農村建設穩步推進，事關農民切身利益。各區縣黨委和政府要把集體林權制度改革作為農村工作的重大任務，黨政一把手負總責，制定方案，明確責任，狠抓落實，穩步實施。發展改革、財政、國土資源、規劃、農村等有關部門，要在黨委和政府的統一領導下，建立多部門參與、整體聯動的工作運行機制，各負其責，形成合力。

（二）試點先行，穩步推進。各區縣要嚴格依照法定程序規范操作，穩步推進。搞好調查摸底，先行試點，在總結試點成果基礎上先易后難全面推進。要把質量放在首位，不趕進度，不走過場，條件不成熟的地方不急于推進，確保集體林權制度改革積極穩妥推進。各級黨委和政府要深入調查研究，及時解決改革中出現的問題，確保改革成效。要做好改革過程中檔案的收集整理，保證檔案資料完整、準確、規范。

（三）做好動員，維護穩定。各級黨委和政府在推進改革中，要加強宣傳教育，把握正確的輿論導向，提高農民的民主意識和法制意識，使農民充分認識和了解改革的目的意義、方法步驟、主要內容等。要始終把維護森林資源安全和農村穩定貫穿于改革的全過程，以穩定保改革，以改革促發展。切實加強林地林木管理，依法嚴格執行林地林木審批制度；切實加強森林資源管護，強化森林防火和病蟲害防治工作；切實加強集體林地林木資產管理，完善制度，嚴肅紀律。堅決杜絕借改革之名侵占毀壞林地，以及在林地內進行非法建設等行為。要加強涉林信訪和林改矛盾糾紛的排查調處，及時處理改革中出現的矛盾糾紛。