市耕地保障利用意見

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土地是民生之本,是支撐經濟社會發展的重要載體和戰略資源。土地保護開發利用水平直接影響工業化和城鎮化進程,影響經濟社會可持續發展能力。近年來,我省土地管理工作成效明顯,耕地特別是基本農田得到有效保護,連續9年實現耕地占補平衡,糧食產量連續兩年達到500億公斤以上,為國家糧食安全做出了突出貢獻;土地調控作用不斷增強,建設用地合理需求得到保障,節約集約用地水平有所提高,促進了經濟社會持續健康發展。但是,受人多地少省情和經濟發展階段的影響,全省土地供需矛盾突出的狀況短期內難以根本改變;在管理和開發利用方式上,低效使用和浪費土地的現象還普遍存在,亂占濫用土地等違法違規行為還時有發生;在指導思想上,嚴格保護耕地、節約集約開發利用土地資源的意識還有待進一步增強。為了切實保護耕地、保障科學發展、實現土地高效利用,現提出如下意見:

一、土地資源保護和利用的指導思想、總體要求和主要目標

(一)指導思想。堅持“兩保一高”,即以科學發展觀為統領,把土地資源的管理作為調控調節經濟運行、促進經濟社會又好又快發展的重要手段,嚴格保護耕地特別是基本農田,基本保障工業化、城鎮化健康發展的建設用地需求,努力實現土地高效利用。

(二)總體要求。堅持嚴格保護耕地,確保耕地特別是基本農田數量不減少、質量不降低;堅持建設用地有限指標保重點、一般項目靠挖潛,提高土地資源利用效率;堅持節約集約用地,不斷優化土地空間布局;堅持依法依規管地用地,維護良好的土地管理秩序。

(三)主要目標。嚴格保護耕地特別是基本農田,確保完成我省耕地保有量和基本農田保護面積責任目標。按照國家要求,2020年全省耕地保有量保持在1.1847億畝以上,基本農田面積保持在1.0175億畝以上,著力提高耕地質量和綜合生產能力。

基本保障全省工業化、城鎮化健康發展用地需求。近期全省每年建設用地約需40萬畝,除合理使用國家分配的建設用地計劃指標外,努力通過爭取國家重點項目用地指標、城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤、清理盤活城鎮存量建設用地等途徑保障建設用地需求。

實現土地高效利用。到2012年,大城市和區域中心城市的人均建設用地控制在90平方米以內,中等城市控制在95平方米以內,小城市控制在100平方米以內,建制鎮控制在110平方米以內;大城市和區域中心城市的城市建設容積率原則上達到0.7以上,中等城市達到0.6以上,小城市達到0.5以上。各類開發區和產業集聚區要建成節約集約用地示范區,普遍使用多層標準廠房。

二、強化耕地保護,穩定耕地數量,提高耕地質量

(四)嚴格執行建設占用耕地補償制度。各類非農建設經批準占用耕地的,建設單位必須補充數量、質量相當的耕地。建設單位不能自行補充耕地的,必須按照規定足額繳納耕地開墾費。有條件的地方要積極開展宜耕后備資源調查開發利用工作,努力開拓補充耕地渠道。加強對耕地開墾費的征收、使用和監管,國土資源部門要對補充耕地的數量、質量進行嚴格驗收。

(五)加強土地開發整理。以穩定耕地數量、提升耕地質量為目標,強力推進土地開發整理。抓緊編制今后5年的土地整理總體實施方案,統一規劃、集中布局、規模整理、嚴格實施。按照成方連塊、井渠路電配套的要求,高標準建設基本農田示范區,全面提升基本農田建設和管理水平。規范土地整理項目建設管理,空間上要落實,質量上要保證。支持項目所在地農民參與土地整理基礎性工程施工。加強土地整理項目基礎設施后期管護,探索后期管護有效機制。

(六)強化耕地質量建設。積極組織實施“沃土工程”,全面提升耕地特別是基本農田地力等級。建立長期穩定的土壤監測體系,有計劃地開展土壤污染治理和修復試點工作。定期開展耕地質量普查,建立和完善耕地質量動態監測與預警體系,及時耕地質量監測報告。

(七)加大資金支持力度。以建設糧食生產核心區為載體,整合相關涉地支農資金,重點用于保護基本農田、提高耕地質量。完善基本農田保護機制,建立基本農田保護經濟補償制度。省國土資源部門要會同省財政等部門研究制訂具體辦法。

三、堅持有限指標保重點、一般項目靠挖潛,保障全省經濟社會發展

(八)集中用地計劃指標保障重點建設項目用地。國家下達我省的年度用地計劃指標主要保障重點項目建設用地,即保障國家在我省區域內布局的重大項目、重大基礎和公共設施項目、引領全省產業升級和結構調整的重大項目、重要生態環保和節能減排項目、重大招商引資項目及重點民生保障項目的用地需求,以支撐全省經濟社會又好又快發展。支持國家、省級開發區和符合省土地利用規劃、城鎮體系規劃的產業集聚區發展。省發展改革、國土資源部門要會同有關部門,依據國家的宏觀調控政策、產業政策、年度用地計劃指標和我省經濟社會發展實際,研究制訂年度保障用地重點項目目錄,報省政府批準后實施。

加強重點項目用地指標管理,對配給重點項目但未按要求使用的用地指標,要依法予以收回并重新安排使用。各地有關建設項目要爭取列入國家重點項目序列,使用國家預留的建設用地指標。

(九)通過存量土地挖潛保障一般項目用地需求。充分挖掘城鎮存量建設用地潛力,保障區域經濟發展用地需求。各地要摸清存量建設用地家底,綜合規劃,重點盤活批而未供、供而未用、低效使用的建設用地,破產倒閉企業占地,舊城區、城中村和棚戶區改造后騰出的土地。對批而未供、供而未用的土地,要依法責令限期使用或收回重新安排使用。對低效使用的土地,要采取有效措施,通過調整規劃設計、增加建設內容提高容積率。對破產倒閉企業占地和舊城區、城中村、棚戶區改造后騰出的土地,可依據城市總體規劃依法調整土地用途,用于金融、商業等服務業發展和商品房開發;除保障低收入家庭住房建設用地需求外,房地產開發要加大城中村、棚戶區和舊城區改造力度,盡量不使用或少使用新增建設用地。

充分挖掘農村存量建設用地潛力。結合新農村建設,完善村鎮規劃。要繼續深入開展“空心村”、磚瓦窯和工礦廢棄地整治,為補充耕地和城鄉建設用地創造條件。省國土資源部門要會同有關部門,積極探索城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤以及集體建設用地流轉的有效途徑。對各地的村鎮規劃編制、村鎮布局調整、農村社區建設試點工作,省建設、國土資源和發展改革部門要按照職責加強指導。

四、加強用地管理,推進節約集約用地,提高土地利用效率

(十)各類空間發展及建設規劃要與土地利用總體規劃相銜接。各類與土地利用相關的規劃要以土地利用總體規劃為基礎進行制訂、調整或修編,所確定的建設用地規模必須符合土地利用總體規劃,年度用地安排也必須控制在土地利用年度計劃之內。不符合土地利用總體規劃和年度計劃的,必須及時調整和修改,核減用地規模。土地利用總體規劃確有必要進行局部調整的,必須進行嚴格的聽證論證,按法定程序和權限報批。

城市規劃要按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局的原則,科學確定城市定位、功能目標和發展規模,增強城市綜合承載能力。要統籌協調各類交通、能源、水利等基礎設施和基礎產業建設規劃,避免因盲目投資、過度超前和重復建設等浪費土地資源。發展改革、國土資源、建設、環保等部門在制定相關規劃時,要注意妥善處理好大、中、小城市的發展關系,按城市體系和功能確定土地利用規模和結構,突出重點,兼顧整體,在城市空間布局規劃中體現節約集約用地的要求。

認真做好新一輪土地利用總體規劃修編工作。抓緊修改完善《河南省土地利用總體規劃綱要(2006―2020年)》,指導各地做好土地利用總體規劃修編工作。規劃修編要體現“兩保一高”的總體要求,統籌全省各區域土地利用,保障重點區域、重點行業及重點項目用地需求。在耕地數量不減少、質量不降低的前提下,合理調整土地利用布局,為城市發展留出空間。

(十一)認真制定和嚴格執行土地使用條件及標準。大力發展節地型產業、節地型建筑和緊湊型城鎮,走新型城鎮化和工業化道路。省國土資源部門要會同省發展改革、建設等部門,按照節約集約用地的原則,在滿足功能和安全要求的前提下,重新審改現有各類城鎮和工程項目建設用地標準,提高投資強度、建筑密度、容積率,健全各類建設用地標準體系。城市規劃、項目設計和建設單位要嚴格按標準進行規劃、設計和施工,防止和消除各類項目多占多用土地現象。堅決制止城市建設“攤大餅”式的無序擴張,嚴禁建設脫離實際需要的寬馬路、大廣場和綠化帶。嚴格限制低層建筑,合理提高城市建設容積率。中、小城市房屋建筑要加強規劃約束,實現以多層和高層為主,為發展騰出空間。要抓緊建立和實施城鎮建設用地及各類開發區、產業集聚區建設用地集約利用評價制度,開展土地利用狀況調查、土地集約利用程度評價和土地集約利用潛力測算,推進節約集約用地。

(十二)加強項目用地全過程管理。對應當進行用地預審的項目,國土資源部門要按照國家產業政策和省經濟社會發展規劃,依據土地利用總體規劃、年度用地計劃、土地使用條件和標準進行用地預審。沒有通過用地預審的,各相關部門不予辦理各類審批、核準、備案手續,不得辦理項目用地規劃許可證,不得批準供地。加強建設用地審批環節的審查,嚴格執行用地標準,核減超標準用地。對工業用地和經營性用地,要落實公開出讓制度。完善建設項目竣工驗收制度,把建設項目依法依規、節約集約用地和履行土地出讓合同、劃撥決定書的情況作為項目竣工驗收的重要內容。沒有國土資源部門的檢查核驗意見或者檢查核驗不合格的,不得通過竣工驗收。

(十三)積極引導使用未利用地和廢棄地。各地要對適宜開發的未利用地做出規劃,引導和鼓勵將適宜建設的未利用地開發成建設用地。積極復墾利用廢棄地,對因單位撤銷、遷移等原因停止使用以及經核準報廢的公路、鐵路、機場、礦場等使用的原劃撥土地,應依法及時收回,重新安排使用;除可繼續劃撥使用的外,經依法批準由原土地使用者自行開發的,按市場價補繳土地價款。

(十四)鼓勵開發利用地上地下空間。對現有工業用地,在符合規劃、不改變用途的前提下,開發地下空間或提高地上建筑容積率的,不再增收土地價款。對新增工業用地,要進一步提高工業用地控制指標標準,廠房建筑面積高于容積率控制指標的部分,不再增收土地價款。鼓勵建設和使用多層標準廠房,凡用于建設多層標準廠房的項目用地,優先解決用地指標;凡規定應當使用標準廠房的建設項目必須進入標準廠房,嚴禁單獨供地。

(十五)促進各類開發區和產業集聚區節約集約用地。提高國家、省級開發區節約集約用地水平,積極支持符合節約集約用地標準且無發展空間的開發區按程序申請升級或擴區。各地要嚴格按照土地利用總體規劃和城市總體規劃,結合產業發展規劃,建設產業集聚區。各地新建工業項目原則上都要進入開發區或產業集聚區,并把開發區和產業集聚區作為促進區域經濟發展、擴大城市規模和承接產業聚集、人口聚集的載體,進一步促進全省產業帶布局和城鎮體系規劃的實施。

(十六)合理確定出讓土地宗地規模。各地在國有建設用地出讓前要制訂控制性詳細規劃和土地供應方案。工業類項目要嚴格執行土地使用條件和標準,商品房開發項目要根據住房規劃要求,明確小戶型套數和戶均面積的有關要求,確保節約集約利用每宗土地。成片開發建設的土地應統一規劃、統一整理,按“凈地”分宗供應。對房地產開發用地單宗出讓面積,省轄市不得超過150畝、縣(市)不得超過75畝,每宗地開發建設時間原則上不超過3年。

五、明確共同責任,完善獎懲制度,落實保障措施

(十七)明確共同責任。各級政府要對本行政區域內的耕地保有量和基本農田保護面積、土地利用總體規劃和年度計劃執行情況、節約集約用地、依法依規用地情況負總責,政府主要領導是第一責任人。

國土資源部門要認真執行土地管理的各項法律、法規和方針政策,全面履行管理職責。發展改革部門要依據國家宏觀調控政策和產業政策,統籌引導投資發展方向,嚴格核定投資規模,牽頭做好年度保障用地重點項目目錄制訂工作。財政部門要按照國家和省有關政策規定,管理和使用土地有關資金,重點保證土地保護開發利用資金需求。規劃、建設部門要嚴格確定各類城市的容積率標準,認真組織城市和村鎮規劃編制工作,并按照規劃要求,在發放建設用地規劃許可證、審核土地利用控制性詳細規劃時科學合理確定建設項目用地規模。各相關部門在安排本行業建設項目時,要嚴格執行土地使用標準,采用先進的節地技術進行規劃設計和建設施工,切實提高土地利用效率。監察部門要切實加強對保護耕地和節約集約用地制度執行情況的檢查,對違法違規用地以及不認真履行監管職責的政府工作人員予以嚴肅查處。

(十八)建立健全“兩保一高”年度考核評價制度?？茖W制定能真實反映各地耕地保護和節約集約用地水平的考核評價標準和考核辦法,實行上一級政府對下一級政府分級考核,考核結果由國土資源部門定期公布。每年年底,要依據規劃、計劃執行情況,耕地保有量和基本農田保護面積責任目標完成情況,耕地面積凈增加量、基本農田建設情況,新增建設用地土地有償使用費繳納情況,違法違規用地查處情況,對各地耕地保護工作進行量化考核;依據各地單位生產總值和固定資產投資規模增長的新增建設用地消耗、人均城鎮工礦建設用地、工業項目投資強度、產業集聚區發展和多層標準廠房建設、存量用地盤活、執行行業用地標準等情況,對各地節約集約用地工作進行量化考核。

(十九)建立完善“兩保一高”激勵約束機制。將新增建設用地土地有償使用費、省集中的土地使用權出讓收入的使用與各地“兩保一高”績效掛鉤。對新增建設用地土地有償使用費,除省按規定安排的專項資金外,其余按照各地基本農田、灌溉水澆地面積、凈增耕地量和省政府確定的土地管理重點工作完成量等因素進行分配,體現對耕地保護建設成效突出地區的重點支持。從省級財政集中土地出讓收入中拿出一部分資金,按照獎勵節約、鼓勵集約、補助挖潛的原則,用于獎勵土地挖潛成效突出的市、縣(市)。具體辦法由省財政部門會同省國土資源部門制訂。

將建設用地計劃指標的分配與各地重點項目建設情況掛鉤。以國家下達我省的年度建設用地計劃為基數,預留一定的機動指標,用于支持重點項目建設成效顯著的市、縣(市)。

將建設用地計劃指標的分配與盤活挖潛存量土地情況掛鉤。對盤活挖潛成效好的市、縣(市),在農用地轉用指標分配上給予傾斜。對未完成盤活挖潛目標任務的市、縣(市),扣減其農用地轉用指標,并責令限期完成目標任務。

將“兩保一高”工作績效與各市、縣(市)政府年度責任目標考核掛鉤。對“兩保一高”工作成效顯著的予以表彰獎勵,對工作成效差的予以通報批評直至暫停用地審批。

(二十)提高保障重點項目建設用地的效率和水平。各級國土資源部門要進一步增強服務意識,提高工作效率,積極推行重點項目建設用地全程服務,跟蹤協調解決征地拆遷問題,及時化解征地矛盾和糾紛,保障群眾合法權益,加快重點項目建設進程。省國土資源部門要會同有關部門抓緊制訂征地區片綜合地價,省勞動保障部門要盡快確定被征地群眾社會保障費用標準。

(二十一)加大土地行政執法和責任追究力度。堅持依法依規管地用地,建立和完善土地聯合執法協調機制,形成執法合力。對各類違反土地管理規定的行為,要嚴格按照《違反土地管理規定行為處分辦法》(監察部、人力資源和社會保障部、國土資源部令第15號),追究有關人員的責任,確保共同責任落實到位。