民事審判與行政審判交叉問題研究

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隨著社會經濟關系演變的日益繁復以及行政權行使領域的不斷拓展，加之客觀情況的多樣性、不穩定性及改革技術的滯后性，許多私權與公權出現了相互交錯、沖突，如行政權力對民事權利的干預和侵害等，在審判實踐中的民事審判與行政審判出現相互交叉便是其表現形式之一。

行政訴訟與民事訴訟的區別在于所解決爭議的性質不同，然而在訴訟實踐中，有些行政爭議與民事爭議經常交織在一起，出現了難以區分訴訟屬性以及如何適用程序的問題。主要體現為行政侵權狀況下的民事審判與行政審判交叉問題、行政瑕疵行為狀況下的民事審判與行政審判交叉問題、行政行為合法狀況下的民事審判與行政審判交叉問題等。在理論界，對這類問題如何處理往往是仁者見仁，智者見智，在我國的現行法律體系中，對如何處理這類交叉問題尚無明確的法律規定，司法實踐沒有統一的尺度，甚至是顯得束手無策，有鑒于此，對于民事審判與行政審判交叉問題的探索和研究就具有了極大的意義。本文認為相關聯的爭議雖然在外在表現上大致相同，但基本屬性卻并不相同，可以針對不同情況采取先行政訴訟后民事訴訟、先民事訴訟后行政訴訟、行政訴訟與民事訴訟分別進行或者行政附帶民事訴訟四種方式，解決兩種爭議的交織問題。

通常來講，刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟構成了一個法治國家司法制度的有機整體，由于三大訴訟的任務、目的、性質和訴訟標的等不同，各類訴訟形成了自身的特點和特有的訴訟原則。但是當一個主體的行為分別涉及兩個或兩個以上的法律部門時，就會形成兩種不同的法律關系，基于兩種法律關系形成的爭議就可能分別按照不同的訴訟程序解決，因此就會產生在審理上的先后順序問題，甚至將不同性質的訴訟合并審理還可能會出現以誰為主、以誰為輔的附帶訴訟問題。

司法實踐中，民事爭議與行政爭議之間出現相互交織現象呈上升之勢，且處理難度逐步增大。針對此類問題的處理方式，無論是理論層面還是實踐層面均歧見紛呈。由于我國民事訴訟法和行政訴訟法在草擬之時，訴訟理論和實踐方面均缺乏相應基礎，故未在條文表述中具體涉及民事審判與行政審判交叉問題，而現行的相關司法解釋也未對此提出周詳的解決方案。實踐的需求和立法的滯后就給予了理論研究充足的探討空間。

學術界針對如何控制行政權力對民事權益的侵害進行了研究和探索并得出以下結論：行政權力對民事權益的侵害從根本上說是法律技術問題，只有通過不斷完善立法技術，協調行政權力和民事權利的運行才能從根本上解決問題。民事審判與行政審判交叉問題不是僅制定一兩部法律就能解決的，它需要綜合運用政治，經濟，法律等方面辦法。綜觀這些研究成果，雖然各有其價值，但從總體上考察，卻有不足之處：（1）研究內容不夠深入，沒有能夠深入地分析出現這一問題的本質屬性，而且雖然認識到這一問題要從政治、經濟、法律等諸角度去治理，但如何運用他們去治理學者們卻論述得不多。（2）學者們在研究這一問題時大多從其外在表象去探討，而對其內在動因卻探討得較少，且對這一問題的研究角度較為單一，分析工具運用得較為缺乏。（3）雖然認識到這一問題不利于保護民事權益，并提出了諸多的對策，但縱觀這些對策，不是太過單一，就是不具有操作性。

因此，值三大訴訟法啟動修改之際，此問題又成為近年來訴訟法學界關注的難點問題。有鑒于此，筆者從訴訟交叉問題本質切入，剖析民事訴訟與行政訴訟兩大訴訟制度之內在關聯，對我國民事審判與行政審判交叉制度的構建略陳陋見。

一、民事審判與行政審判交叉問題概述

（一）問題的提出

行政訴訟是指行政相對人與行政主體在行政法律關系領域發生糾紛后，依法向人民法院提起訴訟，人民法院依法定程序審查行政主體的行政行為的合法性，并判斷相對人的主張是否妥當，以作出裁判的一種活動[1]

民事訴訟是指國家為維持社會正常的秩序，維護公民、法人和其他組織的民事權益，在當事人和全體訴訟參與人的參加下，承辦法官依法審理和解決民事沖突以及強制執行生效法律文書的活動[2]。

從靜態的角度來看，民事、行政案件很難存在交叉問題，因為它們調整的范圍和方式是不一樣的。但在審判實踐中，行政訴訟與民事訴訟交叉問題卻屢屢出現。所謂民事與行政交叉案件，是指對民事行為或民事權利據以成立的具體行政行為的合法性存在爭議而引發的民事糾紛和行政糾紛相互交叉的多元化糾紛，當事人因此而提起訴訟的案件。包括兩種情況：一是行政訴訟中的民事交叉問題；一是民事訴訟中的行政交叉問題。

（二）民事糾紛與行政糾紛交叉的類型、表現形式及研究的實踐意義

1、民事與行政糾紛交叉的類型。

實踐中的交叉問題主要體現在以下幾個方面：

第一、.調整范圍的交叉性問題。行政權與民事權對民事糾紛調整范圍產生交叉，行政機關直接調整了民事糾紛，成為某些民事權利取得或民事責任承擔的依據。這集中體現在行政裁決訴訟之中。

第二、.訴訟證據的交叉性問題。這是指民事訴訟爭議標的解決以解決某個行政問題（一般以訴訟證據為載體）為前提，該前提問題并不是當事人直接爭議的主要標的，但它決定著案件的性質或判決的結果。因該前提附屬于民事訴訟而存在，故有的學者稱之為“民事訴訟中的附屬問題”。

第三.案件事實之交叉性問題。此類交叉問題主要表現在行政處罰案件中。行政機關對行政相對人的行政違法行為作出處罰后，因該行政違法行為給民事主體造成的民事權益損害而引起賠償糾紛。

2、民事訴訟與行政訴訟交叉問題的表現形式

在審判實踐中，行政訴訟與民事訴訟交叉問題卻經常存在。其外在表現形式多種多樣。以下是我國的民事審判與行政審判出現交叉現象的例子

實例一：北碚區解放路一餐廳在獲得了環保部門、衛生防疫部門、工商部門的許可后正常開業了，但在經營過程排放出的油煙直接污染了住在樓上的住戶的空氣，于是住戶與餐廳發生糾紛，本案在審理中，被告餐廳以自己持有環保部門、衛生防疫部門的許可為由對住戶的訴訟請求予以對抗，而住戶的空氣確實因為餐廳的經營行為受到了污染。這樣看來，一方面餐廳的油煙排放具有合法性，而住戶的空氣確實又因為餐廳的經營行為受到了侵害，這就出現了民事審判與行政審判交叉問題。

實例二：合川區信用社于1999年4月根據張某的申請向張某開辦的矸磚廠發放了一筆15萬元的貸款，在雙方簽訂貸款合同時，約定了張某用其矸磚廠的房地產進行抵押，雙方也在當地房管部門共同去辦理了房產抵押登記手續。貸款逾期后，信用社向張某開辦的矸磚廠主張權利時發現當初用于抵押登記的房地產上農民的應得賠償沒有獲得全額賠償，其抵押登記房地產價值已不足以支付農民的應得賠償款，當初房地產管理部門在為張某辦理產權登記時有失誤，登記行為有瑕疵，將本暫緩辦理的登記辦理給了張某和信用社，這導致信用社的債權無法實現。這又出現了民事審判中發現行政瑕疵行為的侵權。

實例三：合川區法院于*年7月受理了原告鄭某訴元寨村土地補償款糾紛一案，雙方訴爭的標的是因修建襄渝鐵路二線征用了鄭某承包的荒山，鄭某承包該荒山是基于鎮人民政府與他簽訂的《荒山承包合同》，其中第二條將本屬于社員的林權地承包給了鄭某，且鎮人民政府與他簽訂的《荒山承包合同》時未按有關規定進行民主程序。這樣鄭某依合同取得了對荒山和林地的權利，而農民則在該林地上有其固有的權利，這樣又出現了民事審判中發現具體行政和行為違法的問題。

以上實例分別代表了當前行政審判與民事審判交叉問題情況：即實例一表現了行政行為合法狀況下的民事審判與行政審判交叉問題；實例二表現了行政瑕疵行為狀況下的民事審判與行政審判交叉問題；實例三表現行政侵權狀況下民事審判與行政審判交叉問題。

3、研究民事訴訟與行政訴訟交叉問題的意義

由于上述的三類問題具有一定的普遍性，且對當事人的權益影響很大，而且審判實踐中各個法院的做法不一，所以對這些問題的研究已經引起了理論界和審判實務界的高度關注。處理好二者的交叉問題，有重要意義:

第一、有利于更好地樹立司法權威，提高法律和法院在人民心目中的地位。

第二、有利于行政機關依法行政，提高行政機關的工作效率。

第三、有利于保護公民，法人和其他組織的合法權益。由于行政權力的強大與民事權利的相對弱小，法律人在保護的選擇上常常偏向行政權力的一方，從而導致民事權利的無助，無疑只有讓法律人處理交叉問題時有章可循，才是對民事權利保護的良策之一。

第四、有利于更好地化解社會矛盾、構建平安和諧，維護社會穩定，堅定和鞏固公眾對法律的認同感和信仰度，并從根本上推動依法治國這一基本方略的實施。

二、我國民事審判與行政審判交叉產生原因分析

產生民事審判與行政審判交叉除了民事實體法方面的原因外，一個重要的原因是法律對于此類既涉及行政糾紛又涉及民事糾紛的案件如何審理沒有明確的規定，導致實踐中出現行政訴訟與民事訴訟雙軌并行、行政判決與民事判決相互矛盾的局面。那么，行政訴訟與民事訴訟相互交織關聯的原因何在呢？我們認為主要是由于現代公權力的擴張。隨著行政權的擴張，行政理念的轉換，行政的作用領域、活動范圍顯著增大，公權力已經滲入到市民社會，許多平等主體之間的民事爭議需要行政機關來解決（最為典型的是行政裁決行為），這樣不可避免地會形成行政爭議與民事爭議相互交織的情況。

具體來說,民事與行政交叉案件產生的原因大致有以下幾個方面:

第一、立法原因

由于我國的行政訴訟制度不發達，行政訴訟法也不受重視，因而行政訴訟長期處于一種附屬地位，還沒有完全形成獨立的體系。如最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第九十七條規定：人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟法的有關規定。另外，《中華人民共和國民事訴訟法》第一百一十一條規定：“依照法律規定，應當由其他機關處理的爭議，應告知原告向有關機關申請解決”等。這樣立法機關就通過立法活動將一部分民事審判權授予了行政機關行使。這種立法模式必然會產生審判實踐中民事、行政訴訟交叉問題。

第二、行政權的擴張

隨著市場經濟的發展，國家干預經濟的方面越來越廣，行政管理不僅涉及國家、社會管理，而且涉及公民、法人及其他社會組織方方面面的權益，這就決定了行政訴訟的復雜性及其與民事訴訟的交叉性。另外，一些民事訴訟往往又滲透著行政管理的內容。

第三、行政、民事訴訟終極目標的不同決定了二者必然產生交叉問題。

行政訴訟解決的中心問題是行政行為合法性問題。而民事訴訟的終極目的則是解決糾紛。這樣，行政相對人不服行政裁判提起行政訴訟時，人民法院在處理該糾紛時必然涉及行政機關對民事糾紛裁決的審理，必須涉及采用行政訴訟和民事訴訟問題，這樣二者交叉問題就必然存在。

三、關于民事審判與行政審判交叉審理已存理論的考究

民事與行政交叉糾紛，從本質上而言屬于以行政機關的具體行政行為為中心并與此行政行為相關聯的行政糾紛和民事糾紛。這種以行政行為為中心的關聯性問題，應當成為我們構建解決此類多元化糾紛訴訟制度之基點，并將與之相關聯的行政訴訟與民事訴訟統一納入到同一訴訟程序中并案審理。

對此問題，理論上和司法實踐中存有以下五種代表性觀點：

第一種觀點為“證據審查說”，即針對民事訴訟中的行政附屬問題，如果是不涉及行政法規、行政規章適用的“事實性附屬問題”或“證據性行政附屬問題”，則可以成為爭訟質疑的對象，對于不具有困難性的附屬問題，人民法院只要依據法定程序，全面、客觀地審查核實證據即可。

第二種觀點為“先行政后民事說”，即民事訴訟中涉及到行政附屬問題，應采取行政權優先原則，建議當事人通過行政訴訟解決，然后再根據行政訴訟的結果確定雙方當事人之間的民事關系。

第三種觀點為“行政附帶民事訴訟說”，即在行政訴訟過程中,人民法院在審理和確認行政主體的具體行政行為是否正確與合法的同時，根據當事人或利害關系人的請求，合并審理與被訴的具體行政行為有關聯的民事爭議的活動以及該活動所產生的訴訟關系。此觀點被最高人民法院有關司法解釋部分采納。

第四種觀點為“司法最終原則說”，即將行政機關對民事爭議的處理視為“初審”，對“初審”不服，當事人可以提起民事訴訟，由法院作最終裁決，有利于對交叉爭議的審理和解決。

第五種觀點為“各自分立說”。一是行政訴訟與民事訴訟同時進行，行政訴訟審查具體行政行為是否合法，民事訴訟直接確認雙方民事法律關系；二是無論民事訴訟還是行政訴訟，誰先立案誰先審理，后立案的中止訴訟，待先立案的審理終結后再恢復訴訟。

上述五種代表性觀點雖在不同角度體現了一定合理性，但在理論上均存在難以彌合的缺憾。

首先，按照“證據審查說”雖然可以節省訴訟程序，提高訴訟效率，但因其忽略了行政行為合法性司法審查特有的程序與技術要求，往往難以保障司法審查的正確性。如果民事訴訟也可以審查行政行為的合法性，民事訴訟與行政訴訟將被混為一談。因此，過分強調訴訟制度的共性而忽略個性的“證據審查說”在理論上是不能成立的。

其次，“先行政后民事”的處理方式，既影響本案訴訟之審判效率，使當事人往返于民事訴訟與行政訴訟之間，既導致重復訴訟，又浪費司法資源，更重要的是加重了當事人的訟累，同時又有可能造成裁判不公正或裁判既判力不穩定甚至相互沖突，影響法制的統一。

再次，《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六十一條規定，被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。該司法解釋中僅就交叉問題中的一部分，即行政裁決附帶的民事爭議納入行政訴訟并案審理，而對于司法實踐中大量存在的民事訴訟中行政交叉問題和行政訴訟中的其他民事交叉問題未予納入?！靶姓綆袷略V訟說”并未看到訴訟制度之間聯系的廣泛性，行政附帶民事訴訟制度建立的目的及效率理念也未能得到充分貫徹。

四、處理民事審判與行政審判交叉問題的制度構想

關于行政爭議與民事爭議相互交織的案件如何處理，我國行政訴訟法上一直沒有明確的規定，當我們把目光投向《民事訴訟法》，卻發現《民事訴訟法》第136條中有一項極為概括之規定：“本案須以另一案的審理結果為依據，而另一案尚未審結的，”[3]人民法院應當中止民事訴訟。1999年《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干解釋》第61條規定：“被告對平等民事主體之間民事爭議所做出裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理?！盵4]該司法解釋條文簡單，且僅規定了行政裁決情況下法院的合并審理，范圍過窄，并且很不具有可操作性?？梢姡F有的法律根本無法應對司法實踐中行政訴訟與民事訴訟聯系日益緊密的現實。

針對這種情況，近幾年來我國學者在借鑒刑事附帶民事訴訟的理論基礎上提出了行政附帶民事訴訟的理論模式，從而使其一度成為理論界與實務界探討的熱點。不同學者的觀點存在很大的差異，爭議主要集中在三個問題上。其一是行政訴訟能否附帶民事訴訟？針對此問題有兩種截然不同的觀點，一部分學者認為行政訴訟不能附帶民事訴訟，[2]絕大多數學者認為行政訴訟可以附帶民事訴訟。爭論的第二個問題是何謂行政附帶民事訴訟，其范圍（或種類）應該包括哪些情況？在此問題上學者們提出了不同的觀點。[3]爭論的第三個問題是行政侵權賠償訴訟是否是行政附帶民事訴訟？絕大多數學者認為行政侵權賠償訴訟是一種特殊的行政訴訟，有少數學者認為學者行政賠償訴訟可以作為行政附帶民事訴訟。[4]可以看出，對于行政爭議與民事爭議相重合、相關聯的情況應當如何處理，理論界尚未達成一致，而且這種爭論必將持續下去。

（一）民事審判與行政審判交叉處理原則

首先，是法制統一的原則。法院的行政裁判與民事裁判對同一事實應作出一致的認定，避免同一法院或不同法院對同一問題作出相互矛盾的裁決，對法院已經生效的民事或行政裁判一般應遵循先判，根據生效裁判內容處理民事或行政案件。如果認為該生效裁判確有錯誤，可以通過審判監督程序糾正，不宜直接作出與其不一致的判決。

其次，是職權法定原則。行政訴訟和民事訴訟應各司其職，在法律規定的管轄范圍內行使不同性質的審判權，對某些行政行為，民事訴訟中不宜對其合法性進行審查而應告知當事人提起行政訴訟。

最后，是效率原則?！斑t來的正義己非正義”。在審理行政、民事訴訟交叉的案件時，要根據實際情況，正確地理解法律，本著減少當事人訟累，節約訴訟成本，提高辦案效率的精神進行審理，妥善地予以解決。

（二）民事審判與行政審判交叉解決方式

應當承認，行政訴訟與民事訴訟各有其局限性，依靠任何一種訴訟程序都難以理想地解決行政爭議與民事爭議相關聯的案件。現存的解決方法導致的結果，案件久拖不決者有之，行政判決與民事判決相互矛盾者有之，不管如何，我國訴訟程序設計上的缺陷是以犧牲公民的權益為代價的。因此，尋找一種符合中國實際的解決辦法已經是一個亟待解決的問題。

第一、幾種處理方式

行政爭議與民事爭議相關聯的案件雖然外在表現上大致相同，但基本屬性卻并不相同。因此在設計處理程序時不可整齊劃一、作簡單化處理，而是應當根據爭議發生的先后、爭議本身對于案件的重要性以及訴訟效率等多方面因素，對于不同的情況分別設計處理程序。第一種處理方式是先行政后民事的解決方式；第二種處理方式是先民事后行政的解決方式；第三種處理方式是附帶訴訟，即行政訴訟附帶民事訴訟。

第二、幾種方式的具體分析

至于具體的審理方式，需要法官根據案件實際情況，結合立法本意，在深入分析研究的基礎上靈活適用法律予以確定，主要有以下幾種方式：

1、先行政后民事的解決方式。在行政爭議和民事爭議交叉形成的訴訟案件中，對民事爭議的解決往往要根據行政爭議的處理結果為依據。行政訴訟中能否對行政機關具體行政行為進行合法性審查，作出正確的裁決，直接影響民事訴訟的處理。相反民事訴訟中如果不考慮相關的行政訴訟，那么，民事審判的裁決結果就可能處于尷尬的境地。所以，在這種情況下，正確的處理方式是應先中止民事訴訟，待行政案件判決后再進行審理。

2、先民事后行政的解決方式。在行政主體確權的行政行為中，有的不是自由裁量行為，而是屬于羈束行政行為。如頒發證照的行為，如果當事人發生權屬爭議，只能提起民事訴訟。但當事人以行政機關不作為而提起行政訴訟時，就產生了民事訴訟與行政訴訟交叉的問題。行政機關頒發證照，主要是依據當事人提交的基本權利證明。只有在當事人權屬確定后，行政機關才可以“作為”即辦證。在這種情況下，法院為慎重起見，應先解決法律關系是否成立的問題，視民事審理結果再對行政訴訟作出駁回原告訴訟請求或判決行政機關履行職責的判決，這樣就從根本上理順了二者的關系，對最終解決糾紛，減少訟累都是有利的。

3、行政附帶民事訴訟的解決方式。在行政爭議和民事爭議交織的案件中，解決行政爭議要以弄清民事爭議的是非曲直為前提，而解決民事爭議更是必須以先解決行政爭議為前提，二者互為條件，僅通過民事訴訟或行政訴訟的途徑，都無法使爭議得到妥善解決。如按行政附帶民事案件處理則會大大減少當事人的訟累，節約訴訟成本，體現出法律的統一性。

結語：

民事審判與行政審判的交叉問題日益突出，也逐漸引起了人們的普遍關注。然而對于行政爭議、民事爭議交叉引發的訴訟案件，應如何進行審查立案，適用何種程序和方式進行審理，怎樣作出裁決，我國的法律仍未作出明確的規定。在審判實踐中，對這類案件的審理，不同的法院采取了不同的審理方式。對同一事實不同法院審理就會得出不同的結論，甚至裁判結果大相徑庭，這在一定程度上造成司法混亂，影響法院裁判的權威。因此，對于民事審判與行政審判交叉問題的解決已經迫在眉睫了，這就有待我國立法的不斷完善和法制的不斷健全。