鄉鎮財政預算管理方式改革方案

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為使鄉鎮財政預算管理方式改革工作的有序開展，加強領導，理清工作思路，確保改革任務按時、保質完成。根據《云南省人民政府關于深化鄉鎮財政預算管理方式改革的意見》(云政發〔2008〕69號)和《云南省財政廳印發<云南省鄉鎮財政預算管理方式改革實施細則>的通知》(云財預〔2008〕361號)、《文山州鄉鎮財政預算管理方式改革工作方案》(文政辦發〔2009〕123號)文件的有關要求，制定××縣鄉鎮財政預算管理方式改革工作方案。

一、指導思想

以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導，按照公共財政的要求，建立符合我縣實際的公共財政管理制度，科學、合理地劃分縣鄉政府財權和事權，調動鄉鎮發展經濟的積極性，做大做強縣鄉財政“蛋糕”;強化鄉鎮財政監督，提高資金使用效益，防范和化解債務風險，促進縣鄉經濟和社會各項事業協調發展。

二、基本原則

(一)財政分配利益向鄉鎮傾斜的原則。按照積極穩妥、簡明規范和讓利于鄉鎮的原則，調整和完善縣鄉財政管理體制，進一步明確鄉鎮事權和財權。充分考慮農村稅費改革對鄉鎮財力的影響，從體制上保證鄉鎮工資發放和機構正常運轉等基本支出需要，加大對困難鄉鎮的扶持力度。

(二)強化管理、注重效率的原則。強化對鄉鎮財政預算的管理，進一步提高管理效益和資金使用效率，降低管理成本。

(三)“三權不變”的原則。即維持鄉鎮資金所有權、使用權和財務審批權不變。鄉鎮原有的各項債權債務關系不變，鄉鎮在保證基本支出后的結余資金首先用于安排還債。

三、改革模式

在保證鄉鎮對資金所有權、使用權和財務審批權不變的前提下，對鄉鎮財政的預算編制和會計核算方式同時進行改革，把鄉鎮作為縣財政的一級核算單位管理，鄉鎮財政收支全部納入縣級統一管理，統一實行“預算縣編、帳戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管”的管理模式。具體是根據公共財政的要求，按照“財權和事權統一”的原則，調整原有的體制框架，打破長期以來由鄉鎮自主核算的分散管理模式，采集“收入整體上劃，支出分類管理”的改革辦法。

(一)執行收入上劃縣級統一管理的規定。鄉鎮各項收入全部上劃縣級統一管理，取消縣對鄉鎮的定補及平調和轉移支付補助。同時，鄉鎮政府不再承擔組織收入的職責，年度稅收目標任務統一由縣政府下達縣國家稅務局和地方稅務局組織征收，取消以鄉鎮為單位的收入考核辦法，縣政府另行制定對鄉鎮的經濟發展目標考核激勵機制，調動鄉鎮發展的積極性。

(二)支出按性質分類管理。適應農村稅費改革后鄉鎮政府職能的變化，在明確劃分縣鄉政府事權的基礎上，重新確定鄉鎮支出范圍。鄉鎮承擔的主要支出有：工資性支出、機構運轉支出、社會穩定支出、償債支出和村組支出等必要開支。鄉鎮上劃縣支出主要有：一是調整工資支出。主要指政策性增資和調整工資。二是事業發展支出。包括財源建設、產業結構調整、涉農基礎設施建設、小城鎮建設等方面的支出。這些事業發展支出由鄉鎮根據事業發展需要，分輕重緩急，經鄉人大主席團審議后，向縣財政局提供報告和可行性研究報告，縣財政納入項目庫滾動管理，根據全縣經濟發展目標需要，綜合財力情況統籌安排，以年初預算或專項資金的形式下達鄉鎮。

四、改革內容

在確保鄉鎮利益的前提下，實行“預算縣編、帳戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管”的預算管理方式。在確保鄉鎮資金所有權、使用權和財務審批權不變的前提下，由縣級財政部門直接管理鄉鎮財政收支。

(一)預算縣編。鄉鎮根據縣財政制定的標準和辦法編制部門預算，縣財政局根據審核后的部門預算，統編縣鄉財政收支預算，報縣人民政府審核，縣人民代表大會審查批準后，由縣財政局批復各鄉鎮執行。年度執行中需調整的預算，由鄉鎮提出申請，縣財政局提出意見，報縣人民政府審核，縣人大常委會審查批準。

(二)賬戶統設。除上級財政部門規定開設的專戶外，取消鄉鎮及所屬各部門在各金融機構開設的所有銀行賬戶，由縣財政局為各鄉鎮統一開設“基本支出帳戶”、“專項資金專戶”、“村級資金專戶”和“收入匯繳專戶”?！盎局С鲑~戶”用于核算鄉鎮基本支出和項目支出;“專項資金專戶”用于核算縣級各職能部門向鄉鎮撥付的各類專項資金;“村級資金專戶”用于核算鄉鎮代管的村級資金，繼續實行“村財鄉管村用”;“收入匯繳專戶”用于核算鄉鎮組織的應納入預算管理的行政事業性收費和罰沒收入、預算外資金收入、捐贈收入、企業上繳收入和其他收入等。

(三)集中收付。鄉鎮的稅收收入由稅務部門征收后按規定繳入縣級金庫;應納入預算管理的行政事業性收費和罰沒收入，由鄉鎮通過“收入匯繳專戶”集中匯繳縣級金庫;預算外收入、捐贈收入、企業上繳收入和其他收入等由鄉鎮通過“收入匯繳專戶”集中繳入縣財政預算外資金專戶。鄉鎮所需支出，按照批復鄉鎮的預算，由縣財政按進度撥付或支付。

(四)采購統辦。鄉鎮在年初編制支出預算時，根據統一的標準和辦法，按照政府采購目錄和限額標準編制政府采購預算。年度執行中，由鄉鎮根據縣財政批復的政府采購預算，提出采購申請和計劃，由縣政府采購中心按政府采購程序實施統一采購，政府采購資金由縣國庫按規定的程序支付。

(五)票據統管。鄉鎮使用的行政事業性收費票據、罰沒票據等財政票據，其管理權全部上收到縣財政局，鄉鎮票據采取“限量領用、定期核銷”的管理辦法，做到以票管收，票款同行，嚴禁坐收坐支。未經財稅部門監制和印制的票據均視為非法票據，鄉鎮不得使用。

五、配套措施

(一)完善縣鄉財政管理體制。在積極理順行政管理體制，明確縣鄉政府的責任和義務的同時，進一步理順縣鄉財政管理體制，建立“統收統支加激勵”的管理體制，明確縣鄉政府及財政部門的權利和義務，特別是明確縣鄉支出責任，避免“上級點菜，下級買單”。采取有力措施遏制一些縣級部門為小團體謀利益的行為，取消各職能部門要求鄉鎮配套資金的規定，切實減輕鄉鎮負擔。認真清理從各職能部門安排給鄉鎮的各類專項資金，通過整合縣對鄉鎮的各項資金，進一步加大對鄉鎮的補助力度，提高鄉鎮政府提供公共服務的能力。通過整合和完善縣對鄉鎮的財政管理體制，確保改革目標的實現，從根本上解決鄉鎮財政的困難和問題，促進縣鄉和諧發展。

(二)嚴格預算管理。認真貫徹執行預算管理的有關法律、法規，積極推進綜合預算、部門預算等預算編制的改革，細化支出預算管理，統籌安排預算內、外財力，建立預算績效評價體系，加強預算管理和財務監督，進一步提高鄉鎮財政的調控能力和資金使用效益。預算編制實行全口徑管理，增強預算編制的完整性和透明度。預算執行中，堅持“先有預算，后有支出，嚴格按預算支出”的原則，切實維護預算的嚴肅性。

(三)建立鄉鎮債務風險防范和化解機制。一是清理核實鄉鎮債權債務，鎖定歷史債務，消化存量，控制增量，采取行政拍賣或法律手段收欠還款。通過承兌還款、折賣還款、劃轉還款、置換還款等多種措施綜合分類消化債務。二是加強債權債務管理，對鄉鎮債權債務實施“雙重管理”。在鄉鎮原有的各項債權債務關系不變的前提下，突出財政在政府融資管理中的主題地位，加強縣對鄉鎮債權債務的管理，取消鄉鎮政府的舉債權，杜絕鄉鎮舉借新債，從根本上堵住債務盲目膨脹的源頭。鄉鎮確需舉借新債的，必須報縣財政局嚴格審核，由縣政府根據區域發展規劃和鄉鎮償債能力審批后統籌安排。三是建立鄉鎮償債基金。由縣財政局在每年組織的地方財政收入中按一定比例提取償債準備金，專項用于還款，逐步消化債務存量。同時，對鄉鎮預算外收入扣除縣級統籌和本級支出后的結余部分，全部作為償債基金用于還款，以解決鄉鎮債務沉重、償債能力差的問題。四是對增加鄉村負擔的事項實行縣級集中管理。杜絕向基層攤派和亂伸手、亂干預行為，嚴格控制各類達標升級和檢查評比活動。確需增加鄉村負擔的事項，一律報縣級審批。

(四)建立健全鄉鎮經濟與社會發展目標考核體系。為避免收入上劃縣財政直接管理后，鄉鎮政府發展經濟、培植財源的積極性受到影響，有效地調動鄉鎮發展經濟的積極性，促進農村經濟發展。縣政府將制定縣對鄉鎮的經濟與社會發展目標考核辦法，明確鄉鎮政府責、權、利，建立健全鄉鎮經濟與社會發展的目標考核體系，突出對鄉鎮政府在財源培植、企業發展、區域經濟發展等指標的單項或綜合考核。

六、實施步驟

鄉鎮財政預算管理方式改革分五個階段實施，各階段工作可交叉進行，確保在2009年10月底以前完成改革工作。

(一)制定方案(2009年6月)。深入鄉鎮調查研究，總結鄉鎮財政預算管理方式改革情況，制定改革實施方案、配套措施及辦法，報請有關部門審定。

(二)宣傳發動(2009年7月)。印發宣傳資料和有關文件，利用各種行之有效的形式進行宣傳發動。

(三)清理清查(2009年7月)。組織人員深入鄉鎮清理銀行帳戶、債權債務、預算外資金、各類票據及編制和人員，做好改革實施前的各項工作。

(四)具體實施(2009年7月至9月)。確定鄉鎮財政所人員崗位和職責，完善縣鄉計算機網絡，開展業務培訓。為鄉鎮開設銀行帳戶，細化鄉鎮部門預算，按照統一軟件對鄉鎮收支進行核算。

(五)總結完善(2009年9月至10月)。對改革運行情況進行全面分析總結，提出鞏固完善的意見和建議。

七、組織領導

為切實推進全縣鄉鎮財政預算管理方式改革，加強鄉鎮財政管理，規范鄉鎮收支行為，防范和化解鄉鎮債務風險，切實緩解縣鄉財政困難，確保改革順利完成、改革目標如期實現。縣人民政府決定成立××縣鄉鎮財政預算管理方式改革工作領導小組，由縣人民政府分管領導任組長，縣財政局局長、人事局局長任副組長，其他相關部門單位主要領導為成員的領導小組?？h財政局成立相應的鄉鎮財政預算管理方式改革工作組，工作組下設綜合組、核算改革組、協調組、技術組、宣傳組負責具體工作。各鄉鎮成立相應的組織領導和辦事機構，組織抓好各項改革任務的落實。

八、工作紀律

鄉鎮財政預算管理方式改革工作必須規范操作，自覺接受紀檢、財政、審計等部門的財務檢查。不準借實行鄉鎮財政預算管理方式改革之機私分資產、濫發錢財，一經發現，對違規違紀資金全部予以沒收，嚴肅追究鄉鎮主任負責人和直接責任人的責任。如發現在改革實施中使用違規票據、私設小金庫、擅自開設銀行帳戶、坐支收入等現象，將由縣財政局在機構運轉經費中直接扣劃違規違紀資金，并由有關部門追究鄉鎮主要負責人和有關責任人的責任。