關于信訪制度探析思考

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信訪是廣大民眾實現政治需要的一種手段,是他們對國家經濟狀況、政治環境、社會服務等現狀進行評價并表達的途徑。信訪制度作為我國民主政治制度的一個重要組成部分，在促進群眾與黨和政府的良性溝通，尊重和保障人權，實現政治和社會穩定等方面都起到了巨大的作用。然而，近年來，隨著公民權利意識的不斷提高，由于社會急劇轉型而引發的各類矛盾快速增加，使信訪制度面對了前所未有的尷尬和危機。如何在新形勢下正確看待和定位信訪制度，如何在現有基礎上對信訪制度進行改革和創新，如何將信訪制度真正地納入法制化、規范化的軌道，是本文試圖分析和解決的。

一、對我國信訪制度的基本認識

信訪，新華字典解釋為：“是用寫信的方法向黨政領導機關反映或申訴冤屈。也指親自到領導機關了解和反映情況或申訴冤屈?！薄缎旁L條例》如是界定信訪：“指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動?！倍旁L制度則是關于信訪活動各類法定行為規則的總稱。

信訪是我國憲法賦予公民的一項政治權利，是“從群眾中來，到群眾中去”指導思想的法制化和具體化。信訪制度是一項極具中國特色的政治參與制度，是除人民代表大會制度以外中國民眾參與面最廣、參與度最深的一項民眾參政制度，也是“人民當家作主”憲政原則在具體法律法規中的被確認和被適用。設立信訪制度的預期目標是促進執政黨、政府與人民的聯系，從而增強人民對執政黨和政府的信任，鞏固政治認受性（又稱政治合法性，指的是公民對于政府或執政黨的主動認可）。從現有情況來看，信訪已成為很大部分民眾尤其是認為自身受到不公平待遇的民眾表達意見和愿望，尋求自認公平而最經常選擇的方式。如果按照法律和規章制度，嚴格執行合法程序，它會是一項的合理且有效的補充性救濟措施，但是在實際中，尤其是近幾年，信訪制度卻遭遇到群訪、纏訪、串連訪、暴力訪、信訪洪峰等困境。本文試圖從了解中國信訪制度基本情況入手，分析信訪制度所面臨的困境，并嘗試尋找原因，提出幾點改進建議。

（一）中國信訪制度的沿革

信訪制度是中國共產黨成為執政黨之后創造的一種特殊的人權救濟方式。新中國成立后，政務院*年6月7日頒布的《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》一般被視為信訪制度正式確立的起點。信訪制度的演變經歷了三個階段：一是*年6月至*年1月的大眾動員型信訪。這一階段的信訪受到政治運動的制約，每逢政治運動一開始，來信來訪猛增，其內容主要是揭發他人的問題；到運動后期及運動結束后相當一段時間里，反映運動中存在的問題或要求落實政策的信訪開始增多；二是*年1月至*年2月的撥亂反正型信訪。在這一時期，信訪迅速從國家政治生活中的邊緣位置走到了中心位置，信訪的人數之多，解決問題之多，都是史無前例的，主要內容是要求解決大批歷史遺留問題，平反冤假錯案；三是*年2月至今的安定團結型信訪。隨著國家在*年宣告撥亂反正任務的基本完成，信訪制度最主要的功能轉變為化解糾紛、實現救濟。

（二）對信訪制度的憲政分析

我國憲法規定：中華人民共和國的一切權力屬于人民；人民行使國家權力的機關是通過民主選舉產生的國家和地方各級人民代表大會；人民享有依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務的權利。由此可知：1、表達意見和愿望是社會公民的基本民主權利；2、公民有對國家事務享有監督權利；3、根據“一切權利屬于人民”的憲政思想，公民自身權益在收到挑戰甚至侵害的時候，國家有傾聽意見和提供救濟的義務和責任。信訪制度的設計初衷和現實功用正是基于這樣的憲政思想和國家體制，它所主要保障的公民表達意見的權利在憲法中是得到明確確認并要求應予以保障的。根據我國參政議政的基本制度即人民代表大會制度，公民參政表達意見和愿望的方式是選舉能代表自身利益，能表達自己心聲的代表，但由于現實生活中，代表的選舉尚存有諸多程序和實體上的漏洞，部分公民的意愿和情緒無法通過這一途徑得以表達和宣泄，因此他們自然而然地選擇了較易達成的收益與成本比最大的方式，就是信訪。

從信訪制度的性質來分析，它是一種行政救濟措施，既不是法制國家的法律訴訟程序，也不是民主國家的人民代表制度，雖然它的產生和構建有其憲政基礎，也有其現實意義，但它畢竟是更多的是將問題納入了行政的范疇，而不是司法的軌道，從某種程度上它是對司法功能的弱化或虛置，是對法制國家法律為權利保障最后一道防線的越位。這也是造成司法裁判公信力下降，政府工作受認性降低的原因之一。

（三）對信訪制度的定位

信訪制度在我國政治制度架構中是且只應是溝通國家機關與人民群眾的補充性救濟渠道，是解決社會矛盾、判斷是非對錯的一個制度性途徑，它應起到的是平衡民眾與國家間信息流轉和交換的功能，在社會變革和制度轉型的過程中，有效地平衡國家與個人的利益矛盾，并通過溝通維持兩者間的信任關系，從而在法制框架下，及時有效地解決部分社會矛盾沖突，提高政府執政能力與政治受認性，推動社會的健康和平穩發展。

1、信訪制度是除人民代表大會之外人民群眾積極、主動參政議政、表達意愿、實施監督的一種制度性方式，是維護和實現人民群眾經濟利益和民主權利的重要補充性渠道。

2、信訪制度是公民監督行政權力和司法權力的重要途徑，可以成為黨有效監督地方基層干部的重要渠道。

3、信訪制度是黨和政府密切聯系群眾，了解社情民意的重要手段，對群眾反映的問題，政府部門和干部通過調查了解至最終解決的過程體現的是對“為人民服務”承諾的踐行，體現的是黨和人民群眾的血肉親情關系。

4、信訪制度作為一項行政性補充救濟制度，通過政府與群眾的互動，對于解決一些社會突出矛盾，緩和尖銳沖突有著不可或缺的作用,它提供了多樣化解決途徑。

5、信訪制度在解決社會矛盾、維護社會穩定中處于位次保障，相當重要，但也不可越位。法治國家中法律才是公民權益的最高和最終保障。

（四）我國信訪的主要類型和特點

簡單概括，我國目前的信訪活動大致可以分為三種類型：參與類信訪、求決類信訪、訴訟類信訪。

參與類信訪。主要是指對各級人大常委會、政府及司法機關工作提出建議、意見及批評的信訪事項。這類信訪的出現，是跟改革開放以來中國民眾有了更多的權利意識與言論民主分不開的，是民主政治發展的正面、積極反映。

求決類信訪。這類信訪在目前各級信訪部門受理的信訪事項中所占比例相當大。從拆遷征地、失業保障，到社區維護、鄰里糾紛，都會找信訪部門，以求解決。這類信訪在某種程度上是政府工作的“晴雨表”，它反映了社會成員對于各項改革所能承受的限度和對建立與完善社會各項機制的迫切需求。

訴訟類信訪。這類信訪被一些學者認為是最特殊的信訪類型。大量申訴案件是針對已經生效的法院裁判所提出的，也有相當部分是案件剛起訴到法院，一方或雙方訴訟當事人就開始信訪，要求人大或者黨政機關監督法院公正司法。這一方面顯示了中國司法權威及法院公信力面臨危機，另一方面也表現出信訪者的奇怪心態——寄希望于訴訟外某部門或某領導的批示能加重其在訴訟中的勝訴砝碼。

在現實生活中，信訪的后兩者類型較前者量更大，反映的問題也更尖銳，容易引起更多關注。

二、我國信訪制度面臨的困境

（一）信訪體制松散職責劃分不清?！缎旁L條例》第六條的規定，“縣級以上人民政府應當設立信訪工作機構；縣級以上人民政府工作部門及鄉、鎮人民政府應當按照有利工作、方便信訪人的原則，確定負責信訪工作的機構（以下簡稱信訪工作機構）或者人員，具體負責信訪工作?！币虼?，從中央到地方，各級黨委、人大、政府、司法機關以及相關職能部門，均設有信訪工作機構，有些社區居委會也設立有信訪機構。這些信訪機構從名稱到工作流程，從職責歸口到監督管理都不統一，也并未形成統一協調機制。上訪者一個問題可能同時找幾個機構，得到的答復和解決方案可能不一樣，甚至相互矛盾；各個信訪機構之間職能交錯，職責不清，溝通和協調不暢，信訪資源大量閑置。有群眾就指出說信訪辦是“什么都管，什么都管不了；什么都不能不管，什么也都可以不管?！?/p>

（二）信訪制度在實施中的錯位。從信訪制度設計的初衷來看，是讓人民群眾通過信訪這種相對容易、相對簡便的方式向國家機關提出有建設性的意見和建議，使國家權力始終處于被監督和檢視的狀態，不斷推進法治化的進程。但在現實情況中，面對大量的群體信訪或矛盾激化的個體信訪，上有領導指令化解的壓力，下有群眾極端不滿的怨氣，為求息事寧人，信訪部門和工作人員在解決相當部分的信訪事項時，以維護社會效果為由，很多時候不得已選擇運用法治以外的方式，或強壓，或妥協，加之一些部門本位意識的作用，信訪制度在實際實施中就可能出現兩種情況：一是信訪機構突破其定位，在可能出現情況下將信訪權力無限延伸且不受制約，甚至替代行使其他行政機關或司法機關的部分職能，這是權力的越位。二是信訪機構將自己的工作限定在僅是對問題的歸口轉處，對實際處理流程和效果并不關心，這則可能導致多數信訪群體對國家和政府產生更大的失望與不滿，這是權力的不到位。無論是越位還是不到位，都是信訪機構在具體落實信訪制度時的錯誤。

（三）個案解決尺度不統一，使信訪問題出現滾雪球效應。在“花錢買平安”、“穩定壓倒一切”的口號下，領導處理信訪大案要案責任制、信訪工作量化考評制度、信訪工作領導責任追究制度的高壓下，部分信訪機構最后以明顯違反現行法律法規的代價來滿足信訪人的非份要求，或以某些領導直接過問通過非正常行政手段來解決問題。如此雖然達到了息訪的效果，卻出現了更嚴重的問題，即個案的超標準、非正常解決，會通過輿論、口頭等方式迅速地在群眾中流傳，這些個案的示范效應使一些上訪人的目標和手段發生了扭曲，形成信訪問題的惡性循環，使更大量的社會矛盾選擇涌向信訪渠道，信訪方式也更極端化，使信訪問題如滾雪球一般，越滾越大，成為當前影響社會穩定的一個突出因素。這些活生生例子比死板的規定更有影響力，使更多人寧信訪而不信法，從而形成對信訪的依賴，而這種依賴會使信訪處于一個與法律權威相對抗的地位，造成對法律不信任。由此可見，若繼續運用目前這種非法治化的體外循環手段解決信訪矛盾，無論其結果是否得到真正解決，其對制度建設都是有相當的消極作用的。

（四）社會期望所帶來的信訪壓力。信訪部門因其作用的特殊，扮演的是“社會安全閥”的角色，發揮的是“民意通道”的作用，被政府部門和公民群眾賦予了高度的期望。它通常是被民眾認為是最后一道且成功率也相對較高的“制度內措施”。一方面，信訪部門可以在制度內把很多矛盾解決在初始狀態，避免更嚴重社會問題的出現；另一方面，信訪部門通過對信訪案件處理可以直接地了解到現時的民意焦點，為黨政機關決策提供依據和建議。然而在實際情況中，這就形成了如此現象，將其它部門造成的所有民意問題都交給了信訪部門，但信訪部門本身并不具有能夠解決所有問題的權力和能力，民意表達渠道呈現“大流量、窄口徑”的狀態，自然也就出現民意表達不暢的問題。

（五）信訪人的心理因素也給信訪工作帶來相當難度。中國千年的法律文化，一個突出的特點就是將人塑造為法的代表、正義的化身，使老百姓長期以來在潛意識里就存有清官情結，認為清官才是創造正義的，而不是法律本身。此外，在很多群眾心里，信訪是一個包含了申訴、控告、檢舉以及批評建議等各種法律權利的“靈藥”。它既可以表達自己的意見，也可以解決矛盾，它是得到正義的最強大武器，同時還具有強烈的轟動效應和強大的榜樣力量。因此，很多信訪群眾執著于此，而無視于其他救濟途徑，以致信訪問題迅速累積，而造成解決不及，矛盾加深。

（六）以法維權和以訪維權的成本效益對比促使信訪大量出現。雖然現在法院訴訟費標準大為降低，但綜合來看，尋求法律援助的成本較之信訪仍然過高。如復議申請、訴訟程序限制較為嚴格，程序相對復雜，必然會帶來時間、物質的損耗，且未必能保證產生預料結果，而相比之下，信訪無須煩瑣的程序，可以將問題直接送達相關領導和部門，并可能得到問題的解決。相對而言，效率更快、效果更好。正是因為信訪維權成本的相對低廉和可能出現的爆炸性效果，使很多群眾信訪而不信法，以致信訪案件大量涌現。

三、我國信訪制度的改革之路

在現行的制度條件下，信訪制度與司法制度一起構筑了我國公民的權益救濟渠道，是一項必要的替代性糾紛解決機制，是應當予以保障的。同時，信訪制度在實際中面臨的諸多困境也表明了變革信訪制度是現實的迫切需要。

（一）理順現有信訪體制

1、整合現有信訪資源，規范機構人員設置。一方面，應該整合現有信訪資源，改變信訪部門林立卻缺乏協調統一的混亂局面，將眾多信訪機構納入完整的體系，并建立信息共享和信息公開的平臺，協調統一信訪機構的工作方式和流程，降低信訪處理的隨意性。另一方面，對信訪工作人員要有嚴格的職責規定，對機關領導人作為接受信訪主體的責權也要加以明確，強化信訪接受主體的責任感，杜絕推、哄、騙等不作為行為。

2、捋清與司法的關系。信訪制度是一種行政救濟渠道，也是一種補充救濟渠道，它既不應也不能取代或對立于司法。這一點在處理求決類和訴訟類信訪問題時尤其應當注意，對申訴、控告案件應引入司法渠道解決，減少對司法的消解作用，樹立起民眾對法律尊重，維護司法裁判的權威。

3、規范解決方式，統一解決尺度。解決信訪問題，應該在法律框架內，依照合法程序進行，以法治訪。如規范信訪答復應具備的必要實體內容等；應對領導人的信訪批示具體內容、時間、程序等設置具體規定，且明確規定不能以此作為信訪處理的最終依據，而是應以查證屬實的事實為處理基礎；建立分類信訪檔案，按地區、人員、問題類型等依據分別進行整理歸納，務求對類似信訪問題的解決作到尺度統一。

4、規范信訪人的權利和義務。權利與義務是相對應的。信訪人在行使信訪權時也應遵守相應的法律規定，履行相應的義務。針對當前的大量非正常信訪，應明確地加以規范和制止，引導人民群眾依照法律規定的途徑和形式依法進行信訪，維護正常信訪秩序。

（二）將信訪納入人大監督體系，建立新信訪機制。

我國憲法規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，其他的一切國家機關都是由其產生、受其監督、對其負責。作為人民代表大會的組成人員的人大代表，也應“同原選舉單位和人民保持密切的聯系，聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務。”人大的這種權力最高性和監督全面性，及代表人員構成的多樣化和民意代表者身份都正適合了信訪問題涉及面廣、內容繁雜的問題，也與信訪制度所需的權力合法性、監督的有效性、工作人員的代表性聯系在了一起，是最適合的信訪機制。與此同時，要將信訪工作與行政和司法工作脫鉤，避免以信訪處理為由干涉行政與司法正?；顒樱剐旁L工作一開始就處于中立公正的起點。

在十屆全國人大常委會第十一次會議上，吳邦國委員長在關于加強信訪工作的指示中明確提出：“要把信訪工作當作人大加強監督工作的重要內容，當作憲法規定的國家權力機關的重大責任，予以高度重視?！痹趯嵺`中，雖然人大工作的開展有其自身優勢，但是中國民眾缺乏主動通過人大代表表達意見和建議的行為習慣，作為代表個體很難與群眾建立起有效的溝通渠道。從社會政治生活的良性循環角度分析，民意表達的模式應是“人民—代表—政府—人民”，在公民與代表之間建立起委托與的關系，公民向選舉出的代表表達自己的訴求，再由代表采取適當方式向相關部門反映，政府機構在收到這些訴求后作出迅速反應，制定相關措施，及時解決問題。這樣的制度設計的好處在于：一方面可以使大量分散的、無序的民眾意愿表達有一個常規化的理性釋放渠道，避免矛盾長期積累可能引起的大規?；靵y;一方面，如此解決方式向民眾表現出的態度是柔和、親切的，較之在信訪部門模式化、硬板的接待方式更容易被公眾所接受和習慣，也有利于平息其不冷靜情緒，讓問題解決的開始就處于更為理智狀態。

當然，在現在實際政治生活環境中，有些條件還不是很成熟，如我們的代表選舉還存在一定局限性，因此我們應該采取漸進的方式逐漸過渡。有意識地逐漸引導群眾向所在選區的代表反映問題和情況，相關機構充分聽取代表在信訪問題處理上的意見，并由代表將結果反饋給信訪人，由此來推動群眾與人大代表之間的聯系，以建立起持久而穩固的關系.