三農問題-農村政治體制改革的思路與對策

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始于20世紀80年代初的中國經濟改革，正在與市場經濟逐步接軌。特別是在城市，與市場經濟相適應的經濟體系已經初步建立。但從廣大農村來看，市場經濟因素發育還很不成熟，農村經濟社會生活仍然保留著傳統計劃經濟時的特征。如果說，在城市，改革的順序是先經濟發展而后政治改革，屬于經濟改革的深入提出了深化政治體制改革的要求，那么，在農村，制約經濟發展和融入市場體系的主要因素，則與政治體制的改革滯后緊密相關。從一定意義上說，要想加快農村經濟發展或推動農村經濟的市場化步伐，要想走出“三農”困境，則必須用政治體制改革來帶動。實施城鄉統籌發展戰略，首先必須推進農村政治體制改革。而進行農村政治體制改革，又必需在以下幾個問題的認識和解決上取得突破：

一、“三農”問題的形成是多種因素綜合作用的結果，解決“三農”問題既需要城鄉互動，統籌發展，更需要加快形成農村自我發展的良性機制。這一良性機制的核心，就是提高縣鄉政權機構的運行效能。農村經濟社會發展，是以縣鄉干部為組織核心與推動力的，縣鄉干部的積極性和作用發揮如何，直接關系到農村經濟發展。而調動縣鄉干部積極性，還缺少相應的工作機制和運行機制?，F階段我國縣鄉機構的設置與運行效果，與解決“三農”問題和實施城鄉統籌發展的需要是不相適應的。突出體現為：縣鄉機構設置過多、過濫，政權機構的各個組成部分相互摯肘、扯皮，人浮于事，不僅運行效率低，而且壓抑干部群眾的積極性。在這種體制下，既“以人為本”，即一切以領導干部特別是主要領導的意志為本，又不能“以人為本”，即不能尊重每個人的積極性、創造性，造成干部心氣不順，工作機制不順，管理體制不順，再好的資源、再好的政策，都難以發揮最佳效益，從而形成解決“三農”問題的體制惰性，形不成縣域發展的合力。

二、新型農村政治體制的確立必須以務實、高效為前提，建立這一體制需要對現有農村政治資源進行整合。在農村經濟發展過程中，縣鄉政權和村級組織起決定性作用，直接面對基層復雜而具體的矛盾。但從政權機構的構成看，現在實行的是黨委領導下的政府負責制，黨委、人大、政府、政協四家機構同時存在，共同參與經濟運行與決策，從不同角度、不同側面對同一問題實施指導和解決。特別是黨委和政府之間，分工不明確，工作相互交叉。重大事項都是黨委決策、政府實施。涉及到一些具體工作，黨委、政府都有分管領導。這種政治體制的運行結果：一是對同一問題難以形成一致意見，決策不果斷，影響效率。二是對難點問題、復雜問題推諉扯皮，難以得到有效解決，形成諸多歷史遺留問題。三是爭功推過，形成矛盾和恩怨，班子不和，矛盾重重，內耗嚴重，好事搶著管，難事推著干，造成有些事誰管誰都不管，有些事誰都來管的局面，使當事者無所適從。尤其嚴重的是，縣鄉政府的一把手都是黨委第二書記，實際上是“二把手”，決策時都是書記拍板，有時黨委領導代行政府職能，或過多干預政府工作，影響政府領導開展工作的積極性，在出現問題后，追究責任時又是政府領導受過。如，在十分嚴肅的防治“非典”、禽流感、安全生產等工作中，都是書記掛帥決定重大事項，行政正職和分管領導提出的意見并不能實施，但出現問題時都是行政正職和分管領導受責。如此種種，使縣鄉政權機構的效用難以得到有效發揮，必然影響和制約農村經濟發展。改革這一體制的根本要求，就是要區分農村與城市發展的不同階段，特別是區分縣域與城區的不同情況，從農村發展的實際需要出發，以務實、高效為前提，對現有的機構設置、人員配備等進行有效整合，形成與市場經濟發展需要相適應的新體制、新機制、新隊伍。

三、深化農村政治體制改革是加強黨的執政能力建設的需要，在整合農村政治資源的過程中，必須突破兩大障礙。一是思想障礙。主要是在黨的領導的具體實現方式上要轉變觀念。傳統理論與作法認為，堅持黨的領導就是黨委管理一切，只有黨委的決策才是貫徹執行黨的路線、方針、政策的，與此相適應形成了現在的機構設置與體制。改革這一體制就必須在理論上進行創新與突破，轉變思想觀念。建立新型農村政治體制的理論基點是，加強黨對農村工作的領導，主要體現在黨在農村的執政能力和影響力上，無論哪一級組織或機構，只要黨員領導干部占主體、以黨的理論和宗旨為指導、在黨的組織監督之下、以“三個代表”為要求開展工作，就能保證黨的領導、黨的威信和影響力，進而鞏固黨的執政基礎。只有確立了這樣的思想前提，才能大膽地對現有機構進行改革和創新。二是人員障礙。改革農村政治體制，具體體現為對現有的機構設置進行調整，調整機構必然調整人員。富余人員怎樣安置，在崗人員怎樣配置，直接關系到切身利益。而且，這部分人員都有很大的“能量”，矛盾錯綜復雜，解決不好，既影響積極性，又影響社會穩定。只有這一關過好了，政治體制改革的各項措施才能順利實施。

四、農村政治體制改革的目標模式是：黨政合一設置、兩權分立運行、鄉村一體自治、民間組織調節。農村存在的問題和矛盾錯綜復雜，其中一個重要原因，就是在原有政治體制下，黨政機關管了許多不該管的事，把自已當作農民的救世主，行政運行與村民自治相沖突，直接侵犯農民的利益。解決這一問題必須進行農村政治體制改革，構建新的農村政治體制。

黨政合一設置，就是改變目前黨委、政府分立的局面，縣以下實行黨委、政府一個機構，兩塊牌子，減少領導職數，黨政交叉任職，實行黨委書記負責制。在這種機構設置的框架下，縣域只有一個“一把手”，黨委書記與行政首長“一肩挑”，對農村經濟發展負總責。根據各地情況不同，領導職數可以定為6-8人，其中，黨委書記兼任行政正職，主持全面工作。專職副書記1人，主管政法、紀檢、黨務、群團等黨的工作。設行政副職5-7人，分管具體行政業務。

兩權分立運行，就是通過黨政合一設置，確立黨領導下的行政權體系。通過對人大、政協機構的整合，確立議事監督體系。通過對這種整合，將縣級黨委、人大、政府、政協四家機構合并為兩家，分別行使行政權和監督權。

鄉村一體自治，就是減少鄉鎮這個中間環節，撤鄉并村，實行村支部領導下的村域自治，縣級黨政部門根椐工作職能，將工作觸角直接延伸到村。如：農業局直管村級農業事務，民政局直管村級民政事務等等。村中實行村總支或村支部領導下的村委會工作制度，涉及黨的方針、政策等需在農村落實的事項，由村黨總支或黨支部負責，其他涉及村民切身利益和村級發展的事項，與黨的路線、方針、政策不相沖突的，實行村域自治，由村民大會、村民代表大會等決定，村委會作為村民自治機構而存在。

民間組織調節，就是培育、發展和完善農村的民間組織，如農民協會和各種專業協會，將過去由鄉、村承擔的民間調節功能，交給民間組織管理，由民間組織承擔。如，成立農民協會，作為農民自我管理的一種組織形式，既可以代表農民維護農民的權益，反映農民的意愿，同時，還可以作為黨與政府同農民進行溝通聯系的橋梁和紐帶，依靠農民協會這種民間組織，解決依靠法律、政策所無法解決或無法高效解決的民間矛盾與糾紛，有利于農村的穩定。公務員之家版權所有

五、構建新的農村政治體制，必需加強和改善黨對農村工作的領導，完善黨對農村工作的領導方式和執政方式。黨對農村工作的領導，主要體現在兩個方面：一是黨的路線、方針、政策在農村能得到通暢的貫徹實施，實現黨的意志；二是黨的組織在農村起決定性作用，不同層面的群體都能緊緊地團結在黨組織的周圍，體現黨的號召力、組織力和領導力。做到上述兩點，不一定非按傳統方式一切由黨委機構決定，使人大、政府、政協等處于從屬地位，這樣，不利于調動方方面面的積極性。按照新的農村政治體制改革的目標模式，加強黨的領導主要通過健全組織制度來實現。如，黨政合一后，一方面，黨委會、政府會分設，重大事項由黨委會提出、決策，政府會予以貫徹實施。另一方面，健全黨內組織生活，黨內政內有所區分，使領導班子中占絕對多數的黨員干部成為貫徹黨的路線、方針、政策的骨干。黨對農村工作的領導，歸根到底是發揮黨組織的活力，只要黨員干部、黨的組織在農村發展中起核心作用，就能保證農村工作的社會主義方向。（三農中國）