政府修改民用航空工作意見

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民用航空法的調整對象涉及民用航空的行政管理關系和民商事關系兩個方面，內容非常廣泛，而航空活動的國際性突出，制定時必須考慮國際通行做法。應該說19**年制定的《中華人民共和國民用航空法》是符合當時我國的民用航空運輸發展需要的。

到20**年，民用航空法施行已經10年。10年來，航空運輸發生了很大的變化，我國民用航空運輸體制改革已取得了一定的成果。我國已成為僅次于美國的航運大國，客貨運輸增長率都居世界前列。隨著中國加入世界貿易組織，我國航空公司與外國航空公司的競爭日益激烈，同時要求我們的法律必須與國際接軌。為適應國際航空運輸的發展，2005年我國批準加入了1**9年蒙特利爾公約，該公約已于同年7月1日對我國生效。蒙特利爾公約是一個全新的公約，對華沙公約和海牙議定書的規定作了根本性的改變，而民用航空法很多規定的依據是華沙公約和海牙議定書，這必然導致民用航空法與蒙特利爾公約的沖突，因此，修改民用航空法勢在必行。

一、關于國際航空運輸承運人的賠償責任限額問題

關于國際航空運輸承運人的賠償責任限額主要規定在民用航空法第*條中，該條分別對旅客、托運行李和貨物、隨身攜帶的物品分別規定了責任限額：(1)承運人對每名旅客的賠償責任限額為16600計算單位，但旅客可以同承運人書面約定高于本項規定的賠償責任限額。(2)對托運行李或者貨物的賠償責任限額，每公斤為17計算單位。(3)對每名旅客隨身攜帶的物品的賠償責任限額為332計算單位。該規定與我國參加的海牙議定書的規定是一致的。而蒙特利爾公約提高了國際航空運輸承運人的賠償責任限額，該公約關于承運人的賠償責任限額規定如下：

公約第21條第一款規定：對于根據第17條第一款所產生的每名旅客不超過100000特別提款權的損害賠償，承運人不得免除或者限制其責任。公約第22條規定：在人員運輸中因第19條所指延誤造成損失的，承運人對每名旅客的責任以4150特別提款權為限。在行李運輸中造成毀滅、遺失、損壞或者延誤的，承運人的責任以每名旅客1000特別提款權為限。在貨物運輸中造成毀滅、遺失、損壞或者延誤的，承運人的責任以每公斤17特別提款權為限。

從上述規定可以看出，民用航空法所規定的賠償責任限額已大大低于公約的規定，必須修改，那么如何修改？按照現行民用航空法的做法，是將蒙特利爾公約規定的賠償限額重新規定在新的民用航空法中，筆者不同意這種做法。本文認為，在新的民用航空法中，關于國際航空運輸承運人的賠償責任限額可以采用兩種規定方式：

1、直接規定“國際航空運輸承運人的賠償責任限額適用1**9年《統一國際航空運輸某些規則的公約》”。

2、可在法條中規定“依據中國參加的國際公約關于承運人賠償責任限額的規定確定國際航空運輸承運人的賠償責任限額”。

上述兩種規定方式均體現了立法技術的進步，也是大多數國家采用的方法?，F行民用航空法規定方式的不足是，公約關于賠償責任限額的任何修改都會導致民用航空法與公約的沖突，導致國內立法的修改。

在我國一部法律的制定和修改要遵循一定的程序，法律不可能經常變更，否則法律的嚴肅性、權威性將不復存在。而隨著世界各國經濟發展水平的提高，賠償責任限額會不斷提高，國際公約中最有可能修改的就是關于承運人賠償責任限額的規定。以華沙體制為例，華沙公約后一系列議定書的制定，起因均與責任限額有關。

考慮到承運人責任限額會不斷提高，1**9年蒙特利爾公約規定了限額復審制度。舊的華沙體制的責任限額是固定的，這被認為是該體制的天生缺陷。由于受通貨膨脹及國民生活水平發展的影響，賠償責任數額往往也會隨之產生變化，而固定的責任限額不能反映這種變化，這是華沙公約屢遭修改和變通的一個主要原因。為了避免固定限額的缺陷，公約引入了責任限額更新機制，規定由國際民用航空組織對公約中的賠償責任修改進行復審，并根據復審的結果對限額進行修訂。

正是由于復審制度的規定，蒙特利爾公約規定的承運人賠償責任限額會不斷修訂，這就要求我們不能采用現行民用航空法的規定方式，而只能采用本文提出的兩種規定方式。上述兩種方式各有利弊，規定直接適用1**9年蒙特利爾公約簡單明確，即使公約修改，也不會產生與民用航空法的沖突，但如果該公約被我國參加的新的公約所取代，就會產生與民用航空法之沖突。采用后一種方式，雖然不受公約修訂、廢止的影響，但法條中沒有明確指明應適用的具體公約的名稱，會給適用公約帶來不便。

本文傾向于采用第一種方式，即直接規定“國際航空運輸承運人的賠償責任限額適用1**9年《統一國際航空運輸某些規則的公約》”。

二、民用航空法應否單獨成章規定法律適用問題

國際航空運輸關系的法律適用主要規定在民用航空法第14章，共7個條文。在專門法律中單獨成章規定涉外關系的法律適用始于1**2年通過的《中華人民共和國海商法》。

眾所周知，我國的國際私法規范主要規定在19**年《中華人民共和國民法通則》中，僅有9個條文，隨著我國改革開放的進一步深入，對外交往的日益增多，我國關于涉外民事關系法律適用的規定已遠遠不能適應國際交往的需要。等待民法通則的修改或制定民法典或國際私法典在當時是不現實的，只有在專門法律中規定相關涉外關系的法律適用，以解決涉外案件適用法律無法可依的狀況。

以海商法為先例，以后的《中華人民共和國票據法》和民用航空法均設專章規定涉外關系的法律適用。應該說，三部專門法律中關于法律適用的規定填補了我國國際私法領域立法的空白，為相關涉外民事案件的解決提供了法律依據。

眾所周知，我國正在起草民法典，在民法典草案中，“涉外民事關系的法律適用法”是其中的第9編，在第9編中對國際航空運輸關系的法律適用作了規定。這樣就出現了一個問題，關于國際航空運輸關系的法律適用是規定在基本法律民法典中還是規定在專門法民用航空法中。

通過考察各國的航空立法，我們看出，由于航空法既調整行政管理關系又調整民商事關系，所涉及的內容非常之多，加之航空法專業性、行業性較強，因此航空立法有自己一套專門的體系，將法律適用單獨成章規定在航空法中的幾乎沒有。各國一般將航空運輸關系的法律適用問題規定在民法典或國際私法典中，而散見在航空法中的主要是指定適用公約的規定。

例如，1**7年3月19日生效的《俄羅斯聯邦航空法》第116條第一款關于承運人、經營者和發送者的責任承擔原則規定：承運人對運輸中的旅客和貨物所有者所負責任，應按照俄羅斯聯邦立法規定和俄羅斯聯邦簽署的有關國際條約規定，包括航空旅客運輸的國際條約，航空貨物運輸的國際條約或者航空郵件運輸的國際條約。

考慮到各國的立法實踐以及民法典“涉外民事關系法律適用法”的科學性與完整性，筆者傾向于將國際航空運輸關系的法律適用規定在民法典中，民用航空法中僅規定對某些實體問題的法律適用，或直接規定適用國際公約，如上述提到的“國際航空運輸承運人的賠償責任限額適用1**9年《統一國際航空運輸某些規則的公約》”，或直接規定某些問題按我國其它法律規定處理，沒有必要設專章規定“涉外關系的法律適用”，這既破壞了民用航空法的體系，有畫蛇添足之嫌，又不符合國際上民用航空法的立法趨勢。

如果在民法典和民用航空法中均作出規定是否可行呢？筆者認為不妥，因為立法上的重復規定反映了我國立法技術的落后，會造成立法資源的浪費，不僅如此，還要考慮兩法規定的一致，以避免出現一國之內兩部法律發生沖突的現象。