財政監督機制交流材料

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近年來，財政改革不斷深入，財政管理不斷強化，客觀形勢對財政監督工作提出了更高、更新的要求。廣東省委、省政府高度重視財政監督工作，強調要加強財政資金監管、支出監管，加強資金分配、使用監督。廳黨組提出首先在省財政廳逐步建立內外監督相結合、行政監督和社會監督相結合的多層次、全過程監督體系要求。廳黨組認為，建立公共財政不僅要強化財政監督，而且還要強化對財政的監督，對政府財政行為進行有效的約束，確保政府財政行為嚴格限定于國家法律規定范圍之內，保證財政改革的成效。建立事前審核、事中監控、事后檢查評價相結合的財政監督新機制，是不斷提高財政管理水平的關鍵性工作。本著這一指導思想，這幾年在創新財政監督工作機制方面，我省做了一些探索性工作，建立和試行省財政內部循環監督系統，就是其中一項重要的工作成果。

一、建立財政內部循環監督系統的基本理念

20*年12月，我省召開了全省財政監督檢查工作會議，按照新時期的工作要求，對全省財政監督檢查工作進行了全面總結，對面臨的新形勢作了分析，并提出了新的任務。這次會議，在總結全省財政監督工作，特別是在借鑒了佛山市禪城區財政部門循環監督系統及廣州等市財政部門網上實時監督經驗的基礎上，我們提出了建立與新時期財政改革發展相適應的財政監督體系工作設想，即首先建立省級財政內部循環監督系統并在條件成熟時將整個系統擴大到全省財政部門。我們認為，在這個時候提出建立省級財政內部循環監督工作系統，不僅是財政工作內在的充分要求，更是社會發展的必要要求：

1、新時期公共財政建設的客觀實踐要求。建立公共財政不僅要強化財政監督，而且還要強化對財政的監督，財政部門內部要建立自我監督、過錯自糾機制，確保政府財政行為嚴格限定于國家法律規定范圍之內，實現真正的為民理財、依法理財。

2、財政監督主體性的內在要求。新時期公共財政工作不但需要內部監督部門對各項財政業務實施必要的監督，而且也賦予財政部門內部各業務處室在日常管理工作中的監督職能。所以，財政系統內部的監督主體，應該是多層次的，各業務部門都要參與。增強財政內部各業務部門日常工作中的監督意識，共同參與監督工作，成為必然。

3、財政業務工作特點的要求。財政工作不單是資金分配、撥付，還要對使用、績效評價多個環節進行更多的關注，貫穿著整個資金流過程。監督工作也需要涵蓋資金分配與使用過程中的預算、分配、撥付使用、績效評價等各個環節。涉及資金流中的預算及部門預算、國庫集中支付、會計核算、投資審核和財務監管、政府采購各個節點，形成一個對財政運行全過程的監控、預警、分析、糾偏、制裁體系。所以，需要對全過程進行監督。

4、創新發展財政內部監督體系的需求。佛山市禪城區財政局的內部循環監督系統，是在總結原“石灣案件”基礎上提出的，針對性強，具有局部適應性特點，在其內部實施很成功，但不夠全面。從發展、完善制度的角度出發，我廳在借鑒總結其經驗的同時，更需要超越這個系統，特別是要突出對財政資金運行實施環環相扣的全過程監督，同時要明晰地界定監督部門與業務部門各自的監督職能。

所以，我們認為一個合理的財政監督體系至少應滿足以下三個要求：一是能涵蓋財政資金運轉的全過程，形成接力式的監督環；二是根據業務流的每一個節點，上下節點之間形成監督制衡關系；三是對財政支出的主要構成內容，應該成為重點監督對象。

我省提出建立省級財政內部循環監督系統，其核心理念就是在財政機關內部建立分工制衡的內部控制制度和有效的內部自我業務監督制度，明確加強財政監督工作是財政機關各業務部門和監督部門的共同職責，必須共同參與，各負其責，形成對財政管理活動的事前審核、事中跟蹤監控、事后檢查和評價的責任明確、層次清晰、環環相扣的循環監督系統，以進一步提高依法理財水平，保證財政資金支出分配的公平與效率；實現財政監督工作動態化，使業務流的每一個節點都能得到有效監督；強調源頭監管和同步跟蹤，事前審核、事中監控檢查、事后稽核評價相結合。

二、財政內部循環監督系統的基本框架

省級財政內部循環監督系統是圍繞財政資金運動的全過程而設計，由內部監督分工，內部監督系統、內部監督責任、循環監督樞紐四部分組成。

1、內部監督分工。各業務處室負責本處室的日常業務管理和監督工作，監督處室負責內部專項檢查和日常業務監督工作。

2、內部監督系統。內部監督分為業務處室的自我監督即管理監督、處室之間的監督即關聯監督和監督處室的專職監督三個層次，各個層次由不同的監督工作模塊構成。

（1）管理監督（即自我監督）。各業務處室的日常自我監督貫穿于財政資金支出的事前、事中和事后全過程，涵蓋資金分配、審核、撥付、使用等各個環節。

（2）關聯監督（即處室之間的互相監督）。主要是預算、國庫與各業務處室之間的相互制約和監督。預算處對各業務處編制的預算進行復審、匯編及指標的控制；國庫處對各業務處的預算執行情況進行監督。

（3）專職監督（及績效評價）。監督檢查辦（以下簡稱“監督辦”）以及績效評價處等處室，根據各自的職責對業務處室日常業務管理活動中執行有關政策、法律、法規、規章和內部管理制度的情況實施的專職監督（及績效評價），涵蓋預算編制、執行、調整、決算的全過程。監督辦負責日常性業務監督并牽頭組織專項檢查等工作；績效評價處對財政資金支出情況進行績效評價。

3、內部監督責任。

（1）逐步建立健全內部控制制度。

逐步建立健全“質量控制分級制度”、“時效承諾制”和“崗位問責制”等內控制度?！百|量控制分級制度”規定各崗位干部應承擔的權與責和應達到的質量水平；“時效承諾制”規定各部門、各環節工作完成時限，保證工作效率；“崗位問責制”規定責任追究制度，對每一項工作偏差都能追蹤到執行人身上，保證各項業務監督工作落到實處，確保政策執行不走樣。

（2）內部監督責任。一是在實施財政內部監督檢查時，堅持原則，嚴格執法。二是落實各處室的日常監督工作。三是建立責任追究制度。

4、循環監督樞紐。財政廳黨組會議、廳辦公會議為循環監督樞紐。

三、20*年我廳圍繞內部循環監督系統建設所開展的具體工作及成效

內部循環監督系統的建立需要財政系統內外各方面的理解和認同，試行需要各方的協作和必要的時間。從概念的提出，框架的搭建，到系統的推出，遇到了許多困難。在廳黨組的領導下，特別是黨組書記、廳長劉昆同志的親自指導下，最終克服了各種困難，使系統成功地推出和試行。值得一提的是，20*年10月，財政部黨組成員、紀檢組長金蓮淑同志到廣東省考察指導工作，對這個系統給了很高的評價，并提出了重要的指導性意見，給予了強有力的支持，對于我們試行內部循環監督系統工作起了極大的推動作用，使我們的工作更上一層樓。

在試行這個系統過程中，我們先單項運行各個模塊，再啟動整個系統。20*年，系統內部監督部分的業務處室自我監督模塊、預算指標管理模塊、國庫集中支付模塊、監督檢查模塊、績效評價模塊已啟動。另外，還建立了兼職審計員制度，即每個處室推薦一名有一定財政工作經驗的同志作為廳兼職審計員，在協助做好各處室內部監督工作的同時，參加廳內部監督檢查工作?？冃гu價模塊實施以來，已完成民營科技園建設專項資金、16個市山區老區2000所小學改造財政補助資金和“十五”期間高?；窘ㄔO財政貼息貸款資金等多個項目的績效評價工作，受到省委、省政府的肯定和表揚；監督檢查模塊在做好內部監督工作基礎上，拓寬到省級財政專項資金檢查和對省財政撥款的重大項目實施全程財務跟蹤監督等工作；外部監督部分的人大監督模塊逐步完善，預算編制階段的預算草案在人代會期間已實現人大代表網上查詢、專門會議質詢；預算執行階段的省財政國庫集中支付系統已與省人大聯網，每一筆財政資金的去向省人大已可隨時監控。

作為20*年整個循環監督系統的構建和實施中的三項重要工作，我們率先開展對省級財政專項資金檢查、對部分省財政撥款興建的重大工程項目實施全過程財務監督、各處室完善各項管理和監督制度并履行對資金使用全過程的監督職責。

按照內部循環監督系統的要求，財政監督部門的專職監督與財政業務部門的管理監督是一種既相互分工協作，又各自獨立運行的辨證關系：財政業務部門運用各種管理手段，對財政活動進行管理監督，而監督部門是運用檢查、審核等監督手段，對財政活動進行監督管理，既發揮各自的積極性，又相互制約，形成一種激勵與約束的機制，從而達到不斷提高財政管理質量的目的。20*年，我廳各業務處室積極按照內部循環監督系統的要求加強本處室的日常業務管理和監督工作，初步建立“質量控制分級制”、“時效承諾制”、“崗位問責制”等內部控制制度，保證了各項業務監督工作落到實處。我廳通過開展省級財政專項資金檢查和重大工程項目全過程財務監督，對內部監督系統的預算指標與撥款控制子系統的運作進行了充分驗證，對完善預算管理、預算資金撥付程序等省級財政管理水平具有積極的推動作用，豐富了內部監督的內涵，增強了內部監督的效果，創新內部監督工作方式方法，完善了內部監督制約機制。

20*年的省級財政專項資金檢查工作，圍繞未制定省級財政專項資金的總體管理辦法、省級財政專項資金下達指標文件不夠規范、國庫集中支付制度改革和財政資金賬戶設置存在問題和財政貼息、專項補助項目審核把關不嚴等方面的管理漏洞提出了建議性的意見，有效地促進了省級財政管理機制的完善。

20*年以前，我省21個地級市財政部門監督檢查機構大部分與紀檢監察、法規、人事教育及績效評價等部門合署辦公。20*年以后，地方財政部門監督檢查力量逐漸加強，特別是我廳出臺內部循環監督系統，全面開展財政專項資金檢查和重大工程項目全過程財務監督，對地方政府和市縣財政部門的觸動很大，各級政府及部門的領導在思想上越來越重視監督工作。20*年初，茂名市首次以市政府名義召開了全市財政監督工作會議，常務副市長親自到會，反復強調財政監督工作的重要性，要求各級政府部門要積極配合財政監督檢查工作。

在省廳示范帶動下，市縣財政部門越來越意識到只有搞好財政監督工作，才能從根本上保證財政工作更加有序地進行，才能保證財政資金的安全并發揮最大效益。全省各級財政監督檢查部門的工作重點也逐漸轉到對財政資金的監督方面來。我們所開展的對省級財政專項資金檢查和對省財政撥款興建的重大工程項目實施全過程財務監督，不但有效地實踐了財政內部監督循環系統，也帶動了市縣級財政監督工作，為市縣級財政監督工作注入了活力。

四、立足長遠、循序漸進，逐步健全財政內部循環監督系統

在總結20*年系統試行內部循環監督系統工作的基礎上，20*、20*年我們將重點抓好以下兩方面工作：一是對已啟動模塊做進一步補充、修改和完善；二是啟動項目庫模塊、內部網上實時監督模塊，積極探索增加重大項目專家論證模塊、政府采購、轉移支付等監督模塊。2007年爭取能夠將整個內部循環監督系統加以充分完善并在我省財政系統推開。通過實行內部循環監督系統，在財政部門建立日常監管機制和過錯自糾機制，財政監督與財政資金運轉同步進行，保證財政資金運行的穩定性、安全性、高效性。

1、進一步充實已啟動模塊，完善內部循環監督系統

（1）進一步完善業務處室的自我監督模塊。20*年，我廳各業務處室積極按照內部循環監督系統的要求初步建立“質量控制分級制度”、“時效承諾制”、“崗位問責制”等內部控制制度，從而保證了各項業務監督工作落到實處。20*年以后，我廳將進一步完善業務處室的自我監督模塊，使內部循環監督系統發揮積極的作用。

（2）加強國庫支付信息系統建設，完善國庫集中支付模塊。繼續完善國庫支付系統的整合工作，爭取建成一套包括集中支付和非集中支付等各種資金撥付方式的完整的國庫支付系統，指標管理、資金請撥、用款計劃申報審批、總預算會計撥款、國庫集中支付等業務全部通過網上運行；加強與銀行的網絡連接，為“財、稅、庫、行、部門”全面聯網打下基礎。

（3）探索內部監督的新方式，充分發揮兼職審計員的作用。兼職審計員既是專職監督處室開展監督工作的橋梁，也是業務處室日常自我監管工作的生力軍。今后兼職審計員除參加監督處室的專項監督檢查工作外，還要賦予其本業務處室內部的財政資金分配事前監督職責，以充分發揮兼職審計員的作用，真正實現對財政資金運行全過程的再監督。

（4）繼續完善監督檢查模塊，加大對市縣使用省級財政專項資金的監督檢查。擬分行業、按資金類別監督檢查，總結具體的專項資金管理、撥付、使用經驗，有針對性提出加強財政管理的意見和建議，提高財政資金的使用效益。

2、創造條件啟動新模塊，發揮內部循環監督系統更大作用

（1）啟動項目庫模塊。項目庫包括了業務處室設立的資金分配項目庫及監督評價機構設置的資金監督評價信息庫。20*、2007年將逐步對原有項目庫進行補充、修改和完善：一是項目庫增加專家論證情況、人大及財政預算機構對業務機構預算編制的審核情況、資金使用單位績效自評情況、已評價項目下一年度資金安排情況等；二是信息庫增加人大及財政部門績效評價情況及下一年度資金安排情況、業務處室自我監督情況。

（2）啟動內部網上實時監督模塊。在建立項目庫的基礎上，專職監督機構對財政各業務部門業務管理實施網上實時再監督，預防和及時糾正業務部門工作中可能出現的偏差或違規行為。

3、積極探索研發新模塊，豐富內部循環監督系統。

（1）研究開發重大項目專家論證模塊。我廳已積極開展重大工程項目全過程財務監督工作，通過實踐，我們認為研究開發重大項目專家論證模塊很有必要，必須提到議事日程。目前建立重大工程項目專家論證模塊的調研工作正在進行中。

（2）積極探索增加政府采購監督模塊。通過內審工作及對省級財政專項資金的檢查，我們發現政府采購資金管理制度還需要進一步完善，諸如存在對結余資金使用監管不夠等問題。我們認為及早建立政府采購監督模塊非常必要。

（3）積極探索增加轉移支付監督模塊。我廳計劃在20*年以后加大對轉移支付的監管力度。目前正在著手建立轉移支付監督模塊，為全面開展轉移支付專項檢查做好準備。