民政辦關于改善孤兒保障工作的建議

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各市、縣（區）人民政府，政府各部門：

為貫徹落實《國務院辦公廳關于加強孤兒保障工作的意見》（國辦發〔2010〕54號）精神，建立健全與我經濟社會發展水平相適應的孤兒保障體系，使孤兒生活得更加幸福、更有尊嚴，經政府同意，現結合我實際，提出如下實施意見：

一、充分認識加強孤兒保障工作的重要性

孤兒是指失去父母、查找不到生父母的未滿18周歲的未成年人，由縣級以上民政部門依據有關規定和條件認定。孤兒是社會上最困難、最弱小的特殊群體，他們最需要得到呵護和關愛。建立健全孤兒保障體系，維護他們的生存權、發展權、受保護權和參與權，實現“生有所養、病有所醫、住有所居、學有所教、壯有所用”，是堅持以人為本、貫徹落實科學發展觀的必然要求，是構建社會主義和諧社會的迫切需要，也是各級政府義不容辭的責任。長期以來，委、政府十分關心孤兒的健康成長，全孤兒福利事業取得長足發展，孤兒成長條件得到不斷改善。但總體來看，我孤兒保障體系還不夠健全，保障水平有待提高。各級政府和有關部門一定要充分認識加強孤兒保障工作的重要意義，切實履行工作職責，抓好任務落實，維護孤兒的合法權益。

二、明確指導思想、基本原則和主要任務

（一）指導思想

堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以科學發展觀為統領，進一步拓展孤兒安置渠道，健全孤兒保障體系，營造保障孤兒合法權益、關愛孤兒健康成長的良好社會氛圍，推進孤兒保障工作制度化、規范化，促進城鄉孤兒福利事業健康有序發展。

（二）基本原則

1．堅持以人為本，切實為孤兒排憂解難，創造孤兒健康成長的良好條件。

2．堅持與經濟發展水平相適應，實現孤兒保障水平隨經濟社會發展不斷提高。

3．堅持城鄉統籌，加快推進孤兒保障城鄉一體化進程。

4．堅持孤兒保障與培養孤兒自立能力相結合，扶持成年孤兒自主生存，自我發展，融入社會。

5．堅持政府主導和社會參與相結合，不斷強化政府的主體責任，鼓勵社會力量參與孤兒福利事業。

（三）主要任務

全面加強孤兒保障工作，健全親屬撫養、機構養育、家庭寄養、依法收養和社會助養等多種養育模式，完善孤兒生活、醫療、康復、教育、就業、住房等保障制度，基本建立以家庭養育為基礎、社區福利服務為依托、兒童福利機構為保障的孤兒保障服務網絡，確保孤兒得到良好養育、健康成長。

三、采取多種方式，妥善安置孤兒

各級政府和有關部門要按照有利于孤兒身心健康成長的原則，采取多種方式，發揮親屬撫養的主渠道作用、兒童福利機構養育的兜底作用和家庭寄養、依法收養、社會助養的重要作用，妥善安置孤兒，推動孤兒回歸家庭、融入社會。

（一）親屬撫養。孤兒的監護人依照《中華人民共和國民法通則》等法律法規確定。孤兒的祖父母、外祖父母、兄、姐要依法承擔撫養義務、履行監護職責；鼓勵有監護和撫養能力的其他親屬、朋友擔任孤兒監護人；沒有前述監護人的，未成年人的父、母所在單位或者未成年人住所地的村（居）民委員會或者民政部門擔任監護人。監護人不履行監護職責或者侵害孤兒合法權益的，應承擔相應的法律責任。

（二）機構養育。對沒有親屬和其他監護人撫養的孤兒，經依法公告后由民政部門設立或審批的兒童福利機構集中安置。對于監護人確實無能力撫養的孤兒，經其監護人提出申請、簽訂協議后，也可安置到民政部門設立或審批的兒童福利機構養育。兒童福利機構應切實做好孤兒養育、醫療、康復、特殊教育、技能培訓等工作。有條件的兒童福利機構可在社區購買、租賃房屋，或在機構內部建造單元式居所，為孤兒提供家庭式養育。公安部門應及時為孤兒辦理兒童福利機構集體戶口。

（三）家庭寄養。由孤兒父母生前所在單位或者孤兒住所地的村（居）民委員會或者民政部門擔任監護人的，可由監護人對有撫養意愿和撫養能力的家庭進行評估，選擇有愛心、負責任、撫育條件較好的家庭開展委托監護或者家庭寄養，并給予養育費用補貼，當地政府可適當給予勞務補貼。兒童福利機構要為孤兒寄養家庭和散居家庭提供撫育技術支持和專業咨詢等方面的服務。按照民政部《家庭寄養管理暫行辦法》的有關規定，每個寄養家庭安置被寄養兒童不能超過3名，對需要長期依靠技術性照料的重度殘疾兒童不宜安排家庭寄養。

（四）依法收養。按照《中華人民共和國收養法》的規定，規范有序地開展孤兒收養工作。對寄養的孤兒，寄養家庭有收養意愿的，應優先為其辦理收養手續。鼓勵中國公民收養孤兒，對中國公民依法收養的孤兒，需要為其辦理戶口登記或者遷移手續的，戶口登記機關應及時予以辦理，并在登記與戶主關系時注明子女關系。繼續穩妥開展涉外收養工作。

（五）社會助養。積極倡導和組織社會各界人士開展定期走訪、捐款捐物、結對幫扶、周日家庭寄托、院外照顧、義工等志愿者活動，為孤兒成長提供幫助。按照有關規定，開展與國（境）外非政府組織、社會團體、慈善機構之間的交流合作，爭取技術、資金、設備援助和人員交流。

四、建立健全孤兒保障體系，切實維護孤兒基本權益

（一）建立孤兒基本生活保障制度。為滿足孤兒基本生活需要，建立孤兒基本生活保障制度。我孤兒基本生活費的發放對象為：城鄉福利機構撫養的孤兒和撫養人或監護人為貧困家庭的社會散居孤兒。我孤兒基本生活最低養育標準為：城鄉福利機構撫養孤兒每人每月1000元；城市散居孤兒每人每月570元，農村散居孤兒每人每月400元，散居殘疾孤兒每人每月再增加100元。有條件的地方，可適當提高孤兒養育標準。建立孤兒基本生活最低養育標準自然增長機制。各市、縣（區）政府要在堅持現有救助制度不變的前提下，按現行籌資渠道和保障方式，統籌安排好各級財政安排的孤兒基本生活保障經費，以及城鄉低保資金、農村五保供養資金、社會福利補助資金中安排的孤兒基本生活保障經費，不足部分通過地方財政預算安排、彩票公益金等多渠道籌集，確保孤兒基本生活費及時足額發放到位。社會各界捐贈兒童福利機構的款物要直接用于孤兒養育支出，不得沖抵兒童福利機構的事業經費。各地要強化資金監管，規范經費撥款和基本生活費發放程序，嚴格建立孤兒養育保障監督機制。各級民政部門要認真核定孤兒身份，提出資金需求意見，經同級財政部門審核后撥付。孤兒基本生活費原則上實行按月發放。發放給個人的孤兒基本生活費全部實行社會化發放。孤兒基本生活保障資金納入財政社會保障資金專戶或專賬，實行專項管理，專賬核算，專款專用，嚴禁擠占挪用。

（二）提高孤兒醫療康復保障水平。將所有孤兒納入城鎮居民醫療保險、新型農村合作醫療、城鄉醫療救助等制度覆蓋范圍，參保（合）費用通過城鄉醫療救助制度解決；將符合規定的殘疾孤兒醫療康復項目納入基本醫療保障范圍，穩步提高待遇水平；鼓勵有條件的市、縣（區）政府和社會慈善組織為孤兒投保意外傷害保險和重大疾病保險等商業健康保險或補充保險；結合實施貧困家庭兒童大病醫療救助政策，對孤兒的大病醫療費用，經城鎮居民基本醫療保險或新型農村合作醫療補償后，對其個人自負費用實施全額救助，取消報銷年封頂線限制，所需資金在醫療救助基金中解決。繼續實施“殘疾孤兒手術康復明天計劃”。

（三）落實孤兒教育保障政策。凡符合入學條件的孤兒，當地學校都要準許就讀。家庭經濟困難的學齡前孤兒到學前教育機構接受教育的，由當地政府予以資助。保障孤兒從6周歲起接受九年義務教育，免收雜費，免費提供教科書和補助寄宿生生活費。在普通高中、中等職業學校、高等職業學校和普通本科高校就讀的孤兒，納入國家資助政策體系優先予以資助，減收或免收部分學費、書本費、住宿費，對困難家庭孤兒發放助學金，學校為其優先提供勤工助學機會。切實保障殘疾孤兒受教育的權利，具備條件的殘疾孤兒，在普通學校隨班就讀；不適合在普通學校就讀的視力、聽力、言語、智力等殘疾孤兒，安排到特殊教育學校就讀；不能到特殊教育學校就讀的殘疾孤兒，鼓勵并扶持兒童福利機構設立特殊教育班或特殊教育學校，為其提供特殊教育。

（四）扶持孤兒成年后就業。孤兒成年后，要按照“面向社會自主擇業”的原則，積極參加生產勞動。鼓勵和幫扶有勞動能力的孤兒成年后實現就業，按規定落實好職業培訓補貼、職業技能鑒定補貼、免費職業介紹、職業介紹補貼和社會保險補貼、崗位補貼等政策，積極提供就業服務和就業援助，及時將成年后就業困難且符合條件的孤兒納入就業援助范圍，納入當地的就業工作規劃。就業困難的城鎮失業孤兒可作為重點援助對象，享受自主創業、小額擔保貸款等城鎮下崗失業人員再就業扶持政策。未就業成年孤兒可比照零就業家庭成員待遇，享受公益性崗位援助政策，優先安排其到政府投資開發的公益性崗位就業。

（五）加強孤兒住房保障和服務。居住在農村的無住房孤兒成年后，按規定納入農村危房改造計劃優先予以資助。要利用自然災害倒損農房恢復重建、農村貧困殘疾人危房改造、抗震安居、深山區庫區移民搬遷等政策，將符合項目改造條件的孤兒優先納入，在政策和資金補助上予以傾斜。鄉鎮政府和村民委員會要組織動員社會力量和當地村民幫助其建房。居住在城市的孤兒成年后，符合廉租住房、公共租賃住房、經濟適用房等保障性住房供應條件的，各地政府要優先安排，并在政策和資金補助上給予傾斜。鼓勵和倡導物業部門減免孤兒的住房物業費用。對有房產的孤兒，監護人要幫助其做好房屋的維修和保護工作。

五、加強兒童福利機構建設，提高專業化服務水平

（一）提升兒童福利機構設施水平?！笆濉逼陂g，繼續實施“兒童福利機構建設藍天計劃”，本著“優化布局、適度集中、集約建設、提升水平”的原則，綜合考慮人口和實際需求等因素，孤兒較多的縣（市）可獨立設置兒童福利機構，其他縣（市）要依托縣級社會福利中心建設相對獨立的兒童福利設施，并根據實際需要，為其配備撫育、康復、特殊教育必需的設備器材和救護車、校車等，完善兒童福利機構養護、醫療康復、特殊教育、技能培訓、監督評估等方面的功能。兒童福利機構設施建設、維修改造及有關設備購置，所需經費由財政預算、福利彩票公益金、社會捐助等多渠道解決。集中供養的孤兒原則上全部進入專業的兒童福利機構，床位不足的，可選擇轉移到養育條件較好的兒童福利機構，所需經費采取“異地養育、原地出資”的辦法從孤兒基本生活費中解決。

（二）加強兒童福利機構工作隊伍建設。要針對機構集中供養孤兒殘疾率高、治療康復任務重的現狀，科學設置崗位，加強孤殘兒童護理員、醫護人員、特教教師、康復師、社工等專業人員隊伍建設。根據工作需要，合理配備基本人員編制。要積極創造條件，通過購買服務和社會化用工等形式，充實兒童福利機構工作力量。適時提高兒童福利機構工作人員薪酬和福利待遇。積極推進孤殘兒童護理員職業資格制度建設，加大孤殘兒童護理員培訓力度。

（三）規范兒童福利機構內部管理。兒童福利機構要秉承家庭化、人性化、親情化、規范化服務理念，不斷完善以崗位責任制為核心，涵蓋膳食、護理、醫療、康復、心理、教育等環節的管理制度、服務規范、工作標準、考核辦法和崗位責任，不斷提高兒童福利機構管理服務水平。

六、落實相關部門職責

（一）民政部門。發揮牽頭協調作用，認真研究政策措施，會同有關部門落實孤兒保障政策，維護孤兒的合法權益。全面掌握本地區孤兒基本情況，做好登記造冊，及時發放《兒童福利證》，逐步建立完善全兒童福利信息管理系統。將孤兒納入城鄉醫療救助制度體系，在保障孤兒基本生活的基礎上，為孤兒提供必要的醫療救助。認真組織實施兒童福利機構設施建設，進一步完善孤兒、棄嬰接收、救治和以崗位責任制為核心的管理制度，加強從業人員隊伍建設，規范對兒童福利機構養育、家庭寄養、親屬撫養的監督管理，做好依法收養、社會助養的服務工作。

（二）財政部門。要建立穩定的經費保障機制，將孤兒保障所需資金納入社會福利事業發展資金預算，通過財政撥款、民政部門使用的彩票公益金等渠道安排資金，切實保障孤兒的基本生活和兒童福利專項工作經費。

（三）發展改革部門。將兒童福利設施建設納入國民經濟和社會發展總體規劃，加大投入力度，統籌安排兒童福利機構設施建設項目，加強對兒童福利設施建設項目的管理。

（四）教育部門。督促落實孤兒就學的各項政策。支持民政部門發展兒童福利機構孤兒學前教育和特殊教育事業，加強業務指導。對兒童福利機構中設立的特教班或特殊教育學校的老師在繼續教育、業務培訓、職稱評聘等方面給予照顧和傾斜。

（五）人力資源和社會保障部門。負責指導兒童福利機構進行崗位設置，將兒童福利機構中的特教教師、醫護人員納入教育、衛生系統職稱評聘體系，在結構比例、評價方面給予照顧和傾斜。督促落實成年孤兒培訓、就業、社會保險的有關政策，創造良好的成年孤兒就業環境。

（六）衛生部門。制定和落實孤兒醫療救治政策。支持醫療機構對孤兒就醫給予優惠，減免患病孤兒治療費用。支持兒童福利機構開展孤兒醫療服務工作，對其設置的醫院、門診部、診所、衛生所（室）給予必要的業務指導和幫扶，在醫護人員繼續教育、業務培訓、職稱評聘等方面給予照顧和傾斜。加強對醫療保健機構的監督管理，醫療保健機構發現棄嬰，應及時向所在地公安機關報案，不得轉送他人。疾病預防控制機構要加強對兒童福利機構防疫工作的指導，及時調查處理機構內發生的傳染病疫情。

（七）住房和城鄉建設部門。落實孤兒住房的有關保障政策，并在政策和資金上給予孤兒家庭傾斜，改善孤兒居住條件。督促指導物業服務企業為居住在物業服務范圍內的孤兒做好服務，及時受理報修，盡可能提供居住便利條件。

（八）農業部門。督促指導農村集體經濟組織依法保障農村孤兒的土地承包權益。孤兒依法被收養后，所在農村集體經濟組織應將其視同本組織成員，孤兒有權同其他成員一樣平等獲得土地承包經營權。

（九）機構編制部門。對建成的兒童福利機構或內設兒童部的綜合性福利機構，加強工作人員配備，落實人員編制。

（十）公安部門。對孤兒安置需辦理常住戶口登記或者遷移手續的，依法及時予以辦理。及時出具棄嬰撿拾報案證明，積極查找棄嬰和兒童的生父母或者其他監護人。對遺棄嬰兒、兒童和利用孤兒從事非法活動的違法犯罪行為嚴肅查處。

（十一）司法行政部門。依法保護孤兒的人身、財產權利，積極引導法律服務人員為孤兒提供法律服務，為有需要的孤兒提供法律服務和法律援助。

（十二）人口和計劃生育部門。協助做好收養當事人生育情況的認定及提供相關證明材料，大力宣傳普及優生優育和預防出生缺陷的知識，積極配合民政部門妥善解決“事實收養”問題。

（十三）工會、共青團、婦聯。協助政府開展孤兒權益的保護工作，把孤兒保障納入“春蕾計劃”、“希望工程”、“安康計劃”等各項活動的總體規劃，廣泛開展幫扶孤兒的各項活動，促進孤兒健康成長；協助政府有關部門落實下崗失業成年孤兒和進城務工成年孤兒的就業再就業政策。

（十四）殘聯。負責協調相關部門做好殘疾孤兒的權益保障工作，將散居殘疾孤兒和福利機構的殘疾孤兒的康復服務、特殊教育、法律援助、分散按比例就業保障等需求，納入各項救助、援助、資助殘疾人活動的總體計劃，幫助殘疾孤兒克服困難，解決實際問題，切實保障殘疾孤兒的合法權益。

（十五）海關。在辦理國（境）外無償捐贈給兒童福利機構的貨物通關手續時，給予通關便利。

七、加強對孤兒保障工作的組織領導

（一）各級政府要高度重視孤兒保障工作，將其列入重要議事日程，納入國民經濟和社會發展總體規劃、相關專項規劃和年度計劃。要加強對孤兒保障工作的領導，健全“政府主導、民政牽頭、部門協作、社會參與”的孤兒保障工作機制，及時研究解決孤兒保障工作中遇到的實際困難和問題。

（二）各有關部門要各司其職，按照孤兒保障工作的責任分工，不斷完善和細化各項孤兒保障政策，將孤兒保障有關工作列入目標管理，進一步明確職責，加強協調，密切配合，切實保障孤兒的基本生活和合法權益。

（三）進一步加大孤兒保障宣傳工作力度，大力弘揚中華民族慈幼恤孤的傳統美德，廣泛宣傳救孤恤孤的先進事跡和模范人物。積極發展孤兒慈善事業，著力培育兒童福利領域的社會慈善組織，引導社會力量通過慈善捐贈、實施公益項目、提供福利服務等多種形式，廣泛開展救孤恤孤活動。發展壯大孤兒保障志愿者隊伍，號召社會各界奉獻愛心，關愛孤兒，為孤兒生存發展創造良好的社會輿論環境，使孤兒在祖國的同一片藍天下健康幸福成長。