深化機關后勤體制改革的初步探討

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從2002年底到2003年初，北京市財政局機關服務中心作為試點單位進行了人事制度改革，并通過人事制度的改革，在一年的時間中著手進行了一系列后勤服務管理改革。通過初步的改革，可以看到，我國政府機關后勤改革的必要性。隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善和改革的進一步深化，必將影響和帶動機關后勤服務管理體制改革，加速由計劃經濟體制下的行政后勤向社會主義市場經濟條件下的市場化、商品化、企業化的后勤服務的轉變。這樣一來，機關后勤服務在管理體制、管理職能、管理手段及服務機制、運行方式等方面都將發生實質性的變化，因此，如何認清發展形勢，探討改革的切人點，分步推進改革，是機關后勤體制改革過程中亟需研究的一個新課題。

一、認清發展形勢，增強改革緊迫感

黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出了深化經濟體制改革的重要性和緊迫性，強調要著眼于國情，堅持一切從實際出發，因地制宜，把改革的力度、發展的速度和社會可承受的程度統一起來，協調好改革中的各種利益關系，確保社會穩定和工作有序進行。事業單位要加大投入，增強活力，改善服務，深化勞動人事、收入分配和社會保障制度改革，要發揮市場機制的作用，引入競爭機制，調動各方面積極性，加快事業向前發展。

全國人大九屆四次會議通過的《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》(以下簡稱《綱要》)中明確指出：“要發展服務業，提高供給能力和水平，要以市場化、產業化和社會化為方向，發展面向生活和生產的服務業；要轉變觀念，突破體制性障礙，打破壟斷，放寬市場準人，形成有利于服務業發展的體制環境；要加快機關、學校、醫院和企事業單位后勤服務的社會化進程，逐步改制為獨立法人企業；要完善服務標準，提高服務水平?！薄毒V要》關于后勤改革與發展服務業的論述，從戰略高度指明了機關后勤改革的方向，第一次將機關后勤改革列入國家的總體計劃之中，具有特別重要的意義。準確把握機關后勤發展的形勢，認真學習貫徹《決定》和《綱要》精神，并與機關后勤體制改革緊密結合起來，并以此指導機關后勤體制改革的具體實踐，是機關后勤工作的首要任務。機關后勤部門一定要站在歷史的高度，破除“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的傳統思維定勢，用創新的精神探索后勤改革的途徑，找準后勤發展的定位，解決改革中出現的問題，實踐后勤事業新的發展，真正把機關后勤體制改革納入整個國民經濟和社會發展的大背景中，從整體上思考，從建立新的管理體制和新的服務運行機制上推進后勤的各項改革，增強改革的緊迫感和歷史使命感。

二、研究存在的問題，探討改革的切入點

在機關后勤體制改革中，各種深層次的矛盾逐漸暴露出來，一定程度上阻礙了后勤改革的繼續深化。既有傳統計劃經濟向市場經濟轉軌過程中新舊體制碰撞帶來的矛盾，又有財政、國資、工商、稅務、勞動人事、醫療社保等相關配套政策滯后帶來的困難，還有機關后勤自身發展不平衡產生的問題，這些矛盾、困難和問題必須認真地探討和研究，就目前情況來看，主要表現在三個方面：

第一，在思想觀念上，計劃經濟體制下傳統后勤的思維方式與市場經濟所需要的現代后勤理念碰撞帶來的矛盾。一是部門領導對后勤體制改革的認識不足，往往把后勤改革看成是機構改革的附屬品，缺乏對后勤改革重要性的認識，使后勤改革缺乏強有力的支持；二是相關職能部門缺乏整體、系統的思考，在改革操作上簡單化，造成后勤管理和服務分家后，關系不順，影響了改革的積極性；三是后勤服務部門“等、靠、要”的觀念依然存在，主動參與市場競爭的意識不強，對未來的發展思考得不夠，缺乏改革的信心。

第二，在政策配套上，改革的超前性和政策制訂的滯后性帶來的矛盾。機關后勤體制改革是一次全新意義上的變革，無論是管理的體制、管理的思維、管理的職能，還是服務的機制、服務的方式、服務的手段都將發生根本變化，后勤部門在推進各項改革中面臨著諸如分流人員的社會保障、服務機構與機關建立結算制度、國有資產的劃撥等一系列相關政策問題，而現有的政策對改革中出現的新問題都沒有涉及，特別是國有資產的產權劃撥、非經營性資產轉經營性資產等政策的不明確，都影響了服務單位法人主體的落實，已成為制約后勤改革深化的政策瓶頸。

第三，在后勤隊伍上，后勤管理的專業化和服務的技能化要求與人力資源配置不合理的矛盾?，F在的機關后勤管理和服務工作，已不再是傳統意義上體力型、服務型后勤，對管理的專業化和服務的技能化的要求越來越高。由于計劃經濟體制和傳統觀念對后勤工作的影響，在后勤隊伍上，長期以來忽視專業化、技能化人員的配置，尤其是歷次機構改革中，機關后勤部門還承擔了分流機關人員的任務，相對而言，人員年齡老化、文化水平較低，達不到后勤科學化、現代化、專業化發展的要求。這些人員分流到后勤服務單位后，占據了服務單位的編制，使得服務單位無法引進所需人才，給服務單位走向市場和后勤自身的發展帶來阻礙。

積極穩妥推進改革，構筑后勤新體制的幾

研究改革中存在的問題和矛盾是破解難題的前提條件，也是探討改革切人點的關鍵所在。一是在思想觀念上，要進一步提高對機關后勤工作的地位和作用的認識，真正把機關后勤管理和服務保障工作作為機關建設的重要組成部分，同步建設，同步發展；要牢牢樹立知識后勤、法制后勤、市場后勤、資源后勤、技能后勤、信息后勤的新理念，增強市場競爭意識，破除“等、靠、要”的思想；要加強對后勤理論的研究、開發和儲備，為后勤事業的發展奠定理論基礎。二是在政策配套上，要針對機關后勤體制改革的實際，加快配套相關政策的研究和制訂，解決后勤體制改革中出現的經費管理、資產劃撥、結算標準、市場準人、社會保障等問題，推進機關后勤保障法制化和服務社會化的改革。三是在人力資源配置上，既要著眼當前，注重職工的專業培訓工作，又要著眼未來，建立人員能上能下、能進能出，優秀人才脫穎而出的人事管理機制，更要著眼產業發展，注重人力資源的合理配置，加大專業人才的引進力度。同時，要針對后勤隊伍結構上的現實，可采取老人老辦法，新人新辦法，對年齡大的應保障其利益，努力發揮老同志的經驗，對年齡輕的加大培訓力度，幫助盡快適應新的環境和崗位。

深化機關后勤體制改革是一項長期的任務，既不能急于求成，也不能按兵不動，必須遵循實事求是、大膽創新、積極穩妥的原則，根據改革的進程，突出重點，逐步推進。

(一)機關后勤行政管理職能與后勤服務職能分離。

根據我們的調研情況，目前我國政府機關的后勤部門仍然是服務和管理一體化，這種一體化很難使機關服務真正走向社會化，因此，將機關后勤行政管理職能與后勤服務職能進行分離，根據各自的工作特點和職能要求來構筑新的管理和服務體制，使其真正按照自身規律運行，是形勢發展的必然要求。

在管理上要進一步規范各級后勤管理部門的行政管理職能，研究制訂各項管理制度和標準，真正做到依法行政、按章辦事。在服務上要求各級機關和機關后勤服務部門轉變觀念，根據政事分開和福利性、保障性服務與經營性服務分開的原則，確保機關后勤服務單位法人主體地位確立，真正按照市場經濟運行法則組織機關后勤的服務生產、分配、交換和消費，發揮市場對機關后勤資源配置的基礎作用，實現機關后勤服務的商品化、市場化和產業化。

(二)加大機關后勤管理職能的創新，加速后勤服務部門的機制轉換。

調查表明，目前我國政府機關后勤服務部門與職能部門在物資供應、分配方式、經費劃撥等方面都采用計劃經濟條件下的管理模式，后勤管理在某些地方一旦進行改革，就會造成牽一發而動全身的局面，因此，我們建議加大機關后勤管理職能的創新，加速后勤服務部門的機制轉換。

一方面要加大機關后勤管理職能的創新，推進機關后勤保障制度改革i其主要內容是：改革機關物資供給的方式，推行政府采購制度；改革機關公務用車保障方式，推進公務用車制度改革；改革機關行政用房的管理體制和分配方式，創新機關行政用房和職工住房的管理體制和供給制度；改革機關職工生活服務保障的實物分配方式，逐步實現貨幣化分配等等。另一方面，要加快后勤服務部門的機制轉換。一是要改革機關后勤服務經費的撥付方式，建立和完善后勤服務費用的結算制度；二是要改革后勤服務部門的管理模式，建立新的服務運行機制，按照企業化管理的要求，深化服務部門內部的財務資產、用人用工和分配制度改革；三是要根據國家產業政策，按照有所為和有所不為的原則，充分利用現有資源，優化服務經營結構，拓展服務經營領域，推進服務聯合，擴大服務的規模效益；四是要按照現代企業管理的要求，積極推進后勤服務單位的轉制，加快法人治理的步伐，最終成為獨立的企業法人單位。

(三)培育機關后勤服務市場。

機關后勤服務市場是實現機關后勤服務社會化的前提條件，因此，培育市場是深化機關后勤體制改革的一項重要內容。首先，要培育和形成機關后勤服務市場，主要是通過深化機關后勤體制改革，在管理和服務的體制上，形成機關行政主體和服務單位市場法入主體；在機關后勤資產的界定和運營上，形成機關后勤資產的所有者主體和資產運營主體；在機關服務需求和供應的結算形式上，形成機關后勤服務的需求主體和機關后勤服務的供應主體，從而培育和形成機關后勤服務的需求市場和機關后勤服務的供應市場。其次，要規范和監管機關后勤服務市場。主要是按照社會主義市場經濟規律，調整、規范、建立和完善相關政策法規，通過實行政府采購制度，制訂機關市場的準人制度，加大機關市場對內部服務單位和社會服務企業的開放程度，為機關后勤服務單位走向社會及社會企業進入機關創造條件，形成兩個服務主體的公平競爭，推動機關后勤服務社會化的改革進程。

機關后勤社會化改革，是我國社會經濟改革的一個重要舉措，也是一項涉及面很廣的系統工程，改革的難度很大，任務十分艱巨，必須高度重視，慎重推進。我們的調研和建議是初步的，是探討研究性的，隨著我國社會主義市場經濟的深化以及行政體制改革和政府職能的轉變，機關后勤服務工作改革還將進一步深化。我們將進一步努力研究和探討機關后勤服務改革的新途徑和新路子。