發改委經濟發展企劃方案

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政府在主導國家、地區或城市的發展時，往往離不開既定的戰略思路和方向，并伴隨著發展階段的變化會對戰略進行修訂和調整?！皯鹇浴睉且欢螘r期內指導一定空間范圍發展的方向目標，對一個國家、地區和城市來說至關重要，預示著發展的走向，已成為政府主導經濟社會發展的集中體現。因此，各級政府將之視為影響經濟社會發展的“靈魂”、“命脈”，愈加重視。當前，正處于編制第十一個五年規劃的關鍵時期，有必要對近年來實施的戰略進行梳理、以對未來五年的發展戰略選擇進行思考和探討。

一、戰略實施回顧

*市自1992年實行開放型經濟發展模式以來，隨著發展形勢的變化，政府主導經濟社會發展的思路也發生了重大變化，不斷創新思路，研究明確了一系列戰略發展方向，在不同的階段推進實施了一系列戰略，大體可以簡要歸結如下：

（一）搶抓機遇，大力實施“開放帶動”戰略。“開放帶動”戰略的實施源于92年*市經國務院批準為西部內陸開放城市，學習沿海開放城市的成功經驗，搶抓發展機遇，著力于推進開放型經濟的發展而確定推進實施的，并持續至今，為*市長期推進實施的重要戰略之一。主要途徑為從加快城市基礎設施建設和推進政府職能轉變兩方面，促進投資環境的改善而吸引外資的進入，擴大經濟發展的外向度，立足于內外兩個市場來謀劃經濟的發展，促進經濟的大循環和大流動、大發展。具體實踐中，*市在多渠道融資加快建設努力增強城市功能的同時，調整對外經濟工作思路，一是加強對外聯系與合作，不斷擴展與市內外各地的橫向經濟合作規模和范圍，先后與多個城市結成友好城市；二是以優勢產業、特色產業為重點，面向環渤海、長江三角洲、珠江三角洲經濟圈等國內發達地區重點推出，力求招大商、引大資。13年來，經濟發展外向度提高，進出口貿易總額和招商引資均取得較大的突破，初步構建了開放型經濟發展的基礎。

（二）著眼長遠，推進實施“可持續發展戰略”?！翱沙掷m發展戰略”的實施對*市來說異常重要，*市是一個以資源型加工產業為主導的城市，其產業的支撐主要為鋁及鋁加工、磷化工、卷煙、煤化工等行業，其顯著的特征為資源型、高耗能、重污染。早在“八五”、“九五”開始，*市即提出了“可持續發展”的戰略思路，并不斷得到演進和深化?！笆濉泵鞔_推進“環境立市”，隨即爭取了“國家循環經濟試點城市”、確定了構建“生態經濟市”的長遠戰略目標，一步步將這一發展模式恒定下來，堅定不移地推行下去。圍繞這一戰略思路，*市采取了“退二進三”、“大樹進城”、“南明河三年變清”、“退耕還林”、“石漠化治理”等戰略措施，確立了“林城”城市定位，在經濟建設的同時，城市生態環境發生了明顯改觀。

（三）注重基礎，積極實施“科教興市”戰略。*市作為科教興市試點城市，在長期的經濟社會發展中，歷來關注科技教育對經濟發展促進作用的有效發揮?！熬盼濉币詠?，成立了生產力促進中心，以先進的科技手段和管理理念成功孵化了大批科技型企業；上世紀九十年代先后成立國家級高新技術開發區和小河經濟技術開發區，建設“軟件園”，為科技技術產業化創建了平臺。注重教育發展，推進示范性學校建設、實施“名校名師”工程，建設“*學院”，改革教育管理體制，逐年下放中學為區縣級管理，努力構建完整合理的國民教育體系。隨著發展進程的加快，人才問題越來越受到高度重視，“十五”明確提出實施“人才強市”戰略，將“三支隊伍”建設問題作了長遠的系統化考慮來逐步實施。近年來，引進了一批高學歷人才在政府相關部門擔當重任，以期產生良好的帶動性作用。

（四）抓住關鍵，全力實施“工業強市”戰略。多年來*市產業結構中，工業一直占居大頭，2004年占GDP的比重達到42%。其在*市產業發展中的地位不可動搖，這是符合*市實際情況和階段性特征的?！笆濉币詠?，“工業強市”的發展思路被進一步明確，“名牌戰略”、大企業集團的培育、大項目帶動、經濟強縣等具體戰略舉措得到實實在在的推進。工業發展速度逐年提升，不斷刷新，2004年增加值達186億元，速度與總量均超過第三產業，對經濟社會的發展發揮了主導作用。

（五）攻克瓶頸，強力實施“城市化戰略”。*市為山區喀斯特地貌特征，長期來土地開發利用過度集中，城區人口密度大，城市發展空間日顯不足和緊張。在此情況下，“十五”初期市委市政府即采取了城市建設“三輪驅動”戰略，在提升改造老城區破舊面貌的同時，強力推進金陽新區建設，加快進行小城鎮建設。三年多來，新區建設第一期開發初具規模，17平方公里基礎設施建設基本完成，市級行政中心實施搬遷，商品住宅形成規模，產業開始逐步發展，一個新興的現代城市在短短的幾年間呈現于人們面前，初步構建了*市“大*”戰略目標中城市“雙中心”雛形。

無論“開放帶動”、“可持續發展”、“科教興市”、“城市化”還是“工業強市”，這些戰略的推進實施均對*市經濟社會的發展產生了重要的促進和引領作用，正是這些戰略的共同有效實施，實現了經濟高速增長和社會的全面進步。13年來，經濟保持了兩位數的高增長，最高年份即2004年高達13.8%的增長，總量從1992年的83．3億上升至2004年的443億元，翻了2.4番，財政實力得到增強（2004年地方財政收入達50億），城鄉居民生活水平提高（收入從2154元和963元上升至8989元和2809元），城市面貌、生態環境發生巨大改變。這些成就得宜于市委、市政府找準了推進經濟工作的切入點，在*市經濟社會發展的不同階段做出的科學決策、實施了合理的戰略舉措。

二、“十一五”發展戰略選擇思考

政府所謀劃的五年發展計劃周期即將結束，在迎來新的一輪發展規劃周期之時，*市應選取什么樣的戰略來主導經濟社會的發展呢？筆者認為，作好這一工作，首先要對既往戰略進行科學評判，對市情進行深入分析，對*市發展階段進行合理判斷，在此基礎上，才能提出符合實際的戰略方向和舉措。

（一）當前*市市情狀況分析

經過多年的發展，尤其是第十個五年計劃實施以來，*市推進經濟社會發展的環境條件發生了巨大變化，可以概括為：

1、初步構建了加快發展所必備的物質技術基礎條件。經濟實力明顯增強；基礎設施逐步完善，一批交通、通信、供水、供電、污水、垃圾處理等重大工程相繼建成，城市功能得到明顯提升；技術力量日益增強，匯集*市的高等院校、科研院所人才智力資源廣泛參與經濟建設，與國內知名的高等院校緊密合作，推進產學研結合，極大地提升了*市科技進步與創新能力；發展空間擴大，舊城改造、小城鎮建設、金陽新區第一期規劃17平方公里水、電、路等基礎設施基本建成。

2、經濟體制機制環境逐步完善。國有企業改革不斷深化；所有制結構不斷優化，在制藥等具有比較優勢的行業中充分發揮了體制優勢；商品市場日臻完善，資本、房地產、技術咨詢、人才等要素市場發展迅速，公平競爭的市場環境逐步形成；政府機構改革取得重大突破，行政審批項目大幅度減少并得到規范，為將來的快速發展提供了必要的制度保障，增添了發展活力。

3、經濟結構趨于優化。三次產業結構日趨合理，一產比重下降，第二、三產業比重逐漸上升，第二、第三產業增加值占GDP的比重2004年比2000年分別上升了1.7和0.2個百分點。產業和產品結構進一步優化升級，農業向優質高效方向發展，工業向提高科技含量及注重環保方向發展，服務業向現代多元化方向發展，高新技術產業產品產值、優質農業產品產值比重提高，優勢資源和產業更加顯現。經濟與社會、城市與農村之間的差距局部趨緩。

4、社會需求結構日漸升級。消費結構不斷升級，居民消費由溫飽型進入小康型，住房、教育、醫療、旅游、信息、汽車等成為居民消費的熱點，為經濟發展和產業結構調整提供了市場需求。這些產業帶動相關產業的發展，將成為*市經濟新一輪快速增長的重要拉動力量。城鄉結構調整空間巨大，隨著經濟社會的快速發展，城鎮化進程加快，農村規模經營、農業產業化的推進等，將有力地促進農村繁榮和農民購買力的提高，從而啟動巨大的市場需求。

5、對外開放不斷推進。1992年*市被批準為內陸開放城市以來，對外貿易發展迅速，利用外資規模增長快、領域擴大，開放型經濟逐步發展，基本形成了全方位、寬領域、多層次的對外開放新格局，為下一步更好的利用兩種資源、兩個市場打下了堅實的基礎。

在對經濟社會發展取得的成效進行充分認識的同時，確定和選取未來發展戰略，更應客觀和清醒地分析我們發展當中還面臨哪些困難和問題，以通過戰略的實施有效地解決和突破。筆者認為，近年來，尤其是“十五”以來，*市經濟社會發展主要存在以下幾方面的困難和問題：

1、經濟社會發展的內生動力不足。*市固定資產投資以投向基礎設施為主，由于更新改造資金投入較少，原有的生產能力得不到根本改善和提高，甚至相對萎縮，加之產業投入不足，新開工項目不多，致使工業新增項目不足，支撐經濟發展的增長點不多，直接導致經濟增長后勁乏力，投資拉動的效應逐步減弱。

2、社會事業發展滯后。由于政府財力資源有限，謀求經濟發展的同時還要解決好社會發展和社會穩定問題，需要政府投入的社會保障、生態環境建設、教育衛生等社會公共事業領域缺口尚大，地方財力支撐明顯不足。長期以來投入資金滿足不了社會事業發展的需要，造成社會事業發展水平低、欠賬多。

3、產業結構層次低。*市以資源粗加工產業為主導，產業鏈不長，多為高耗能、低附加值產業產品，科技含量低，自主知識產權產品擁有量低。經濟的粗放型增長，導致城市綜合競爭力不強。

4、居民收入水平偏低且城鄉差距大。在經濟快速增長的同時，居民沒有充分分享到經濟發展帶來的成果。居民收入水平與東部地區差距拉大的趨勢仍在加劇，人均收入已落后在全國平均線以下。并且，城鄉居民收入的差距仍在擴大，地區經濟水平差距仍十分顯著，十個區縣市中，人均GDP水平最高的白云區與最低的修文縣相比，差距高達5.75倍。

5、勞動力素質偏低，高層次人才匱乏?，F有人力資源無法滿足經濟社會發展的需要，一方面勞動力素質偏低，尤其是需大量轉移的農村富余勞動力素質有待提高；另一方面人才總量中高層次人才嚴重不足，突出表現為創新型、復合型的適應經濟社會發展需求的人才不足，同時，相當一部分人才不能人盡其用，浪費的現象較嚴重。

6、城市就業容納量有限，城市化進程緩慢。受產業發展水平和產業結構的制約，城鎮提供的就業崗位有限，加之鄉鎮工業的發展與小城鎮建設的結合不夠緊密,而農村人口增長快于城市人口增長的客觀事實，致使近年來城市化率進展不大，平均每年0.5個百分點的增長遠低于全國平均每年1.4個百分點的水平。

總體來看，*市面臨的發展環境是較為有利的，經濟社會發展有著廣闊的空間，但同時發展始終面臨著巨大的壓力，過程將是艱難的。

（二）發展階段分析判斷

在弄清市情的基礎上，依據經濟社會發展的內在規律，可以對*市經濟社會發展所處階段做出如下基本判斷：

近幾年來，在中央實施西部大開發戰略和擴大內需及積極財政的宏觀政策環境下，*市基礎設施建設明顯加快，生產生活環境條件明顯改善，居民生活水平明顯提高，經濟自主性增長機制得到增強。2004年，*市生產總值增長速度達13.7%，是多年以來的最好水平。對照經濟發展的周期性特征，當前及“十一五”時期經濟發展處于新一輪上升期，并表現出一些新的階段性特征，預示著*市經濟發展開始進入一個新的更快更好的發展階段。

應該說，“十五”時期的發展對*市具有特殊的意義，2001年人均GDP超過1000美元，按世界銀行標準，進入中低等收入國家水平，標志著經濟步入起飛的關鍵時期，經濟發展將邁上一個新的臺階。一方面，這個時期是一個發展的黃金時期，因為上了1000美元的臺階后，具有了比較高的積累率、投資率、生產增長率，形成了運行正常的發展機制和政策法治環境，且消費結構可能急劇升級，并將帶動產業結構升級；另一方面，這一時期也是一個社會矛盾突顯的時期，在加快工業化、城市化的過程中，社會矛盾和資源約束矛盾會更加突出。此外在這一時期，生產要素價格低廉不再成為主要優勢，決定競爭的是自主知識產權、核心競爭力，在比較優勢遞減的同時，經濟增長的成本也在上升。按照國家、省、市既定目標和部署，“十一五”時期是*市全面建設小康社會和推進新型工業化的關鍵時期。這一階段*市經濟社會發展既有許多有利條件，同時也存在著嚴峻挑戰，如果能夠順利實現經濟轉型和結構優化，經濟發展就會躍上一個新臺階，否則，就可能停滯不前。因此，這一時期，對于*市的發展來說是一個重要戰略機遇期。

從產業具體發展情況來看，處于工業化發展中期階段的*市，工業發展開始進入了一個新的轉型發展階段，在這個轉型階段中，工業經濟增長方式將由粗放型向集約型轉化，資源開發利用將由粗加工逐步轉向精深加工，產業結構將由傳統產業為主逐步上升到以新興產業和高技術產業為主，所有制結構將由國有為主體逐步轉向以股份制為主體的多種所有制經濟共同發展，生產要素結構將由勞動密集型逐步轉向資金及技術密集型相結合，將走一條科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的可循環、可持續發展的新型工業化道路。對于*市來說，服務業發展開始進入一個新的上升階段，這個階段中，服務業開始由傳統服務業為主逐步上升到以傳統服務業和現代服務業并軌發展的一個多元化的服務業體系，將走一條適應城市化、工業化和現代化進程的現代服務業發展道路。*市農業經濟發展應該說進入了發展新階段，這個新階段中，農業將由傳統農業逐步向加快發展現代都市型農業轉變，進一步推進農業結構的戰略性調整，實現農業增效，農民增收，建立和完善與市場經濟相適應的農村經濟體制，構建社會主義新農村，將走可持續的健康、綠色的都市型農業發展道路。

（三）“十一五”期戰略選擇

綜上所述，*市在“十一五”乃至今后更長時期，面臨更加多元化的社會矛盾和問題，其中一些矛盾和問題是由來已久的，一些是近年來突顯的，這樣一些問題和矛盾的有效解決，最重要和最根本的是強大財力的支撐，因此，當前經濟社會發展的著力點仍是加快經濟發展的基礎上，兼顧其它。應該選擇走的是一條講求效益、追求質量、注重生態的協調發展之路，力求實現市民生活富裕、環境良好、生產進步的目標。

鑒于此，在總結以往經濟社會發展戰略時，發現我們的戰略均準確而恰當地反應了*市發展的客觀實際需求，是正確的決策。但在“十一五”及今后的發展中，筆者認為，戰略的選擇還應根據*市所處的發展階段，針對階段性特征，著重解決突出問題和主要矛盾，因此，在推進若干戰略時，應確定一項最主要的戰略為主導戰略，通過主導戰略的強力實施牽動其它方面戰略順利實施。應該明確的是主導戰略與其它戰略之間是基礎性、支撐性、互動性關系，結合*市的實際，筆者認為，“工業強市”戰略具有這些特質，應確定為“十一五”期的主導戰略，同時，“科教興市”、“人才強市”、“環境立市”、“城市化”、“開放帶動”等戰略是需要在“十一五”及今后更長時期推進實施的。

具體來說，“工業強市”戰略的實施目的是解決經濟發展的內生動力不足、財力薄弱問題，為解決其它社會性矛盾構建基本物質基礎。“科教興市”戰略的實施目的是為走新型工業化道路、構筑人才高地、提升產業水平、環境質量、促進社會進步奠定技術基礎。“環境立市”戰略的實施目的是為走可持續發展道路、建設生態經濟市、打造宜居城市創造必要條件。“城市化”戰略的實施目的是為推進城鄉一體化、從根源上解決“三農”問題搭建有效載體。“開放帶動”戰略的實施目的是為經濟社會加速發展所必需的觀念更新、管理理念提升、資金進入、人才流動、信息溝通等提供動力。