淺議司法權的終局性以強制執行農民房屋為例

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司法權與行政權作為性質各異、并行不悖、運行方式不同的兩項權利，在實踐中偶爾會發生交叉和沖突，如何解決沖突，體現司法的終局性，是司法不能回避的問題。

土地是農民賴以生存的根本，出于保護耕地和農民基本生活資料，維護農村農民生產生活秩序等需要，黨和國家對農村土地實施限制流通，《憲法》、《土管法》等一系列法律法規和規范性文件對“一戶一宅”和宅基地的村民身份都做了相應規定，去年國務院又出臺（國辦發【*】71號）文，再次強調農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”。為貫徹法律法規，并保持強制執行中，司法權對農村集體土地，特別是農民住宅用地的適度干預，最高法院、國土資源部、建設部于*年聯合《關于依法規范人民法院執行和國土資源房地產管理部門協助執行若干問題的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》第二十四條規定：“人民法院執行農村集體土地使用權時，經與國土資源管理部門取得一致意見后，可以裁定予以處理。但應當告知權利受讓人到國土資源管理部門辦理土地征用和國有土地使用權出讓手續，交納土地使用權出讓金及有關稅費；對處理農村房屋涉及集體土地的，人民法院應與國土資源管理部門協商一致后再行處理”。根據地隨房走，強制執行農民房屋自然涉及集體土地和農民住宅用地使用權的流轉。司法實踐中，嚴格執行《通知》，在不能與國土資源管理部門形成一致意見的情況下，勢必遭遇司法尷尬，并形成司法禁區。近日，筆者所在法院在執行一起刑事附帶民事案件中就遇到這樣的問題。

被執行人顏某是農民，因過失致人死亡被判處三年有期徒刑，并賠償本村以外的受害人經濟損失8萬余元，其無力給付賠償款，也無其他可供執行財產，自愿以其在農村修建的兩樓一底磚混結構房屋中的兩間抵償債務，并取得申請人同意。法院認為此以房抵債系當事人意思自治，符合法律規定，應予支持，但在征求當地國土部門意見中，被函復根據相關法律法規，以所述房屋土地使用權抵償債務不妥。由于不能排除目前執行農民房屋涉及住宅用地使用權流轉的法律障礙和平息申請人請求，審判委員會不得不做出請示上級法院的處理決定。

據統計，目前基層法院執行的案件，70%左右的被執行人是農民，而房屋是農民主要可供執行財產或唯一財產。國土資源部門和建設部門必得嚴格執行相關法律法規，法院在執行此類案件中，就農村集體土地流轉問題很難與他們取得一致意見，如不能有效解決行政權對司法權的沖擊，會因法律或制度層面的原因形成新的“執行難”。同時，由于基層法院擔負著主要的執行任務，此類案件的執行不能，必將使人民法院的司法權威受到極大影響，債權人的利益無從實現，公平正義無從彰顯，也必將縱容農民被執行人的惡意逃債行為。

農民宅基地使用權是依附于農民自身的一項特殊權利，但隨著社會經濟的發展和農民生活水平的提高，其依附性和特定性也應發生相應變化。隨著城鄉統籌戰略的實施和市場經濟的運行，農民進城買房，閑置農村房屋會成為普遍現象，以置地建房為主要積累財產手段的農民，富余房屋也已大量存在，執行農民房屋成為兌現債權的主要手段和突破口。而司法是所有權利沖突的最終解決機制，其終局性本身體現了權威性，如若因行政權的行使阻卻了其繼續行使的必要，必將造成司法不能和權利盲區，當然，司法權的行使不能違背憲法和其他基本法律，并制造新的權利沖突。雖然農村房屋及其宅基地的性質根據現行法律存在行使所有權的局限和設置抵押權的障礙，但憲法和法律并不禁止平等民事主體平等享有權利和履行法律義務。在允許農民房屋及其宅基地在集體經濟組織內部流轉的同時，強制執行農村房屋中，在不改變土地用途的情況下，應當設置行政權與司法權沖突時的司法最終裁決機制和維護司法權威的配套措施，其中涉及農民房屋及宅基地在集體經濟組織以外流轉的，尚應輔以身份流轉等配套措施。這是司法權對農民宅基地使用權的依附性和特定性發生變化后的應有回應，也是行政權行使中不得不面臨和處置的新問題。有鑒于此，我國有的省份已出臺相應制度，允許農村宅基地流轉并漸入規范化管理。上海市*年通過了《關于鼓勵本市村民宅基地讓出給農村集體經濟組織的實施細則（試行）》，規定了依法享有宅基地使用權的村民和村民住房所有權人可以申請宅基地讓出。廣東省于*年通過了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，規定集體建設用地使用權與國有土地使用權一樣可以出讓、出租、轉讓、轉租和抵押。溫總理在*年的政府工作報告中指出：“包括農村建設用地和宅基地，都要控制增量，盤活存量，提高土地利用率和集約化程度。”可見，允許農民宅基地流轉已呈現勢不可擋態勢。