關于加強和改進村民代表隊伍建設的思考

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隨著農村基層民主政治建設步伐的加快，村民代表隊伍建設這個問題已經受到了農村基層組織和廣大干部群眾的廣泛重視。之所以受到重視，一則是這支隊伍在農村基層的地位和作用越來越顯得重要，在以村黨支部為領導核心的村級組織中的影響力也越來越突出；二則是有關這支隊伍的選拔、教育和監督管理，從理論到實踐都還比較單薄，有許多深層次的問題亟待研究解決。今年以來，象山縣在全面推進農村基層民主政治建設的工作中，對加強村民代表隊伍建設這個課題作了一些探索和研究，現將一些思考拋諸于眾，祈請指出。

一、村民代表隊伍是新時期農村基層組織中的一支新興力量

年，《村委會組織法（試行）》頒布實施以來，村民代表這支隊伍便顯沒于我國農村大地。但是，在較長一段時間里，這支隊伍還不被人所重視，處于農村基層組織的邊緣地位。許多地方的村民代表由原來的隊組長“自然過渡”，也有些地方的村民代表由村干部直接指定。平時，一些鄉、村干部把村民代表當“擺設”，一些村民代表的代表意識也比較淡薄，村民代表參與村務民主決策、管理和監督等活動比較稀疏，其作用也十分有限。年，修訂后的《村委會組織法》頒布實施后，隨著村委會實行直選，我國農村民主法制建設的步伐明顯加快，村民民主自治的意識普遍增強，村民代表這支隊伍也逐漸從村民自治的舞臺邊緣被推向舞臺中央，鄉、村兩級組織和干部也“突然”感覺到在推進農村基層民主政治建設進程中，如果失去村民代表的參與和支持，有許多工作則會失手無策?？梢赃@么說，在農村基層民主政治建設推進和村民代表隊伍近10年的“成長”過程中，村民代表這支隊伍已經自覺或不自覺地完成了從村民自治的“配角”到“主角”的轉變，逐漸成為了新時期農村基層組織中的一支新興力量。因此，我們現在應該對村民代表隊伍有一個較為全面、正確的理解和判斷。

1、村民代表是廣大村民利益和意志的代言人，在村級“四個民主”制度建設中起著骨干作用。《村委會組織法》雖然沒有明確規定村民會議是村一級的“最高權力機構”，但從法理上講，村民會議應當是村一級的“最高權力機構”?！洞逦瘯M織法》規定了涉及村民利益的八方面事項和村委會的選舉、罷免以及訂立村民自治章程、村規民約等事項均須通過村民會議討論決定?！洞逦瘯M織法》同時規定“人數較多或者居住分散的村，可以推選產生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權的事項”。當前，我國農村的實際情況表明，組織召開村民會議十分困難，因此，不管是否經過授權，各地普遍以召開村民代表會議來代替村民會議討論決定村級重要事項，村民代表實際上充當了廣大村民的“代言人”角色。從推選村民選舉委員會、制定村委會選舉辦法，到選民資格的認定、選舉的實施；從村集體經濟項目的發包，到對村級財務的定期檢查、監督；從確定村干部的報酬補助，到民主評議村干部；從討論制定村級各項管理制度，到參與“兩推一選”活動民主推薦村黨支部成員候選人以推薦入黨積極分子等，在村級實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的各項工作中，村民代表的“發言權”越來越大，左右局勢的“威力”也越來越突出。而從農村實際來看，凡是村民代表會議通過的事項，村民們“服氣”，村干部實施起來也覺得有“底氣”。今后，隨著農村基層民主政治建設的深化，村民民主自治的進一步規范，村民代表在“四個民主”制度建設中的骨干作用將越來越明顯。

2、村民代表是村級各項建設和村務活動的主要參與者，在農村三個文明建設中起著示范帶頭作用。村民代表是聯戶推選產生。他們一般是各組（隊）村民中素質較高的村民，具有較強的影響力和號召力。他們的行為取向直接影響著廣大村民的行為取向，進而直接影響著村里各項工作的開展。他們通過民主的程序，決定和影響著本村物質文明、政治文明和精神文明建設的“大政方針”，同時又在村黨組織、村委會的帶領下，積極參與村級各項建設和村務各類活動。相對于幾個村干部而言，他們“人多勢眾”，其一言一行更具有示范帶頭作用。

3、村民代表是介于干群之間的中間群體，在溝通村情民意中起著橋梁和紐帶作用。長期、經常地參與村務活動，使得村民代表比其他村民更了解形勢和政策，更能體會到村干部的思路和工作甘苦。他們又作為廣大村民的代言人，很多時候是站在村民利益角度考慮問題，村民群眾相信他們?！半p重”身份決定了村民代表可以發揮承上啟下的作用。通過他們，可以形成干群之間雙向交流和溝通的良性循環，有助于村民反映呼聲、提出意見、開展批評和監督，有助于鄉、村組織和干部及時了解和掌握社情民意，有助于化解和消除干群之間的誤解、磨擦、矛盾，最終促進鄉村各項工作的順利開展和社會的穩定。

農村社會的演變使得村民代表隊伍的地位和作用越來越突出。村黨組織要領導村民開展民主自治，就必須領導好、建設好村民代表隊伍。

二、當前村民代表隊伍建設存在著許多亟待解決的問題

村民代表隊伍建設作為新形勢下農村基層組織建設的一項新的工作，理論上“先天不足”，實踐上又“后天不補”，要深化這項工作還有許多問題需要研究解決。概括起來，當前村民代表隊伍建設存在的主要問題主要有：

1、代表結構不合理，“三多三少”問題突出。根據我們的調查統計，象山縣現有村民代表總數10302名，從結構上看存在著“三多三少”現象：一是年齡老化。老齡人多，年輕人少，615名代表平均年齡52.5歲，其中50歲以上5453人，占52.9%，40歲以下的1437人，僅占14%。二是文化程度偏低，低學歷的多，中高學歷的少。小學及以下6601人，占64.1%，而高中及以上的只有421人，僅占4.1%。三是性別比例失衡，男性代表多，女性代表少。女性代表578人，僅占5.7%?！叭嗳佟眴栴}的存在，使得村民代表的廣泛性、代表性大打折扣，同時也帶來代表教育管理的諸多難題。

2、代表素質參差不齊，非理性問題普遍存在。正如前面所述，文化程度低加上老齡化嚴重使得村民代表隊伍的整體素質偏低，在村民民主自治中的作用也大打“折扣”。更有甚者，一些村民代表不能正確行使民主權利參與村務民主活動，已失去了代表應有的品行，突出表現為以下兩種情況：一是“無為”。一些村民代表思想因循守舊，習慣于上邊咋說我咋干，對村務漠不關心、不懂得如何履行自己的民主權利。二是“過為”。一些村民代表過分強調自己是民選代表，對村民自治的涵義認識偏面，認為自己的權力是村里最大的，只講民主，不講法制，只要自治，不要組織領導，行為處事有點“無法無天”。

3、代表的民主權利難以保障，活動隨意性較大。一些村召開村民代表會議的隨意性問題比較嚴重，代表的民主權利仍難以保障。主要問題有：一是一些應該村民代表會議討論、研究、決策的事項沒有納入議程。一些涉及村民重大利益的事項存在通過村民代表會議走個形式過過場的現象，村民代表并沒有真正發揮決策職能。二是如何提出議案沒有明確規定?，F實中一般都是由村黨支部、村委會等三套班子討論統一后向村民代表會議提出，由村民代表提出并被納入議程的議案很少，村民代表只作為活動方參與會議，處于信息不對稱狀態下的被動地位，影響了村民代表參與決策管理的主動性和積極性的發揮。三是議事規則不明確，何時議事，議哪些事項，會議如何討論，如何決策都沒有明文規定，隨意性很大。

存在上述問題的原因主要有以下三個方面：

從主觀方面而言，主要是思想認識不到位。一部分鄉村干部對村民代表教育管理缺乏有的正確認識，“村民自治就是村民直接先村長”這種觀點比較盛行。他們認為村委會民主選舉工作一結束，就萬事大吉了，沒有認識到村民代表教育管理工作是農村基層民主政治建設的延伸。有的鄉村干部甚至認為請村民代表議事既麻煩又礙手礙腳，人多了意見不好統一，工作不好開展，自己干部的權利也受到了限制。而有些村民代表對自己的地位、作用也缺乏正確認識，認為“當代表容易得罪村干部和群眾，沒啥意思?！闭_的思想認識是做好每一項工作的前提，認識不到位必定帶來工作中的種種問題。

從客觀方面來講，這里主要是受到宗族、宗派勢力的影響。以血緣、姓氏、家族關系為紐帶聚居是農村的一大特點，這就決定了在農村治理中存在著較強的宗族和宗族勢力的影響。囿于利益的驅動，一些村往往出現宗族、宗派勢力操縱、干擾村民代表的現象。一部分村民代表礙于宗族、宗派的勢力影響，往往成為某一宗族宗派的利益代言人。

從制度設置上講，現行法律、法規的不完善以及配套制度的不健全與村民代表教育管理的要求不適應?！洞迕裎瘑T會組織法》和《浙江省實施<村居委會組織法>辦法》的某些規定過于原則，缺乏可操作性，突出的問題有：村民代表如何選舉產生，任職條件如何，他有哪些職責和權限；村民代表會議和村民會議同是權力機構，村民會議如何向村民代表會議授權；村民代表會議的如何召集、會議應經過幾道程序等問題都沒有以法律條文形式規定下來，這在基層操作中帶來了很大的難度。此外，現有法律法規的糾錯約束機制不健全。《村委會組織法》把村級民主權利的糾錯界定在群眾舉報、人大、政府及民政部門調查處理和新聞媒體的“曝光”等方式的監督上，對一些違法問題的調查處理缺乏可操作的法律依據，造成事實上的“有法不依、違法難究”，如對故意擾亂村民代表會議會場、妨害村民代表行使權力等問題上現在都缺乏可操作性的法律制裁形式和依據。這些問題的存在，嚴重影響著村民代表教育管理的法制化進程。

三、加強和改進村民代表教育管理的對策和建議

針對目前村民代表教育管理中出現的問題，我們認為應從以下四項機制建設著手加以解決。

1、建立健全推選機制，形成合理的推選辦法。選好村民代表，建立一支高素質的村民代表隊伍是加強和改進村民代表教育管理的基礎。為此就要出臺村規民約建立合理的推選辦法。這里有兩個問題急需解決：一是村民代表的任職資格的認定問題，即怎么樣的人才能當選為村民代表。我們認為應當對村民代表的年齡、性別、文化程序、職業、政治面貌等方面提出適當要求，盡量做到人員結構合理。村民代表政治條件應該是：具有一定的政治覺悟和參政議政能力，能夠堅持原則、秉公辦事、熱愛集體、關心群眾，在群眾中有一定影響、較高威信。針對目前代表“三多三少”的問題，應該對代表中35周歲以下年輕人的比例和女性代表比例作出規定。我們認為35周歲以下年輕人至少應占到30%，女性代表至少應占20%。二是代表產生的程序問題，也就是通過什么方式產生村民代表，我們認為根據目前實際情況，各村在選舉村民代表時，要廣泛發揚民主，經充分醞釀、民主協商，由村民直接選舉，得票過半數方能當選，而不能以簡單多數來確定當選。

2、建立健全教育機制，形成正確的行為導向。從現實情況來看，村民代表出現一些非理性行為和他們缺乏正確的認識是分不開的。因此，只有對村民代表給予最基礎的、最基本的教育培訓，才能使其掌握村民代表應具備的基本常識，也才能使其具備基本的參政議政能力，因此要把村民代表的教育培訓納入基層組織建設的重要工作內容。我們認為應以鄉鎮為單位，有組織有計劃地對村民代表進行比較系統的教育培訓，培訓工作由鎮人大、組織、民政統一制定計劃具體實施，教育培訓可以分上崗培訓、理論學習、業務知識等不同內容。總之，通過教育培訓，使村民代表能夠掌握黨的方針政策和各種法律法規，在工作上能明確自己的職責和義務，積極參與村里的各項民主管理，發揮自己應的作用。

3、建立健全保障機制，確保各項權利落到實處。保障機制是充分發揮村民代表作用非常重要的一環，沒有建立健全完善的保障機制，村民代表的各項權利就猶如空中樓閣。我們認為建立健全保障機制主要從七個方面來規范村民代表的議事規則：

一是規范村民代表的議事范圍。要依據《村委會組織法》和各村實際，界定和細化村民代表會議的議事范圍。涉及村民利益的重大事項和對村民關心的熱點、難點問題的處理，必須經村民代表會議討論決定。村級其他一般事務的處理則可以經村三套班子會議討論通過后實施。二是規范定期議事制度。應實行季度例會制度，把村民代表會議召開的時間固定下來。但是如果遇到特殊情況或有1/3以上的村民代表提議也可以臨時召開村民代表會議。三是規定到會有效人數。我們認為村民代表會議每次參加的人數只有達到代表總人數的2/3才能有效，少于2/3的不得召開會議并形成決議。四是規范議題的提出。我們認為可以有三種方式：議題可以由村委會提出，村民代表單獨提出必須報請村黨組織同意后方能列入議題，1/3以上村民代表聯合提出的議題必須列入會議議題。五是形成會議的事前通告制度。我們認為一般應有3天以前把會議召開的時間、內容、議題等內容通告給各位村民代表，為村民代表聯系村民、征求意見、留有醞釀思考的余地。六是規范會議的表決機制。我們認為村民代表會議應實行無記名投票制度，實行少數服從多數原則，決議須到會代表的1/2以上通過才能有效，決議一經作出，不得擅自更改，如需更改，須經與會代表2/3以上通過方能更改。七是公開會議有關事項。我們認為村民代表會議應作會議記錄，結束后應即時將各有關事項通過村務公開欄、廣播等形式向全體村民公開，并向村民代表和廣大村民提出相應要求。

4、建立健全自我約束機制，規范代表作為?，F行的法律法規沒有制定對村民代表的約束條文，這其實是法律制度建設的一大漏洞。我們認為，應該從以下幾方面對村民代表加以約束：

第一，要明確村民代表的權利和義務。對村民代表的權利，規定除享有公民應的權利外，還享有參與決策、管理和監督村務大事的權利。同時，對村民代表的義務也應作相應規定，除履行公民應履行的各項義務外，還要維護全體村民的根本利益、團結、教育村民關心、支持配合村委會抓好村務大事，反映村民意見、要求，并提出建議，積極參政議政，發表個人意見，參與民主決策。第二，要建立村民代表的述職評議制度，我們認為應當每年對村民代表進行年底述職，由全體黨員、村委會成員、村民小組組長以及一定例的戶主代表組成評議組，對村民代表一年來的工作逐一進行評議，對較好地履行職責的代表要給予表彰獎勵，對履行職責不盡責的代表要進行批評教育，公開評議結果，接受村民監督。通過述職評議，促進廣大村民代表增強代表意識，提高自身素質，真正起到代表的作用，體現群眾的意愿。第三，要建立村民代表的罷免制度，我們認為，應當結合每年對代表進行年度評議的工作，對確實素質低、工作不力，不能履行代表職責的，甚至有違法亂紀委為的村民代表要通過法定的程序罷免其代表資格，疏通村民代表的退出機制，增強村民代表隊伍的活力。

加強村民代表隊伍建設是一個新的課題，還有許多深層次問題需要探討研究。黨委組織部門去研究這個問題不是走“旁門左道”，因為這支隊伍建設得如何將直接影響到村黨組織為領導核心的村級組織建設的成敗。各級黨委組織部門應該從加強黨領導村民自治的高度看待這個課題，組織、調動各方面力量，從理論到實踐解決好這支隊伍的建設問題，這也是本文的“拋磚引玉”之意。