加強依法行政工作意見

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《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》（以下簡稱《決定》）是國務院專門就加強市縣政府依法行政的第一個決定，是國務院繼*年《全面推進依法行政實施綱要》后，為全面落實依法治國基本方略，加快建設法治政府而作出的又一項重大舉措，表明了國務院深入貫徹落實科學發展觀、全面建設小康社會、扎實推進依法行政的堅定決心。學習好、宣傳好、貫徹落實好《決定》，對于進一步推進市縣政府依法行政，促進和保障地方經濟社會事業的健康發展，必將產生重要而深遠的影響。為了幫助大家全面、準確理解和把握《決定》的精神并做好貫徹實施工作，我們組織了這次為期兩天的專題培訓班，希望大家珍惜并利用好這次機會，集中精力、認真學習、深入思考，做到學有所思、學有成效，達到培訓的預期目的。

下面，我從六個方面對《決定》出臺的背景、主要內容和貫徹實施的基本要求講一些意見。

一、制定《決定》的必要性

改革開放30年來，黨中央和國務院高度重視政府法制建設，依法行政工作不斷得到加強和推進。特別是*年以來，國務院一直把依法行政作為一項事關全局的重要工作來抓，對推進依法行政作出了一系列重要安排和部署，每年都明確提出依法行政的年度重點工作和目標任務，推動我國依法行政不斷走向深入。比如，*年重點抓行政許可法的貫徹實施；*年并組織實施《全面推進依法行政實施綱要》；

*年重點抓推行行政執法責任制；*年著力推動行政復議工作；*年重點抓市縣政府依法行政和清理行政法規、規章。本屆國務院組成后，把堅持依法行政作為國務院工作的五項基本準則之一，對依法行政提出了更加明確、具體、嚴格的要求。國務院各部門和地方各級政府認真貫徹落實國務院的決策部署，依法規范行政行為，依法履行管理職責，依法提供公共服務，使我國依法行政取得了舉世矚目的顯著成就。

伴隨著全國依法行政的整體進程，市縣政府依法行政也取得了長足進步。市縣政府工作人員、特別是領導干部依法行政的理念和意識普遍增強，一些不適應依法行政要求的工作習慣和工作方法正在逐步傳變，市縣政府運用法律手段處理經濟社會事務的能力和水平不斷提高。據我們初步統計，截至*年底，90%以上的市縣政府成立了依法行政領導機構，建立了領導干部學法制度，80%以上的市縣政府在行政決策作出前、規范性文件出臺前都要進行合法性審查，90%以上的市縣政府建立了行政執法主體資格制度和行政執法人員資格制度，60%以上的市縣政府確定由法制機構參與審核政府對外簽訂的合同、參與本地區重大涉法事件的處理。但是從全面貫徹依法治國基本方略和貫徹落實《全面推進依法行政實施綱要》的要求來分析，全國依法行政工作的進展還不夠平衡，工作力度在一些地區有自上而下逐級遞減的趨勢，一些市縣政府依法行政工作還存在較大的差距，主要表現在七個方面：

一是，有些市縣政府的工作人員、特別是領導干部法律素養不高，法律思維能力不強，不善于運用法律手段應對經濟社會發展中出現的新情況、新問題。

二是，有些市縣政府把依法行政仍然停留在書面上、口頭上，說起來重要，做起來不要；有的市縣政府領導干部不能正確處理依法行政與發展經濟的關系，甚至認為嚴格依法行政“束縛行政機關手腳，使行政機關什么也干不成”；還有的把依法行政視為管老百姓的工具，“有利時就用，無利時就不用”。

三是，政府職能轉變不到位，在履行職責中，既存在著越位、錯位的現象，也存在著缺位、不到位的現象。政府仍然管著一些不該管，管不了，也管不好的事。同時，對一些該管的事卻沒有管，或者沒有管好。

四是，一些市縣政府違反法律、法規、規章和國家政策隨意決策，造成重大損失；有的制定規范性文件違反法律、法規和規章，損害了人民群眾的合法權益，引起群眾的不滿，甚至引發了群體性事件。

五是，一些地方和領域重復執法、交叉執法、多頭執法、執法力量分散的現象仍然存在，執法趨利明顯，權力與利益掛鉤的現象仍普遍存在。我們在調研中發現，有的市縣政府部門20％的支出要靠罰沒收入，有的部門這一比例甚至高達40％。

六是，一些市縣對行政權力的監督、制約制度和機制還不完善，違法的或者不當的行政執法行為還不能得到及時糾正。政府通過行政復議解決行政爭議、化解社會矛盾的能力還比較弱。

七是，市縣政府法制機構力量薄弱，很不適應推進依法行政工作的要求。

這些問題的存在，嚴重妨礙了法治政府建設的進程，影響了市縣政府的公信力和執行力。

當前，我國社會主義現代化建設進入了一個新的歷史時期，既面臨著前所未有的機遇，也顯現出深層次的矛盾和問題。隨著經濟社會的快速發展，人民群眾的民主法治意識不斷增強，政治參與積極性不斷提高，維護自身合法權益的要求日益強烈，這些都對政府工作尤其是市縣政府依法行政提出了新的更高的要求。市縣兩級政府在我國政權體系中具有十分重要的地位，處在政府工作的第一線，承擔著經濟、政治、文化、社會等各方面的管理職責，是國家法律法規和政策的重要執行者。實際工作中，直接涉及人民群眾具體利益的行政行為大多數由市縣政府作出，各種社會矛盾和糾紛大多數發生在基層并需要市縣政府處理和化解。市縣政府能否切實做到依法行政，很大程度上決定著政府依法行政的整體水平和法治政府建設的總體進程，直接關系到國家法律法規和方針政策在基層的落實，直接影響政府的形象和干群關系，事關中國特色社會主義建設事業的興衰成敗。

因此，無論是解決當前市縣政府依法行政中存在的突出問題，還是適應新形勢、新任務提出的新要求，都迫切需要國務院專門對加強市縣政府依法行政作出部署和安排。

二、制定《決定》的主要過程

國務院法制辦從*年12月起著手《決定》的研究、起草工作。為了增強《決定》的針對性和可操作性，我們委托浙江省人民政府法制辦、安徽省人民政府法制辦和內蒙古自治區人民政府法制辦分別對本地區市縣政府依法行政情況進行了調研，并向部分公民、企業和行政機關工作人員發放了“基層政府依法行政現狀調查問卷”。*年3月，我們又組織各省、自治區、直轄市人民政府法制辦對全國范圍內的市縣兩級政府依法行政情況進行了統計調查，并赴湖南、四川、浙江、遼寧等省進行了專題調研。在廣泛深入調查研究的基礎上，起草了《關于推進市縣政府依法行政的指導意見（征求意見稿）》，于*年6月15日印發各省、自治區、直轄市人民政府和國務院各部門征求意見。根據反饋意見，我們對征求意見稿進行了修改，形成了《國務院辦公廳關于推進市縣政府依法行政的指導意見（代擬稿）》，提交*年7月23日至24日召開的全國市縣政府依法行政工作會議進行討論。根據與會代表提出的意見和建議，我們對代擬稿作了進一步修改，再次征求了國務院有關部門的意見，形成《國務院關于加強市縣政府依法行政的意見（草案）》（以下簡稱草案），報請國務院審批。

*年12月19日，上一屆國務院第201次常務會議對草案進行了審議。常務會議認為，專門對加強市縣政府依法行政作出部署是十分必要的。同時指出，為了深入貫徹依法治國基本方略，加快推進市縣政府依法行政、建設法治政府的進程，應當著眼制度和機制建設，做出必要的規定；文件內容要充分體現黨的十七大精神和有關要求，進一步強化政策措施的約束力和執行力，確保真正落實。根據國務院常務會議精神，我們對草案主要做了三個方面的修改：

一是，將“意見”改為“決定”，形成了《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定（草案）》（以下簡稱決定草案）。

二是，根據黨的十七大精神和有關要求，增加規定“增強社會自治功能”部分；在行政決策部分增加規定“完善行政決策信息和智力支持系統，增強行政決策透明度和公眾參與度。制定與群眾切身利益密切相關的公共政策，要向社會公開征求意見”；將推行行政決策聽證制度的內容作為一個單獨部分加以規定；對草案其他相關部分作了認真核校、修改，確保同黨的十七大精神和有關表述相一致。

三是，為了強化草案中各項政策措施的約束力和執行力，對有關決策失誤，不依法履行職責、違反法定程序執法、濫用裁量權、不文明執法，違反行政事業性收費和罰沒收入收支兩條線管理規定等行為的責任追究的規定作了修改，對相關法律責任作了進一步明確；對草案中有關行政執法隊伍建設的內容作了修改，并作為一個單獨部分加以規定；進一步明確了市縣政府對本行政區域依法行政的領導責任，強化了行政問責和績效管理，同時增加規定了有關強化人大常委會和上級政府對地方政府依法行政進行監督的內容；考慮到草案的有關規定對市縣政府以外的其他行政機關同樣具有指導意義，增加了對其他行政機關加快推進本地區、本部門依法行政的規定。

對修改后的決定草案，我們再次征求了各省、自治區、直轄市人民政府和國務院各部門的意見。從反饋意見看，地方和部門普遍認為決定草案已經比較成熟，針對性、操作性、約束力較強，建議國務院審議后盡快下發。2008年4月30日，國務院第7次常務會議討論并原則通過了決定草案。2008年5月12日，國務院正式下發了《決定》（國發〔2008〕17號）。

三、起草《決定》的總體思路

我們在研究起草《決定》的過程中，主要遵循了以下總體思路：

一是，加強市縣政府依法行政，必須結合市縣政府工作的特點，注重解決市縣政府依法行政中存在的突出問題。

例如，制定規范性文件，是市縣政府執行法律、法規、規章和國家政策，實施行政管理的重要方式。近些年來，基層一些行政機關違法制發“紅頭文件”損害人民群眾權益的現象比較突出，人民群眾意見很大。為切實加強對規范性文件的管理，確保規范性文件合法有效，《決定》從三個方面作出了嚴格規定：(1)嚴格規范性文件制定權限和程序，規定不得違法創設行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等行政權力，不得違法增加公民、法人或者其他組織的義務；規范性文件未經聽取意見、合法性審查并經集體討論決定的，不得施行，未經公布的，不得作為行政管理的依據。（2）完善規范性文件備案制度，規定市縣政府及其部門規范性文件后，應當自之日起15日內報上級行政機關備案。（3）建立規范性文件定期清理制度，規定市縣政府及其部門每隔2年要進行一次規范性文件清理工作，未列入繼續有效的規范性文件目錄的，不得作為行政管理的依據。

再如，在行政管理實踐中，市縣政府是整個政府體系中與基層、與社會聯系最為密切的一個部分，市縣政府的一舉一動往往都直接涉及公民、法人和其他組織的切身利益。因此，正確處理市縣政府行政管理與社會自治的關系，充分發揮社會組織在社會管理和公共服務中的作用，增強社會自治功能，是加強市縣政府依法行政的必要條件和重要內容。因此，《決定》根據黨的十七大精神對切實增強社會自治功能作了明確規定：(1）建立政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動的機制，充分保障基層群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的各項權利，嚴禁干預基層群眾自治組織自治范圍內的事情。（2）充分發揮社會組織的作用，市縣政府要加強對社會組織的培育、規范和管理，把社會可以自我調節和管理的職能交給社會組織，鼓勵、引導社會組織有序參與社會管理和公共服務。（3）深入開展法制宣傳教育，弘揚法治精神，促進自覺學法守法用法社會氛圍的形成。

二是，提出加強市縣政府依法行政的各項任務和措施，既要有指導性，又要有可操作性。

《決定》對當前和今后一個時期市縣政府應該做到而且能夠做到的工作，作出了明確規定。以行政執法為例。針對實踐中執法趨利、隨意執法、執法擾民等突出問題，《決定》規定：要完善行政執法經費保障機制，將市縣行政執法機關履行法定職責所需經費統一納入財政預算予以保障；要規范行政執法行為，完善行政執法程序，對行政執法環節、步驟進行具體規范，切實做到流程清楚、要求具體、期限明確；要對法律、法規、規章規定的有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款進行梳理，并根據當地經濟社會發展實際對行政裁量權予以細化或者量化，并將行政裁量標準公布、執行；要建立行政執法案卷評查制度，市縣政府及其部門每年都要組織一次行政執法案卷評查；要進一步整頓行政執法隊伍，嚴格禁止無行政執法資格的人員履行行政執法職責，對被聘用履行行政執法職責的合同工、臨時工，要堅決調離行政執法崗位。同時，《決定》對市縣政府應該做到但一時可能難以完全做到或者難以做到的工作，也作了相應部署，鼓勵市縣政府積極探索。例如：在行政執法方面，要求繼續推進相對集中行政處罰權和綜合行政執法試點工作，建立健全行政執法爭議協調機制，從源頭上解決多頭執法、重復執法、執法缺位問題；在行政監督方面，要求認真做好行政應訴工作，鼓勵、倡導行政機關負責人出庭應訴；在加強市縣政府法制機構和隊伍建設方面，要求健全政府法制機構，使機構設置、人員配備與工作任務相適應；要加大對政府法制干部的培養、教育、使用和交流力度，要按照《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》把政治思想好、業務能力強、有較高法律素質的干部充實到基層行政機關領導崗位。

三是，加強市縣政府依法行政，既要充分發揮市縣政府自身的積極性、主動性和創造性，又要強化省級政府的責任。

我國行政層級領導的特點，決定了省級政府在加強市縣政府依法行政中起著承上啟下的重要作用。為此，《決定》不僅對市縣政府依法行政規定了任務和措施，而且對省級政府組織領導、督促指導的職責也提出了明確要求。

四、《決定》的主要內容

適應新形勢、新階段提出的新要求，結合市縣政府行政管理的特點和規律，針對當前存在的各種突出問題，《決定》從充分認識加強市縣政府依法行政的重要性和緊迫性、大力提高市縣行政機關工作人員依法行政的意識和能力、完善市縣政府行政決策機制、建立健全規范性文件監督管理制度、嚴格行政執法、強化對行政行為的監督、增強社會自治功能、加強組織領導等八個方面對加強市縣政府依法行政作出了明確、具體、全面的規定，歸納起來主要體現在以下四個方面：

一是，完善制度。加強市縣政府依法行政，完善制度是前提。注重發揮制度的作用，著力加強促進依法行政的各項制度建設，用制度來管權、管事、管人，用制度來規范、約束和引導行政機關的行為，用制度來提高行政工作的質量和效率，努力把市縣政府行政行為納入規范化、制度化、常態化的軌道，是《決定》的一個顯著特色，在《決定》的各部分內容中都有突出體現。以行政決策為例。為確保行政決策科學、民主、合法，《決定》對行政決策特別是重大行政決策的關鍵環節作出了制度性安排，提出了明確要求。主要有五個方面：(1）完善重大行政決策聽取意見制度，建立健全公眾參與重大行政決策的規則和程序，增強行政決策透明度和公眾參與度。（2）建立重大行政決策的合法性審查制度，未經合法性審查或者經審查不合法的，不得作出決策。（3）完善重大行政決策集體決定制度，杜絕擅權專斷、濫用權力的行為。（4）建立重大行政決策實施情況的后評價制度，及時發現并糾正決策存在的問題。（5）建立行政決策責任追究制度，依法追究有關人員的法律責任。同時，為規范聽證活動，提高聽證的實效性和公信力，《決定》還在擴大聽證范圍、科學合理遴選聽證代表、建立聽證前告知制度、規范聽證程序、明確聽證效力等方面對重大行政決策聽證制度作了專門規定。

二是，強化監督。加強市縣政府依法行政，強化行政監督是關鍵。權力一旦失去監督，就很容易被濫用，甚至滋生腐敗。多年來的實踐證明，完善監督機制、拓寬監督渠道、加大監督力度，是促使行政機關工作人員嚴格依法行政，防止行政權力濫用，預防和制止腐敗的有效途徑。針對當前一些市縣政府行政權力運作不夠透明，人民群眾有序參與政府管理、有效進行監督的渠道不夠暢通等問題，《決定》規定要從三方面強化對行政行為的監督：(1）充分發揮社會監督的作用，更加注重發揮社會輿論和人民群眾監督的作用，完善群眾舉報投訴制度，拓寬群眾監督渠道，依法保障人民群眾對行政行為實施監督的權利。（2）強化行政系統內部監督，認真貫徹行政復議法及其實施條例，認真做好行政應訴工作。（3）積極推進政府信息公開，認真貫徹政府信息公開條例，確保公眾的知情權、參與權、表達權和監督權。

三是，嚴格責任。加強市縣政府依法行政，嚴格責任追究是保障?！傲钤诒匦?，法在必行”,“有法不行，與無法同”。嚴格責任追究，是懲戒違法行政，確保法律法規和政策全面正確實施，維護人民群眾合法權益的重要保障。為此，《決定》重點從三個方面作出了規定：(1）在行政決策方面，規定對應當聽證而未聽證的、未經合法性審查或者經審查不合法的、未經集體討論作出決策的，以及依法應當作出決策而不作出決策，玩忽職守、貽誤工作的，依照行政機關公務員處分條例的規定給予有關人員處分。（2）在行政執法方面，規定對下達或者變相下達罰沒指標、違反罰繳分離的規定以及將行政事業性收費、罰沒收入與行政執法機關業務經費、工作人員福利待遇掛鉤的，依照違反行政事業性收費和罰沒收入收支兩條線管理規定行政處分暫行規定給予有關人員處分；對不依法履行職責或者違反法定權限和程序實施行政行為的，依照行政機關公務員處分條例給予直接責任人員處分。（3)在組織領導方面，規定要加快實行以行政機關主要負責人為重點的行政問責制；市縣政府不履行對依法行政的領導職責，導致本行政區域一年內發生多起嚴重違法行政案件、造成嚴重社會影響的，要嚴肅追究該市縣政府主要負責人的責任。

四是，樹立理念。思想是行動的先導。加強市縣政府依法行政，樹立法治觀念是根本。著眼于大力提高市縣政府工作人員依法行政的意識和能力，培養和提高市縣政府工作人員、特別是領導干部的法律思維能力，牢固樹立社會主義法治理念，弘揚社會主義法治精神，《決定》分別對領導干部、擬錄用公務員、行政執法人員的法律知識學習、培訓和考試考核作了明確規定：(1）對領導干部，規定要健全學法制度，建立健全政府常務會議學法制度、專題法制講座制度、集中培訓制度，使領導干部養成依法行政、依法辦事的習慣；加強對領導干部任職前的法律知識考查和測試，考查和測試結果作為任職的依據。（2）對擬錄用公務員，規定要加大錄用考試法律知識測查力度，增加法律知識在相關考試科目中的比重，對從事行政執法、政府法制等工作的公務員還要進行專門的法律知識考試。（3）對行政執法人員，規定要強化培訓，培訓情況、學習成績要作為考核內容和任職晉升的依據之一。

五、《決定》實施的重大意義

一是，有利于鞏固黨的執政基礎。依靠人民、堅持代表最廣大人民群眾的根本利益，是我們黨的立黨之本、執政之基和力量之源。大力加強市縣政府依法行政，從制度上規范行政權力與公民權利的關系，保障人民群眾有序參與政府管理，監督行政機關依法辦事，保證來自人民的權力真正為人民服務，有利于增強廣大人民群眾對黨和政府的認同、擁護和支持，密切黨和政府與人民群眾的血肉聯系，鞏固黨的執政基礎。

二是，有利于保障科學發展觀的貫徹落實。市縣政府是國家法律法規和政策的重要執行者，是地方經濟社會事務的主要管理者。大力加強市縣政府依法行政，把體現科學發展要求的法律制度落實到基層，貫穿于政府工作的各個環節，依法決策、依法管理，有利于妥善處理眼前發展與長遠發展的關系、局部利益與全局利益的關系、經濟發展與社會發展的關系，實現經濟社會又好又快發展。

三是，有利于夯實構建社會主義和諧社會的基礎。和諧社會首先應該是法治社會。和諧社會不是沒有矛盾糾紛，而是從制度上能夠較好地防范矛盾糾紛的發生，有了矛盾糾紛又能夠得到及時、公正、圓滿的解決。大力加強市縣政府依法行政，平衡好各種利益關系，規范和約束行政權力，有助于從源頭上預防和減少各種矛盾和糾紛的發生，及時有效地化解已經產生的矛盾和糾紛，維護社會穩定，實現社會和諧。

四是，有利于加強政府自身改革和建設。當前，市縣政府的改革和發展任務越來越繁重，面臨的矛盾和問題越來越復雜，這就要求市縣政府要加強自身的改革和建設，全面提高行政效能，增強政府的執行力和公信力。大力加強市縣政府依法行政，進一步轉變市縣政府職能，有助于市縣政府更好地履行憲法和法律賦予的職責，增強社會管理和公共服務的能力，提高行政管理水平，著力解決好人民群眾反映強烈的問題；有助于依法規范行政行為，防止行政權力的缺失和濫用以及腐敗現象的產生，促進政風的進一步好轉。

六、貫徹落實《決定》需要做好的幾項工作

《決定》對加強市縣政府依法行政作出了全面部署，提出了明確要求，為加強市縣政府依法行政指明了方向，是指導和推進市縣政府依法行政的重要的規范性文件，意義重大。為了保證《決定》得到全面、正確實施，需要抓緊做好以下幾方面工作：

一是，提高認識，加強領導。各地區、各部門要充分認識新形勢下加強市縣政府依法行政的重要性和緊迫性，把貫徹實施《決定》作為當前和今后一個時期全面推進依法行政、加快建設法治政府的一項基礎性、全局性工作擺到突出位置，抓緊落實。上級政府和政府各部門要帶頭依法行政，督促和支持市縣政府依法行政，并為市縣政府依法行政創造條件、排除障礙、解決困難。市縣政府要對本行政區域內貫徹實施《決定》負總責，統一領導、協調本行政區域內依法行政工作，主要負責人要切實擔負起依法行政第一責任人的責任，加強領導、狠抓落實。

二是，廣泛宣傳，搞好培訓。要結合近年來市縣政府依法行政的工作實際，對《決定》的重大意義、出臺背景、確立的主要制度、提出的各項要求等作廣泛深入的宣傳報道，有計劃、有針對性地組織開展學習培訓，增強市縣政府依法行政的主動性和自覺性，提高市縣行政機關工作人員、特別是領導干部依法行政的意識、能力和水平，營造市縣政府依法行政的良好氛圍。

三是，建立制度，狠抓落實。要根據《決定》的精神和各項要求，抓緊清理和糾正當前工作中與之不符的各種文件和做法，建立健全各項具體制度，提出貫徹落實的各項具體措施，確保把加強市縣政府依法行政的各項要求落實到政府工作的各個方面、各個環節。

四是，加強監督，嚴格責任。省級政府要切實擔負起加強市縣政府依法行政的領導責任，加強對市縣政府依法行政的工作指導和監督檢查，把是否依法履行職責作為衡量市縣政府及其部門工作好壞的重要標準，建立并嚴格執行依法行政考核制度，加快實行以行政機關主要負責人為重點的行政問責制度，對下級政府和政府部門違法行政、造成嚴重社會影響的，要嚴肅追究該政府或者政府部門主要負責人的責任。

依法行政是一項長期而艱巨的任務，但對于各級政府來說，又是一個最基本的要求、最低限度的要求。市縣政府處在行政管理的第一線，使命光榮，責任重大。我相信，通過認真貫徹實施《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》，不斷推進依法行政，各級政府和政府各部門一定能夠為改革、發展、穩定作出新的更大的貢獻，我國的法治政府建設也一定能夠取得新的更大的成就！