構建稅收執法環境思考

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稅收執法環境是指與稅收法治活動相關的，直接或間接地影響或作用于稅收執法活動的環境因素，它決定了執法的難易程度和最終落實程度，關系到國家稅收法律法規的正確實施與否，關系到征稅人、納稅人、用稅人能否和諧相處。當前，稅收執法的內部環境和外部環境都存在著一些不容忽視的問題，在一定程度上制約了依法治稅工作的深入推進。如何營造良好的稅收執法環境是擺在各級稅務機關面前的一個重要課題。本文擬就當前稅收執法環境存在的主要問題及對策做一些粗淺的探討。

一、理想：以完備的稅收法制體系為依托，形成稅收管理嚴密，司法保障有力，征納關系和諧，社會成員法制意識整體較強，依法治稅內外環境全面優化

稅收執法環境一般來說主要包括稅收立法環境、稅收執法內部環境和稅收執法外部環境三個方面，理想的稅收執法環境應由以下幾個因素構成：

（一）稅收法制體系健全完備。健全的稅收法律體系應該由《稅收基本法》、《稅務機關組織法》、《稅收征管法》、《發票管理辦法》和有關各個稅種的單行稅法組成，稅收程序法和各個單行稅種的實體法共同構成完整的稅收法律體系，充分體現稅法的權威性、規范性和穩定性。

（二）稅收管理制度科學合理。稅收收入計劃與經濟協調增長，各級稅務機關職能配置合理，征管查各崗位職責明確清晰，稅收征管規程設置科學合理。

（三）稅收征管手段先進高效。稅收信息化網絡全國聯網全面覆蓋、功能強大、監控有效，稅收征管工作置于網絡信息化的環境中運行，納稅人辦稅方便快捷，征納成本低廉節簡，稅收收入應收盡收。

（四）稅收執法隊伍素質優良。稅務干部依法行政觀念、規范執法能力和運用現代化手段進行稅收征管的能力較強，執法隊伍廉潔、勤政、務實、高效，稅收執法監督制約機制嚴密有效，執法行為全面規范。

（五）司法保障體系堅強有力。建立稅務警察機構和稅務法院等司法保障體系，稅收執法、司法、護法形成合力，打擊稅收違法行為的快速反映機制健全通暢，保障稅收執法有效利用法律強制力，震懾犯罪和減少稅收違法發生。

（六）稅收社會環境全面優化。納稅人的納稅意識和稅收遵從度良好，全社會公民的法制意識普遍較高，協稅護稅網絡健全，地方政府依法行政和對稅收工作支持協調，工商、金融、公檢法等部門積極配合，整體聯動，共同維護稅法尊嚴，稅收執法的社會環境全面優化。

二、現實：稅收立法滯后、征管質量不高、司法保障乏力、部門配合不暢、地方政府干預、社會環境不優是構建良好治稅環境的主要問題

（一）稅收法律體系不夠健全，稅收立法滯后。一是稅收法律體系不完善，稅收立法層次不高。目前我國的稅收執法依據屬于法律的僅有《稅收征管法》、《個人所得稅法》和《企業所得稅法》三部法律，已開征的稅種絕大多數還停留在暫行條例、暫行辦法等低層次的法規上，大量的政策條文以部門規范性文件的面目出現，法規層次低、效力差。二是政策條文變動頻繁，權威性、規范性和穩定性差，形成了“補丁稅制”，加大了稅制操作的難度和運行成本。許多稅收規范性文件在內容方面年久失修、重復交叉，有些文件違背上位法或不具有可操作性，在稅務行政訴訟案件中，稅務機關因執法依據缺乏法律效力而被法院判決敗訴的情況時有發生。雖然總局近年來陸續開展了一系列的稅收規范性文件清理工作，但清理的內容仍不夠全面，且沒有進行系統地文件整合，稅收執法的風險仍然存在。

（二）稅收管理制度不夠科學。一是稅收執法受制于稅收計劃的約束。目前，各級稅務機關在制定和分配稅收計劃工作中，仍采取“基數加增長率”的模式，且稅收計劃完成的好壞不僅是上級稅務機關考核下級稅務部門工作業績的重要內容，也是各級政府評價、獎勵稅務部門最直接的參考依據。在這樣一種稅收計劃管理和考核機制下，稅務機關在完成稅收計劃后，為防止基數過大往往延壓稅款，放寬減免，執法偏松；而在完不成任務時，則又容易出現征收“過頭稅”的問題，挖地三尺、亂征亂罰，很難做到依法治稅。這種收入計劃管理模式從某種意義上講是致使一些基層稅務機關在依法治稅上不作為、亂作為的始作俑者。二是稅收征管基礎工作不夠扎實。稅收管理資料的真實性和準確性是提高征管質量好壞的前提條件，在實際工作中稅源底子不清，征管基礎數據可信度、可用性不高的問題普遍存在。

（三）征管手段不夠先進。目前就全國稅務系統而言，計算機作用設有充分發揮更多的僅停留在開開稅票、編編報表，絕大多數地區的稅收征收、稽查等關鍵環節大都是手工操作，既懂計算機又懂稅收業務的復合型人才奇缺。系統開發各自為政、分散建設、重復開發，導致應用系統功能交叉、兼容性差、信息不共享和資源浪費等問題。

（四）執法隊伍綜合素質不夠優良。一是執法人員業務素質、征管手段還不能適應經濟發展的需要，對法律和相關知識了解甚少，習慣于用傳統方式執法，業務不熟，直接影響稅收執法。同時執法手段、技術相對落后，具體表現在信息、交通、通訊等方面跟不上形勢發展的需要。二是政治素質不夠高，人情稅、關系稅依然存在，個別執法人員廉政執法的意識較差，用國家賦予的稅收執法權作交易、送人情、撈好處，不僅助長了違法行為，而且還破壞了稅收法規的嚴肅性，損害了稅務機關形象。

（五）稅收司法保障體系不夠完善。一是在對稅務違法案件調查取證過程中，稅務機關因沒有搜查權、限制人身自由權等司法執行權，在調查稅務違法案件時遇到偷騙稅的單位和個人故意刁難，拒絕開啟可能存放偷騙稅的賬簿、憑證、報表和相關證據資料的房間、保險箱、抽屜時，稅務稽查部門就面臨要么越權強制調查取證，要么放棄已有進展，給犯罪分子以毀證滅據的機會，對打擊稅收違法犯罪行為帶來困難。二是稽查案件的執行得不到有效保障，有的納稅人在稅務稽查后發現問題嚴重，拒不簽收處理、處罰文書，或者轉移資產，逃得無影無蹤。由于稅務機關沒有搜查權、限制人身自由權等司法執行權，對于此類案件的執行顯得十分被動，案件執行有始無終。設立稅務警察和稅務法院的呼吁已有多年，但至今沒有實現，稅務案件查處難、執行難的問題長期困擾著稅務機關，造成國家稅款的大量流失。

（六）依法治稅的社會環境不容樂觀。

1、相關部門對稅收工作的支持與配合不夠到位。相關部門出于對稅務機關協助可能會增加本部門工作成本，或者對本部門既得利益造成損害的考慮，對稅務部門要求的稅收執法的配合協作往往加以推諉和拒絕，而現行《稅收征管法》對這類問題的規定過于寬泛，強制性較差。一是稅收執法得不到銀行的積極配合，在與稅務機關的配合上，銀行往往較多地考慮自身利益，納稅人未憑稅務登記開立銀行賬戶情況屢見不鮮，使許多納稅人多頭開戶、資金多渠道流動問題無法查定核實。二是與工商部門的信息溝通不夠通暢。工商機關定期向稅務機關提供的設立、變更、注銷、吊銷營業執照等信息存在遺漏和不及時的情況，而有關法律、法規沒有對工商部門的責任、義務進行明確規定，雙方建立在協商基礎上的配合工作制度實際執行效果并不理想。三是公安部門對涉稅犯罪案件的查處不夠及時，特別是對于一些跨區域、跨行業的涉稅集團犯罪案件，稅務機關在案件查處過程中需要公安部門提前介入，借助刑事偵察手段才能進行有效地調查取證，而公安機關有的因為對偷稅、虛開發票等違法認定標準在理解上有偏差不予立案，有的因辦案經費不足要求稅務機關給予經濟支持，影響了執法的嚴肅性，使得案件久拖不決。

2、地方政府對稅收工作的干預妨礙稅收執法。一是地方旺盛的財政需求影響了稅務機關依法行政。一些地方政府對稅收計劃的制定不是以當地經濟基礎和稅源狀況為依據，而是從地方財政的需要出發，下達稅收計劃時政府往往自行其是；經濟發達地區美其名曰“藏富于民”，有稅不收，經濟落后地區被逼“寅吃卯糧”，無稅亂收。二是一些地方政府存在著干預稅收執法的現象，經常是口頭上要求嚴格執法，而實際上要求疏于執法。有的地方政府對一些重點企業實行掛牌保護，規定未經政府部門批準稅務機關不得對其進行檢查，面對許多存在案情隱患的企業稅務機關難以下手。在一些稅源貧乏的地方，有的政府領導把完成稅收任務與鄉鎮領導“帽子”掛鉤，實行稅收任務“一票否決”。為了保住官帽，一些鄉鎮領導千方百計、不擇手段，甚至親自攤派、轉引、買賣稅款。這些問題在蘇北的不少鄉鎮都普遍存在，屢禁不止，嚴重地干擾了稅務機關嚴格執法。

3、全民自覺納稅意識還未能從根本上提高，以納稅為榮的社會氛圍還不夠濃厚。一是一些納稅人追求經濟利益，納稅意識淡薄。不可否認，稅務部門偷稅與反偷稅的斗爭將長期存在。二是缺乏誠實守信、依法納稅的社會環境和氛圍。近年來，我國社會主義市場經濟有了長足的發展，但社會主義市場經濟所需要的法制建設和道德建設卻沒有相應跟上，人們誠實守信、依法納稅的意識比較淡薄。同時由于我國人口文化素質總體不高，受幾千年封建吏制苛捐雜稅的殘余影響，加之現實社會中的收入分配不公、政府支出透明度不強、亂收費和以費擠稅等現象，使得納稅人權利和義務之間產生了不平衡的感覺，部分公民的納稅意識缺乏，助長了稅收流失。據有關資料統計，目前我國國有企業偷逃稅面為50%，鄉鎮企業的偷逃稅面為60%，私營企業的偷逃稅面為80%，外商投資企業和外國企業的偷稅面為60%，個體工商戶的偷逃稅面在90%以上，偷逃稅面廣量大，已到了觸目驚心的地步。三是違法犯罪分子偷逃稅的手段日趨智能化和隱蔽化，查處偷稅難度不斷加大，大案要案頻頻發生。近年來發生的鐵本案件、夏都案件，偷逃稅款均數以億計，單靠傳統的檢查方法和法制宣傳難以起到打擊和震懾作用。

三、對策：提升稅收立法層次、嚴格稅收征管制度、完善執法監督機制、健全司法保障體系、加大稅收法制宣傳、實行社會綜合治稅是優化稅收執法環境的治本之策

優化稅務執法環境，必須從完善稅收立法、優化稅務機關內部環境和改造稅收執法外部環境等方面入手，多管齊下。

（一）加強稅收立法，健全稅收法律體系，建立以稅收基本法為母法，稅收實體法、稅收程序法相應配套的稅收法律體系。一是盡快出臺《稅收基本法》，明確一些稅收基本法律問題，以統領和協調單行稅收實體法與實體法之間、實體法與程序法之間、以及與其他法律之間的關系。二是制定《稅務機構組織法》或條例，規范稅務機構設置、組織形式、職責職權、管理體制等，將依法治稅納入法制化的軌道。三是將單行稅種的暫行條例上升到實體稅收法律，增強稅法的規范性、嚴肅性和穩定性。四是建立和完善行政法規、規章修改、廢止的工作制度和規章、規范性文件的定期清理制度，切實解決法律規范之間的矛盾和沖突，系統修訂、整合現有的稅收規范性文件，為全面推進依法治稅奠定堅實的制度基礎。

（二）建立先進科學的稅收征管體系。一是完善稅收工作考核機制，將稅收計劃由指令性考核改為指導性考核，逐步以稅收征管綜合質量考評取代現行的稅收計劃考核，建立稅收能力評估制度，實行依法治稅的考核方法，從制度上保證稅務部門依法治稅。二是完善稅務登記制度，實行以法人身份證號碼為唯一的納稅人登記編碼，拓寬其作用范圍，納稅人的一切與取得收入有關的活動都離不開這一編碼，提高稅務登記證的法律地位，從根本上控制納稅人的行為和活動。

（三）加快實行科技管稅。一是科學規劃和實施金稅工程三期，認真研究征管業務需求，從稅務登記開始，到發票管理、財務會計管理、納稅申報管理、稅款征收、稅收檢查、稅務行政復議和行政訴訟的每個環節都納入計算機管理。二是大力推廣稅控裝置，充分發揮計算機在稅務工作個環節的作用。同時加快電子政府工程的進程，通過與海關、工商、金融、企業等部門的計算機聯網，加強信息交流，強化稅源監控，降低征納成本，提高征管能力。

（四）加強執法隊伍建設。一是加強對稅務執法人員職業道德教育，強化執法為民的思想觀念；二是加大能力培訓力度，以稅收征管、計算機運用、相關法律等為主要內容，加強對稅務執法人員專業化、法制化的培訓教育，增強依法行政、依法辦事的能力；三是建立起以稅收執法責任制為核心的目標管理考核機制，將信息化手段引入對執法行為的評議考核，提高評議考核質量與效率，同時嚴格過錯責任追究，有效地防止權力濫用行為的發生。

（五）健全稅收司法保障體系。借鑒國外的做法，在不違反司法基本原則的前提下，建立稅務警察機構和稅務法院，專司涉稅犯罪的偵查、審判和訴訟，強化稅務執法剛性，建立反應迅速、手段保障、打擊有力的涉稅犯罪案件快速查處機制。

（六）構建社會綜合治稅網絡。一是加強與相關部門的配合與協作，由政府出面協調地稅、工商、審計、財政、公安、銀行、外貿、計委等部門的關系，明確規定各部門必須配合稅務部門開展工作，形成合力。二是加大稅法宣傳力度，把稅收的基礎知識編入九年義務教育課本，使國民從小就樹立“納稅光榮”的觀念。各級稅務機關應主動向政府匯報和解釋稅法規定，取得地方各級政府的理解和支持。對于地方政府擅自做出違反稅收政策的決定要堅持原則，堅決拒絕。同時完善稅收違法案件舉報獎勵制度，調動廣大人民群眾協稅護稅的積極性。三是更新公民稅收觀念，樹立權利與義務對等觀念。在現代市場經濟條件下，傳統的“應盡義務說”觀念已不能為納稅人所認同，甚至會造成納稅人的逆反心理。因此，要按照權利與義務相對稱的觀念，分別規范納稅人、用稅人和征稅人的行為，營造良好的依法治稅的社會環境。