如何促進農村通信事業發展

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黨的十七大報告提出，解決好農業、農村、農民問題，事關全面建設小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重。

統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設是全面建設小康社會的重點。農村通信對于促進農村經濟發展，提高農民生活水平和素質，提高抗災、減災能力，都具有重要意義。積極、有效、合理地發展農村通信事業，以通信水平的提高帶動和促進當地經濟的發展是提高我國信息化建設整體水平，實現全面建設小康社會目標的必然選擇。

改革開放30年來，我國電信業發展取得顯著成就。資料顯示，截止到年底，全國電話用戶總數突破9億戶，達到91273.4萬戶，居世界第一位，電話普及率達到69.4％，全國網民數達到2.1億人，居世界第二位，互聯網普及率達到16.0％。農村通信也得到了長足發展，全國通電話行政村的比重已經達到99.5％，29個省、區、市實現了全部行政村通電話；互聯網在農村的覆蓋范圍也在不斷擴大，全國92％的鄉鎮開通了寬帶。但是，總體來看，相對于城鎮通信的快速發展，農村通信還存在一些問題，突出表現在：農村通信發展相對滯后，城鄉之間通信水平存在著較大的差距；不同農村地區經濟發展不平衡，通信水平和服務水平也存在著較大的差異。

農村通信相對落后的原因是多方面的，農村經濟發展相對落后，農村地區的通信消費不旺限制了農村通信發展；農村通信投入不足，基礎設施建設相對落后；農村通信成本高、收益低，運營虧損影響農村通信的持續發展。顯然，解決農村通信相對落后問題任重而道遠。

電信是基礎設施，也是一項公共服務。世界上許多國家通過立法實施“電信普遍服務義務”解決農村和貧困地區人們的通信問題。電信普遍服務指的是，任何人在任何地點都能夠以負擔得起的價格得到電信服務，而且服務質量和資費標準一視同仁。雖然各國的經驗不盡相同，但有一些共同的特點：一是用法律的形式對電信普遍服務予以確立。二是采用電信普遍服務基金作為價值補償機制，以普遍服務基金的方式替代傳統的交叉補貼，普遍服務基金的主要征收對象是電信運營商。三是設置專門的普遍服務基金管理機構。專門的普遍服務基金管理機構負責普遍服務基金的征收、分配和使用，以及制訂有關普遍服務基金的文件。四是通過投標、競標實施普遍服務項目。在基金使用中，各國大都通過投標、競標實施普遍服務項目，最低報價者才能獲得補貼，以確保普遍服務成本最低。通過招標，可以避免政府部門為準確計算成本補貼所做的大量工作。

電信普遍服務作為重要的公共政策，主要體現在保障對落后地區和困難群體的電信服務上，其服務對象主要包括：經濟發展落后、居民用不起電話的地區；偏遠鄉村、人口稀少地區；任何地區無力支付電話費用的病弱傷殘人員等。這與我國發展農村通信、消除城鄉差距，讓廣大農民共享電信改革發展成果，構建和諧社會的要求是一致的。建議在我們探索前行的過程中，從國外一些國家的模式中吸取成功經驗，揚長避短，可以使我們少走彎路，有利于我們盡快走出一條適合我國國情的普遍服務之路。對如何大力促進農村通信事業發展，個人談一些想法和建議：

一、在適度放松市場準入管制的同時，要加強對普遍服務的推動力度。適度放松市場準入管制，引入市場競爭有利于打破壟斷，刺激了投資和技術進步，促進電信市場發展。世界各國的改革經驗表明，電信市場開放之后，政府必須加強對普遍服務的推動，盡快建立起新的普遍服務補償機制，這不僅是電信發展的需要，也是電信市場公平競爭的迫切要求。

當前，推動我國電信普遍服務需要解決的首要問題，是要明確普遍服務政策的職能以及政策目標問題。電信現代普遍服務概念從本質上講是一種財政職能，其主要作用已經從校正網絡外部性為主，變成以改善收入不平衡狀況為主要目標。國外電信業發展的實踐證明，由電信管制部門行使與普遍服務相關的職能比利用財稅體制實施普遍服務更加有效。

二、建立良好的激勵機制來保證普遍服務的順利進行。要建立各種有效的激勵機制和措施，讓承擔普遍服務義務的電信企業嘗到“甜頭”，產生內在的自發動力，同時也對其他運營企業產生示范帶動效應。最重要的激勵機制是抓緊出臺普遍服務基金征收和管理辦法，還要充分完善各種管制手段和環節，如將普遍服務的參與、實施落實情況與市場準入管理中的許可證發放和年檢、電信資源配置等有效結合起來，激勵電信企業積極承擔普遍服務義務。

我國的普遍服務政策現在正進入一個向普遍服務基金過渡的時期。當前實行的“村通工程”為推動我國的電信普遍服務邁出了重要的一步。我們應當看到，我國電信普遍服務的可持續性發展需要更加規范的電信政策體系和更加健全的電信法律體系。結合我國的國情并借鑒國外的經驗，有必要制定普遍服務的具體實施辦法。盡快界定普遍服務的范圍，建立普遍服務基金，并進行公平、合理、有效的分配運用，以便改善落后農村、貧困地區由于電信用戶支付能力低，而建設、運營成本高造成的通信落后狀況。在普遍服務基金建立之前，應該采取積極措施，保證已有的通信服務水平不降低。

三、電信普遍服務的目標應是普適性和多層次的統一。根據普遍服務的階段性理論，電信普遍服務的內涵和外延隨著經濟發展程度的不同而不斷演化：第一階段，主要是通過固定電話提供普遍服務；第二階段，在完成第一階段的基礎上，主要通過移動電話提供普遍服務；第三階段，在完成前兩個階段的基礎上，主要通過互聯網提供普遍服務。結合我國國情，我國現階段實施電信普遍服務的目標既要對整體國民具有普遍適應性，以體現公平原則，又要根據不同區域發展的不同狀況和確實存在的需求差別，制訂靈活的多層次的普遍服務的目標供各地參考執行，以體現效率原則。同時，普遍服務的實現形式可以是多樣化。一方面，普遍服務業務種類的選擇上實現多樣化，可通過跨越式、超常規發展模式因地制宜地解決普遍服務服務問題，如采用移動電話、衛星通信等提供普遍服務，隨著移動通信技術的快速發展，我國現階段普遍服務完全有可能直接通過移動電話實現。另一方面，普遍服務提供者的選擇上也可以實行多樣化。

促進普遍服務的實現形式多樣化，一方面實行更加靈活的措施，以探索有效的經營模式。農村通信發展需要大量的資金支持，應鼓勵各電信運營企業、各類資金以一定的方式參與農村通信建設，調動一切可以調動的力量，發揮各方面的積極性，共同促進農村通信發展。另一方面，應進一步放松技術管制，允許農村通信尤其是普遍服務提供者采用各種接入技術。偏遠農村地區在地理位置、氣候條件、經濟水平等方面決定了適合農村地區通信發展的技術應當是：建設成本、運營維護成本、通話費和終端價格都要便宜，以便農民都能承擔得起；大覆蓋，必須適合在山區使用，信號和話音質量都要符合一定標準；方便線路維護，不能因為天氣等原因經常出現中斷的現象，等等。從管制政策上應鼓勵電信運營企業應用適合廣大農村和邊遠地區的新技術，鼓勵電信設備生產商及科研院所積極研發適合農村氣候條件、地理條件的農村通信設備，特別是適合農村特點、農民需要的低成本、易用、節能、環境適應性強的終端。

四、創新農村通信發展機制。一方面隨著電信市場競爭的日益加劇，城市用戶市場逐步趨近于飽和，而另一方面廣大農村地區卻有著巨大的市場空間，并將逐漸顯現出潛在價值，農村經濟的不斷發展，廣大農村地區人口的流動和外出打工人數的增加，都會成為未通電話農村地區對通信需求的強勁的拉動因素。要統籌規劃，有必要將通信、道路、水利、廣播電視、電力等基礎設施建設一并納入新農村建設規劃加以扶持，對電信企業可以考慮采取稅收優惠、爭取國債投入、政策性銀行貸款及政府貼息或無息貸款等措施，緩解電信企業在農村以及邊遠、落后地區的資金投入不足問題。

要采取措施鼓勵和引導企業對農村通信的投入?？梢酝ㄟ^資費體系的調整、農話傳輸網綜合利用、運營企業資源共享聯合建設等措施，鼓勵電信運營企業吸引大量的低端用戶群進網，開拓更大的市場，不斷提高全網通話業務量，提高企業收入，從而使企業產生新的投資意向，逐步達到良性循環。

在一些相對落后的農村地區可通過規模經濟效應解決農村通信問題。現實的情況是，對于部分欠發達但有一定通信消費需求的農村地區，電信運營企業擔心由于惡性的價格競爭導致投資難以回收，因而減少或放棄進一步投資，長期下去當地通信水平將滯后并影響其經濟發展。對此，可以考慮采取適當措施加以解決。

五、積極開發整合涉農信息資源，為農村經濟發展服務，實現農村通信事業的持續發展。農村通信是農村經濟發展的基礎設施，可以帶動和促進農村經濟的發展。同時，農村經濟的發展又可以加快和推動農村通信的發展，這是我國農村發達地區的實踐證明的。

信息服務對于掌握社會及市場動態、帶動經濟發展意義重大。探索實踐農村信息化建設，通過采集、處理和傳播農產品市場價格、供求、技術等信息，為農民提供農事、政策快訊、科技信息、勞務信息、市場咨詢等信息服務，增強廣大農民和農副產品企業獲取信息與應用信息的能力，促進農村經濟發展。要鼓勵各有關部門、各類企業共同創造、開發和整合豐富的農村信息資源，為農民提供能帶來實際利益、提高農民科技文化素質的業務和應用，促進農村通信消費，為農村通信的發展注入活力。