中國土地征收征用的若干問題

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修憲和立法對于重新審視我國土地征收征用制度和農民土地權利保護機制提供了契機。在中國大陸的語境下，土地征收、土地征用的概念與一系列相近概念長期處于模糊歧義狀態，值得認真辨析。中國土地征收征用實踐中存在諸多現實問題，突出的是濫用征地權力，征用范圍過寬；征地程序不完善，缺乏透明度；征地補償費不合理、不到位；失地農民安置途徑簡單化，且未納入社保體系；對非法占地行為的處罰過輕、監管不力；等等。鑒于此，應當按照憲法新精神和《物權法》等立法的要求，從規范征收征用農民集體土地的審批權限和程序，深化征地制度改革，改進征地補償費的確定及分配方法，完善面向失地農民的社會保障制度，加強對征地補償的監督等方面入手，逐步完善中國的土地征收征用制度。

新中國建立以來，長期形成了城鄉二元結構的社會形態，以及二元結構（國家所有與集體所有）的土地制度，由此構成了農民權利實現和保障的不夠理想的基本環境。土地作為最重要的不動產，是一種缺乏供給彈性的非常特殊的稀缺資源，高度關注、有效保護農民的土地權利，乃是解決好“三農問題”的關鍵之一。由于二元結構的土地制度在運行過程中，一方面處于教條死板、法治程度不高的狀態（例如過去一律不得轉讓土地使用權而嚴重制約了經濟改革），一方面又存在城市化進程中行政權力和商業利益通過土地征收征用不斷加劇蠶食農民土地權利的趨勢，因此如何重構科學有效的農民土地權利保護機制，就成為當下深化改革、加強法治的一項重要任務。*年修憲和施行《行政許可法》，*年出臺《物權法》，這些重大的法制舉措對于重新審視我國土地征收征用制度和農民土地權利保護機制提供了一個契機，對于完善我國的財產制度具有重大現實意義。本文從三個方面對此略作探討，就教于大方。

一、土地征收征用概念與相近概念辨析

法律保障公民和法人的財產權不受侵犯，非經權利人同意不得被強制轉讓其財產權，是現代法治的基本原則，也被解讀為物權的絕對性原則。物權的絕對性原則的貫徹，是由刑法上侵犯財產罪的刑事責任制度和民法上侵犯財產權的侵權責任制度予以保障的。而一般的征收和征用，是國家強行取得公民和法人的財產權或者強行使用公民和法人的財產的制度，屬于物權絕對性原則的一種例外規則。征收是國家強制取得公民和法人財產權的行為，稍有不慎即可造成對公民和法人合法財產的嚴重侵害，因此必須由法律嚴格規定征收的法定條件。各國法律所規定的征收的法定條件有三項：一是為了公共利益的目的；二是必須嚴格依照法律規定的程序；三是必須予以公正補償。征用的實質是以國家的名義強行使用公民和法人的財產。所謂強行使用，就是不必得到權利人的同意，在國家有使用的必要時直接使用。例如，在戰爭狀態時，征用公民和法人的房屋、土地，作為軍隊駐扎或修建軍營之用；在發生嚴重自然災害時，征用公民和法人的機動車輛運輸救災物資。這使得強行使用公民和法人的財產的行為具有了正當性。征用的對象，包括動產和不動產，這與征收的對象限于不動產是不同的。在危機應對結束或者財產使用完畢之后，如果被征用的財產還存在，應當將原物返還給被征用人，如果原物已經毀損，則應當照價賠償，這與征收制度的一律給予補償有所不同?？梢?，修改后的我國《憲法》第13條在規定“公民的合法的私有財產不受侵犯”（第1款）的同時，還規定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”（第3款），這符合現代財產法治精神。就我國行政法學而言，對于行政征收與行政征用，通說認為是密切聯系又有所區別的一對概念。行政征收是指行政主體憑借國家行政權，根據國家和社會公共利益的需要，依法向行政相對人強制地、無償地征集一定數額金錢或實物的具體行政行為，主要包括課征稅賦和收繳費用。其特征包括法定性（例如《稅收征收管理法》第3條、第33條對此作了明確規定），強制性（例如《稅收征收管理法》第38條規定了限期繳納、納稅擔保與稅收保全措施等，第40條則規定了逾期仍未繳納的稅收機關可以采取的一系列強制執行措施），無償性（指行政相對人的財產一經國家征收，所有權就單向流轉，無需向被征收主體償付報酬）。行政征用則是指行政主體為了公共利益的需要，依照法定程序強制征用相對人財產或勞務的一種具體行政行為。行政征用與行政征收的區別主要在于：(1)從法律后果看，行政征用的結果是行政主體暫時取得了被征用方財產的使用權，不發生財產所有權的轉移，而行政征收的結果是財產所有權從相對人轉歸國家；(2)從行為的標的看，行政征用的標的除財物外還可能包括勞務，而行政征收的標的一般僅限于財物；(3)從能否取得補償來看，行政征用一般應是有償的，行政主體應當給予被征用方以相應的經濟補償，而行政征收是無償的。我國過去的立法對征收、征用不加區分地使用，不恰當地把政府強制取得公民和法人的財產所有權的行為也稱為“征用”，按此理解的土地征收和土地征用，其實不屬于上述的行政征收，而應是行政征用的一種情況，因為都要給予補償。但在我國以前的法律和實踐中，人們并未嚴格區分土地征收與土地征用，土地征收往往淹沒于土地征用概念中（如《土地管理法》和有關立法的規定）。綜觀當代法治國家的土地立法和理論，國家針對土地權利人的土地征用與土地征收是兩個不同的概念。在土地管理實踐中，征地行為一般有以下兩種情況：一是指國家根據公共利益的需要，依法定程序強制改變土地所有權歸屬而給予合理補償，此謂土地征收；二是土地所有權不變，只是國家根據公共利益的需要，強制使用他人土地并給予補償，待法定事由或法定期限過后仍將土地歸還原土地權利人，此謂土地征用。在這個意義上，我國在*年憲法修正案前形成的、立法規定的土地征用，實質上多是改變所有權的土地征收。*年修憲時將這兩種情況作了區分，憲法修正案第十三條第三款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償?！边@是修改后的憲法為正確處理私有財產保護和公共利益需要、公民權利和國家權力之間的關系，而更明確建立的我國征收、征用制度。隨即第十屆全國人大常委會第十一次會議于*年8月通過《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》作出重要修改：（1）第2條第4款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！保?）將第43條第2款、第45條、第46條、第47條、第49條、第51條、第78條、第79條中的“征用”修改為“征收”。這樣，通過立法縮小土地征用的原有范圍，使其更符合字面意義，有助于防止因法律概念模糊而導致對征地侵權。概念的演進，表明國家更加重視公民財產權利保護。

二、中國土地征收征用實踐的現實問題

隨著經濟的快速發展及工業化、城市化進程加快，我國許多地方掀起了以興建經濟開發區、高新技術園區為名義的轟轟烈烈的“圈地運動”，大量的農村土地被征收用于非農建設，農民集體土地加劇流失，大量失地農民生存狀況急劇惡化。據統計，每年我國因土地征收征用約近30余萬農民失去土地，農民土地權益損失近20000億元。在眾多的上訪案件中，近三分之一的案件是由土地征收征用而引發的。農村集體土地在征收征用過程中暴露出來的問題非常多，有些行為已嚴重違背了土地征收征用的基本原則和立法本意。由違法的土地征收征用而侵犯農民權益的主要問題是：1．濫用征地權力，征用范圍過寬。我國自實行土地有償使用制度以來，許多地方政府為增加財政收入，對征地權的行使樂此不疲，往往通過建立開發區、科技園區向投資單位提供優惠政策，而土地使用費往往作為其優惠條件之一。盡管現行的《土地管理法》規定土地征用審批權由國務院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權力，加之監督機制不完善，導致在征地申報過程中出現了一些弄虛作假的行為。由于立法上對于土地征收、征用的公益性界定不清，一些地方政府機關任意解釋“社會公益性”，隨意將商業用地和經營用地納入公共利益范疇而頻繁、大量征地以致侵害農民權益的現象大量出現。2．征地程序不完善，缺乏透明度。由于“兩公告一登記”（征地方案公告、征地補償安置方案公告、補償登記）、公眾參與土地決策等程序不完善，征地過程中缺乏民主性，不傾聽廣大農民意見，加之一些地方政府機關習慣于暗箱操作，致使本來就比較粗疏的征地程序制度難以得到認真執行。3．征地補償費用不合理、不到位。對于農民而言，政府機關以十分低廉的補償費就買斷了他們祖祖輩輩賴以生存的土地，喪失土地就意味著喪失了生存的基礎。在補償費本來就很少的情況下，加上集體經濟組織大多不夠規范，土地補償費常常被集體經濟組織中的少數人控制，最后能到農民手中的寥寥無幾，補償很不到位。而且一些農民將補償金投入比較生疏的其他行業后，一旦失敗也失去生活的基礎。4．安置途徑簡單化，未將失地農民納入社保體系。當前多數地區采取一次性發放安置補償費，讓農民自謀職業的安置方法。對于很多年齡偏大、文化程度不高、缺乏就業技能及喪失勞動能力的農民來說，在當下嚴峻的勞動就業形勢下明顯處于弱勢地位，難以謀求新的職業。而且許多地方的失地農民并未獲得必要的醫療、養老保險、失業保障等社會保障，于是成了“種地無田、上班無崗、社保無份”的三無人員。5．對非法占地行為的處罰過輕、監管不力。對于用地單位的土地使用情況缺乏有效監管，土地征而不用、多征少用的現象，在一些地方比較明顯，這也是引起農民對征地行為不滿的原因之一。已查處的大量違法批地占地案件，往往是未批先征、未批先用。即使被舉報查處，也常以“生米煮成熟飯”為由爭取事后補辦手續，最終實現征地占地的“合法化”。據調查，全國每年發現違法占用土地案件數萬件，但最后被追究法律責任（給予行政處分、給予行政處罰、移送司法機關）的僅為千分之幾。加之對征地糾紛的處理、征地執行等，法律規定遠不完善，土地權利主體特別是農民的利益受到損害時，缺乏及時有效的法律救濟，難免產生憤懣怨恨對立情緒。存在上述問題的原因有三：一是在長期的二元社會結構下，至今存在歧視、輕視、忽視農民的現象，缺乏自覺維護農民權益的觀念。我國在工業化的過程中以犧牲農民利益來哺育工業發展，幾十年我國農民在經濟、政治、文化等各個方面都一直處在較低的社會位階，農民的要求和呼聲未能受到足夠重視。二是理論與實際有偏差。我國法律承認土地有兩種所有權，卻長期不允許自由買賣，而現實生活中兩種所有權又在不斷轉換，而且通過這種轉換貢獻出巨額的土地級差收益，成為官員出政績和商家投機的強烈沖動，制度設計的欠缺為低價征地高價出讓留出空間。三是征地立法遠不完善，目前我國還沒有專門的《土地征收征用法》，立法現狀與征地管理的實際需要不相適應，滿足不了農村土地變遷的客觀要求。

三、中國土地征收征用制度的完善路徑

從土地征收征用制度發展的實際情況出發并借鑒其他國家的經驗教訓，在完善我國土地征收征用制度的進程中應遵循十分珍惜土地、合理利用土地、切實保護耕地的原則，保證國家建設用地的原則，妥善安置被征地單位和農民的原則，誰使用土地誰補償的原則。具體的對策建議是：

1．規范征用農民集體土地的審批權限和程序，實行嚴格的耕地保護制度。要嚴格執行土地利用總體規劃，控制征地規模。必須嚴格區分公益性用地和經營性用地，明確界定政府土地征用權和征用范圍。對違規征用農民集體土地的，要限期復耕或恢復原用途。還要嚴格限定公益性用地范圍，土地征用權只能為公共利益的需要而行使。繼續抓好各類開發區的清理整頓工作，解決好拖欠、截留、挪用農民的征地補償費問題。要建立城市土地儲備制度。其它非公益性用地，應當主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農村集體非農建設用地市場來解決。

2．深化土地征用制度改革，探索符合國情和市場經濟規律的征地辦法。為了切實保護農民的財產權益，也為了建立我國完善的土地市場，要完善土地征用法律法規和具體的配套措施，尤其是完善征地補償機制，提高征地補償標準和安置補助費的標準，今后主要通過市場機制實現公平補償的原則，這是解決失地農民問題的關鍵。通過改革征、供地雙軌制，讓農民有權參加與買方平等協商土地價格的談判，建立合理的利益分享機制，讓農民分取部分土地出讓金，真正實現法律賦予農民的對集體土地的所有權、使用權、支配權和收益權。

3．改進征地補償費的分配方法，保證及時足額發放到位。鑒于集體經濟組織承擔著許多公共性社會經濟職能，因此，在征地過程中應劃出或置換部分土地、資產，分配征地補償費時，應合理地確定土地征用補償費集體留成比例，為集體經濟組織保留部分財產。由集體經濟組織按照城市規劃要求，興辦第二、三產業，發展集體經濟，解決失地農民的就業與生活問題，并為以后農村社區向城鎮社區過渡創造條件。

4．妥善安置失地農民，為他們提供必要的社會保障。并各級黨委、政府及有關部門必須高度重視并積極探索失地農民權益的保護對策，逐步建立“經濟補償、社會保障、就業服務”的新模式，實現土地征用與勞動力安置、建立社會失業和養老保險制度同步進行，并著眼于對失地農民加強職業技能培訓，為他們提供和創造更多的就業機會和渠道，通過促進農民就業等方式，逐步建立維護失地農民利益的長效機制。這事關改革發展穩定的大局。

5．規范補償款管理，加強對土地征用補償的監督。一是加強群眾監督。要繼續推進政務公開、村務公開，加強對行政權力的監督，健全公開制度，把征地程序、補償安置費標準和使用等涉及農民土地權益的重要情況向農民公開，接受群眾的監督。要重視涉及征地侵權糾紛的來信來訪，及時解決農民反映的問題。二是加強專門機關的監督，建立健全對違反土地管理規定的行為實行責任追究的制度。國土資源、農業、監察、審計等部門要通過監督檢查，掌握征地及補償費的管理和使用情況，督促按照依法批準的征土方案及時給予農民補償，清查出拖欠、截留和挪用征地補償費的情況，并限期糾正。三是要加強司法監督和提供司法援助，通過司法監督力量來督促有關政府機關嚴格依法行政，嚴格遵守土地法律規范，有效保護農民合法財產權益。當然，為此需要完善立法，特別是制定出我國的《土地征收征用法》等專門立法。

作為不動產的土地，是人類生存和發展的基礎性條件，與土地有關的財產權是不可替代的基本權利?！坝泻惝a始有恒心”。促進并保護好農民的土地權利，是“三農問題”的關鍵之一。應以農民土地權利保護為核心，通過觀念更新、制度革新和方法創新，不斷完善我國土地征收征用制度，依照憲法和法律的精神、原則和規范，有效限制公權力的濫用，有效保護農民的土地權利，這對于我國經濟與社會的可持續發展，打造法治社會，構建和諧社會，具有重大和深遠的法治發展意義。