現代行政主體多元化的理論分析

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本文立足于各國行政主體的現有類型，以“多元化”為核心，對現代行政主體進行分析與概括，其目的在于揭示行政主體發展的規律（一元化—多元化），進而探求這種演變的原因、背景及其行政法學研究的影響。

一、現代行政主體的類型與分析

行政主體這一法學概念在大陸法系的行政法學研究中具有十分重要的意義，但各國實定法中對此概念均無明確界定。就理論界所作定義而言，大陸法系各國基本相同，例如：法國行政法學將行政主體界定為：“享有實施行政職務的權力，并負擔由于實施行政職務而產生的權利、義務的責任主體?！钡聡拔覈_灣行政法學認為：“行政主體是指在行政法上享有權利、承擔義務，具有一定職權，并可設置機關以便行使，藉此實現行政任務的組織體?！?/p>

（一）各國行政主體的類型

盡管各國行政主體的概念基本一致，但行政主體的范圍與類型卻略有不同。依據行政分權原則（包括地方分權和公務分權）而產生的法國行政主體主要分三大類：1、國家；2、地方團體（包括市鎮、省和大區）；3、公務法人，亦稱公共設施或公共機構（包括：行政公務法人、地域公務法人、科學文化和職業公務法人和工商業公務法人）。上述三類行政主體均是依公法成立的法人，具有公法人性質。除此之外，法國行政法上仍存在大量私法主體從事公務活動的現象，此類公務主體在王名揚先生的《法國行政法》一書中，雖未被納入行政主體之列，但屬于實施公務的特殊組織。具體包括：1、公有商業公司；2、通過特許和租賃等方式取得公務管理權的私法組織；3、同業公會，指某一行業或職業成員所組成的內部自律組織。

德國行政法學將行政主體分為如下幾種類型：1、國家（包括聯邦和州），稱為原始行政主體（originaererVerweltungstraeger）；2、公法社團（koerperschaftoeffentlichenRechts），包括：（1）地域團體（Gebietskoerpershaften），如鄉、鎮等地方自治團體；（2）身份團體（personalkoerpershaften），指由具有某種特定職業、身份的人，依據法律規定組成的社團；3、公共營造物（oeffentlich-rechtlicheAnstalt），即行政主體為保障特定公共目的的持續履行，所成立的結合人與物雙重因素的組織體，如學校、郵政、鐵路等；4、公法財團（stiftungendesoeffentliahenRechts），指國家或其他公法社團為履行公共目的，依公法捐助財產而成立的組織體。例如：文化資產照顧基金、社會照顧基金等。5、具有部分權利能力的行政機構，即根據公法設立，不具有公法人資格，但根據授權自負其責地執行特定行政任務，并在此范圍內享有獨立權利義務的組織。6、經授權執行行政任務之私法組織（beliehence），即以自己的名義行使國家以法律，或行政處理、公法契約形式所授與的公權力之私人（自然人或私法人）；7、私法組織形式的行政主體，即行政主體依據私法設立，并授權其以私法方式執行特定行政任務的私法人。此類組織能否成為行政主體，學者頗有爭議。HarmutMaurer認為：“它取決于人們是將行政主體的概念僅限于根據公法設立的組織和主體（主權主體），還是擴展到一切法律上獨立的，經授權執行行政任務的組織和主體?！?/p>

日本行政法學將行政主體分為如下類型：1、國家；2、地方公共團體，分為普通地方公共團體和特別地方公共團體，前者包括都道府縣、市町村，是享有自治權，獨立于國家的地域性統治團體；后者為《地方自治法》第2條所承認的，為合作實施某項公務而由普通地方公共團體組成的聯合體，如：特別區、地方公共團體的組合、財產區的地方開發事業團等。3、特別行政主體，即“在將其規定為國家事務（行政事務）的基礎上，為了推行該業務而由國家設立的法人。”具體包括：（1）行政法人或營造物法人，即根據法律直接設立或根據法律以特別的設立行為而設立的，以企業經營方式實施行政的公共財團法人，如：住宅都市整備公用、日本道路公用、國民金融公庫。（2）公共組合，即以實施某種行政為存在目的，由具有一定資格的成員構成的公共社團法人，如：商工組合、、農業共濟組合、律師會等。（3）“延伸了的公共之手”，指采取株式會社等私法組織形態，但在實質上承擔一定公共服務任務的團體。例如：廢棄物處理公社等。

我國臺灣承繼德國行政主體的基本分類，包括：1、公法社團，可分為地域團體（如：國家、地方自治團體）和身份團體（如農會、漁會等）。2、公營造物，指行政主體所控制，持續用以達成特定公目的的物和人的手段的整體，也有人稱其為“公法上的事業機構”或“公共機構”。例如：公立學校、博物館、公園、公立醫院等。3、公法財團，即國家或其他公法社團為達成特定的公共目的，以公法上的財產捐助行為所設立的具有權利能力的法人。4、公權力受托人，指享受公行政托付之公權力，并以自己的名義行使，從而完成特定行政任務的私人。

（二）各國行政主體內涵與外延的分析

1、行政的變遷與行政主體的界定

在19世紀的自由資本主義時期，國家任務限于間接地保障經濟性“市民社會”的自律運作。所謂行政，原則上只限于外交、防衛以及為維持國民生活的安全秩序所必須的最低限度的維持秩序的行政和租稅、財務行政。這一時期，行政的主要體現為“公共權力”的行使。自20世紀以后，隨著資本主義社會、經濟諸矛盾的激化，自由時代那種消極的維持秩序行政已經遠遠不能滿足社會發展的需要，國家對經濟、社會生活的積極干預，成為時代的要求。行政已不再是單純的“公共權力”的代名詞，同時還意味著政府的服務與保障功能，例如：政府實施的環境保護行政，各種社會保障及醫療行政，電力、煤氣、自來水、郵政、電信電話以及交通等與人們日常生活條件密切相關的服務行政，學校等教育行政等，這些非權力行政的出現，是政府職能調整、演變的必然結果，它標志著現代行政已由“公共權力”走向了“公共服務”，并直接影響到公法的發展，這種變遷對行政主體研究而言，其影響主要體現為如下兩方面：

（1）行政實施方式的多樣化與行政主體的界定

如前所述，伴隨著社會的發展，行政已由“公共權力”走向“公共服務”，面對這種變遷所引發的公共職能的擴張，傳統的行政方式已無法適應紛繁復雜的現代社會需求，為適應形勢的需要，調整、增設政府管理方式已成當務之急。以法國為例，公務管理方式的多樣化成為法國現代行政管理的重要特征，除傳統的由行政機關直接實施公務管理外，還出現了許多新型的管理方式，諸如：設立專門的公務法人進行管理；特許私人管理；設立公有商業公司、公私合營公司等私法組織進行管理等。在這些管理方式中，既有公法組織的管理活動又有私法組織的管理活動，既有公法意義上的活動方式又有私法意義上的活動方式，從組織形態與行為方式兩個方面體現出現代行政的多樣化與靈活化。就我們所談的行政主體而言，這種靈活性與多樣性預示著：

①伴隨著行政的擴張以及實施行政的分散化，行政主體的類型日趨多樣。為適應現代行政的發展，各國均在傳統的原始行政主體——國家之外，創設了新的專門從事公務活動的公法人（包括：公法社團、公法財團、公共機構）借以實現行政目的。除此之外，大量私法組織以特許、委托的方式介入行政領域，并以其獨特的方式發揮著作用。這種行政活動主體多樣化的現狀，使得行政主體這一法學技術名詞，在類型與外延上得以擴張。

②“公務”實施方式以及實施組織的多樣化造成了行政主體界定的分歧?，F代行政的發展使得行政在組織上、方式上不再局限于公法的特有屬性，一方面，公法組織以契約等私法方式實施行政的情況屢見不鮮，甚至對于有些公法人而言，以私法方式實施公務成為其重要特征（如，法國行政主體中的工商業公務法人）；另一方面許多私法組織以特許、委任、授權等方式介入行政活動，執行一定的行政任務。這些私法組織有的得以行使公共權力（如；德國行政主體中的“經授權行使國家高權之私人”）；有的則通過私法方式實現行政目的。后一類組織能否成為行政主體，理論界尚存在很大分歧?；诂F代行政在組織與行為方式上的復雜性，理論界存在三種不同的行政主體界定方式：其一、組織意義上的行政主體，這種觀點將行政主體限定于依公法成立的組織，即公法人，例如：法國行政法學中有關行政主體的界定；其二、公權力意義上的行政主體，正如德國學者Battis主張的“應將行政主體的概念限定于具有公法權利能力，即可行使公權力的行政個體?！备鶕@一原則，行政主體泛指一切行使公權力的法律人格（包括經授權行使公權力的私法組織）；其三、公務意義上的行政主體，泛指一切實施公務的組織。既包括公法組織又包括私法組織；既包括以公權力方式實施行政的組織，又包括以經營、服務等非權力方式實施行政的組織。這些理論界的分歧從不同的角度反映出行政主體的特征，再次映證了現代行政的復雜性與多樣性。

（2）“公務”的變動性與行政主體外延的不確定

如前所述，隨著社會發展的需要，現代行政已由“公共權力”走向“公共服務”，行政主體已非單純的行使公權力的主體，而蛻變成公共服務的提供主體，因而，何為“公務”，如何界定“公務”直接影響著現代行政主體的范圍。

法國行政法學認為，就實質意義而言，公務是指政府為直接滿足公共利益的需要所必須實施的行為。因此，公共利益便是公務概念的核心。但在現代社會中，公共利益屬性又非公務活動所專有。例如：政府的私經濟活動以及私人的公益活動均含有“公共利益”的因素在內。在此情況下，如何理解“公共利益”與政府活動的關系，成為界定“公務”的關鍵。在理論與實踐中，人們傾向于從“直接目的”的角度來理解公務活動中的“公共利益”，即當行政主體認為如果不從事某種活動，公共利益的需要就不能滿足或不能充分滿足，從而決定承擔某種活動時，這種活動就成為“公務”。因此，概括地講，某項活動之所以成為公務是以滿足公共利益所必須為前提的。狄驥在綜合公共服務所有特征之后，如此定義：“任何因其與社會團結（公共利益）的實現與促進不可分割，而必須由政府來加以規范和控制的活動，就是一項公共服務，只要它具有除非通過政府干預，否則便不能得到保障的特征?！辈⒂纱说贸鲆粋€結論：“公共服務的內容始終是多種多樣和處于流變狀態之中的。就連對這種流變的一般趨勢進行確定都并非易事。唯一能夠確定的是，隨著文明的發展，與公共需求相關的政府活動呈數量上升趨勢。而這樣所帶來的一個后果是公共服務的數量也在不斷增加，這是非常合乎邏輯的……?！庇纱丝梢钥闯?，從動態的社會發展而言，公務的內涵與外延始終處于流變狀態之中，公務的范圍具有一定的階段性與社會變動性。這種變動取決于社會的發展以及相應的公共需求，但唯一能夠肯定的是，隨著文明的發展，與公共需求相關的政府活動呈上升趨勢，公共服務的數量也日益增多。

面對公務范圍變動性這一特征，在實踐中確定一個客觀標準用以衡量某項活動是否屬于公務范疇，明確其實施者是否具有行政主體的屬性，是否應當遵循特殊的公法規則，進而確定行政法的適用范圍是十分必要的。對此，法國行政法院在實踐中通常的做法是：首先，考察相關的立法意圖；其次，在法律無明確規定的前提下，則根據一系列的外部標志加以判斷，其中最主要的一種標準在于是否享有公法特權，例如：公用征收權、強制繳費權、獨占權、單方面科以負擔權、給予相對人免費使用權等，但所有這些外部標志都只具有相對性，而不具有普遍適用性。就私人的活動而言，如果從事此項活動必須得到政府特許，受到特別控制，不適用私法規定，享有一定的公法特權等，則可以判定為實施公務的組織。但就工商業而言，則主要依其經營目的（是否以營利為目的）來判斷。這種判斷標準的多樣性與靈活性正是現代行政復雜性的體現。

“公務”的時代變動性以及具體判斷標準的靈活性為進一步確定從事公務活動的行政主體，以及現代行政法的適用范圍增加了難度。因此，面對公共職能的日益復雜，從發展與現實的角度來理解行政與行政的主體成為現代行政主體理論研究的重要內容。

2、多元化是現代行政主體的發展趨勢

在行政法學上，行政主體概念的實質意義在于探求、概括行政職能最終落實的權利義務主體，即“行政所由出的主體”。傳統行政法中，行政主體的概念建立于國家主權理論與國家法人說基礎之上，因此，國家作為主權的所有者，必然合乎邏輯地成為行政權的最終歸屬者。

隨著社會經濟、文化生活的發展，國家職能日益增多，行政的活動領域日漸擴張，單純的國家行政、權力行政已經不能適應現代社會的需求，行政民主化、靈活化、多樣化成為一種必然的發展趨勢。伴隨這一趨勢出現的是行政分散化與行政分權制度，即將復雜的行政事務以地域或事務為標準分配于其它組織，在其自主行政、自負其責的前提下，建立科學、合理的國家監控制度。隨著這種分權制度的落實，在國家這一行政主體之外，涌現出大量的其它組織（如：公法社團、公法財團、公共機構等），它們在其各自職能范圍之內享有公權利、承擔公義務，成為現代行政不可或缺的主體。為了以視區別，人們將具有行政原始支配權的國家稱為“原始行政主體”，而將后起的行政主體稱為“衍生行政主體”。此類衍生行政主體的大量涌現，是現代行政分散化的具體體現，展現了現代行政的根本特征，蘊涵著現代行政變遷的實質。從原始行政主體走向原始、衍生行政主體的并存，展示了現代行政主體由一元走向多元的趨勢，表現出現代行政主體多元化的基本特征。

縱觀各國行政主體的類型，其多元化的特征具體體現在如下方面：

（1）地域性行政主體的分化與組合

地域性行政主體分化的前提在于行政民主與地方自治的確立，它標志著實行地方自治的地方團體，在其法定權限范圍內成為獨立的法律人格。這種獨立法律人格的出現是行政垂直分權的產物，它確立了國家與地方作為兩個獨立的地域性行政主體之間明確的權力義務關系，意味著國家與地方自治團體之間在事務管轄權（固有事務、團體委任事務、行政事務以及機關委任事務）以及監督方式、監督范圍方面的法定化。

在地域性行政主體分化為國家與地方自治團體之后，因經濟聯合，社會一體化發展的需要，各國均存在地方團體為達成某一特定行政而組成聯合體的情況。這種聯合體亦具有獨立的公法地位。因而，各國行政法學均將其視為一種新型的行政主體。因立足點不同，各國對其性質作不同理解。比如：日本將其稱為“特別地方公共團體”，而法國則將其視為一種特殊公務法人即“地域性公務法人”。這種行政的分化與組合，以及由此而產生的新型行政主體，顯示出現代行政實施的靈活性，體現了現代行政主體多元化的發展趨勢。

（2）一般性行政主體與專門性行政主體的分立

這種分立主要體現為公務分權以及由此而產生的具有相對獨立性和專業性的公務組織。所謂公務分權即將需要一定獨立性的行政事務從國家、地方團體的一般行政職能中分離出來，成立專門的公法人實施。此類公法人存在的目的在于：增強現代行政的活力，彌補傳統地域性行政主體靈活性不夠，官方色彩過濃等缺陷。在法國行政法中，這類公務法人按其各自分擔公務的類型，將其分為：行政公務法人、地域公務法人、科學文化和職業公務法人、工商業公務法人。德國以及我國臺灣行政法學則從法律技術出發，按照它們各自組成因素的不同，將其分為：公法社團、公法財團、公營造物法人。

（3）私法主體與公法主體的并存

在傳統行政法學上，行政主體的外延原則上等同于公法人，然而，隨著行政的擴張以及行政分散化實施的需要，現代行政已非公法人的專利，各國實踐中均存在大量特許、委托、授權私人從事行政事務的情況，例如：德國行政主體中的“經授權執行行政任務的私法組織”，以及我國臺灣行政主體中的“公權力受托人”。此外，還存在國家或地方團體設立私法人，并授權其以私法方式執行特定行政任務的情形。后一類私法人能否成為行政主體，理論界雖存在很大爭議，但不可否認的是，現代公共行政的實施方式與途徑已日趨多樣化，這種多樣化對傳統行政主體的界定提出了挑戰，并加劇了現代行政主體的多元化趨勢。

二、現代行政主體多元化的原因與背景

從“公共權力”走向“公共服務”是現代行政發展的必然趨勢，這一發展極大地拓寬了行政的內涵與外延。伴隨著這種擴張趨勢，引發出行政民主化、靈活化、以及方式多樣化等現代行政的需求，與此同時，為適應現代社會的發展，提高行政效率，改革僵化體制，調整政府模式，在“有限小政府”的前提下，發揮行政作用，滿足多元化的社會需要，成為現代行政面臨的雙重目標。如何能夠實現此兩種目標的有效統一，成為各國現代行政改革的實質核心。這一矛盾最終的解決途徑是行政分散化，即將公共行政的職能分散于多個主體，培養、扶持政府之外的其他公共服務機構，并使其具有實施行政的主體性。這種行政分散化改變了傳統政府壟斷公共行政的局面，使得現代行政從政府的直接行政過渡為直接行政與其他非政府機構間接行政的并存。這一過渡促使國家這一原始行政主體之外衍生出許多新的行政主體。從直接行政——間接行政，從原始行政主體——衍生行政主體，不僅是現代行政的需求與行政分散化的體現；而且展現了現代行政主體由一元化走向多元化的發展趨勢及其深刻的根源。

（一）公共行政的發展與擴張——現代行政主體多元化的背景

在古典經濟學家亞當•斯密的自由經濟政策占主導地位的自由資本主義時期，由市場這只“看不見的手”來調節社會經濟成為一種理想的社會模式，在此種模式之下，政府角色相當于消極的“守夜人”，行政職能主要限于維持公共秩序，處理國防、外交等事務，所謂行政主要指“公共權力”的行使，體現為國家為了保障公共秩序而對個人自由所加的限制。單方性、命令性和強制性是其主要特征。

自20世紀以來，隨著社會事務的日益復雜，有限的消極行政難以保持社會經濟的平衡發展，難以滿足日益增長的社會需求。積極的服務行政成為一種時代趨勢。正如狄驥所言：“今天，作為某種復雜變革過程的結果，一方面歸因于知識進步，另一方面歸因于經濟與工業的發展，政府的事務已經超出了提供司法、警察和戰爭防御的范圍，人們要求它履行各種其它職能，……包括公共教育、濟貧、公共工程、照明、郵政電報電話、以及鐵路運輸?！彪S著上述經濟政策的調整以及社會發展的需要，國家從經濟、社會發展的“外部保證人”演化成了直接參與者。在這種演變之下，行政已由消極有限的權力行政轉化為積極擴張的服務行政，無論從其活動范圍、方式以及主體而言都日趨多樣化、靈活化?！敖裉欤S持治安和確保稅收這樣一些傳統的權力作用外，與人民福利緊密相聯的非權力性的管理作用，在行政活動領域越來越占主要地位。”“……再經一、二次大戰，福利國家（wohlfahrtsstaat）、保護國家（Fursorgestaat）、助長行政（Forderungsrerwaltung）、給付行政（leistungsverwaltung）等新穎之國家目的及行政作用論逐漸被接受，行政機能遂呈幾何級數之增繁多涉，行政之自我肯定與其主動、積極及彈性化之要求，日益迫切……”在這種發展趨勢下，行政的內涵除傳統的警察活動之外，亦增設了大量的公務活動，諸如：工商業公務、社會公務、職業公務等。這些大量出現的公務活動，不但涉及到產業經營，而且包含眾多的社會救助與保障的實施，充分展示了現代行政的活動空間，及其在社會生活中的重大作用。因此，現代行政已不再是“公共權力”的代名詞，同時還意味著政府的服務與保障功能，體現為公共事業的提供、社會福利的保障等等。這些非權力行政的出現是政府職能調整、演變的必然結果，并促使公共行政的理念發生了根本性的改變，它標志著現代行政已由“公共權力”走向了“公共服務”。這一發展以及由此引發的行政擴張為現代行政主體的多元化提供了契機。

（二）公共職能的分散化與社會化——現代行政主體多元化的原因

從“公共權力”走向“公共服務”是現代行政發展的必然趨勢，這一發展極大地拓寬了行政的外延。伴隨著這種擴張趨勢，引發出行政民主化、靈活化以及方式多樣化等現代行政的需求。為適應現代社會的發展，提高行政效率，改革僵化體制，調整政府模式，在“有限小政府”的前提下，發揮行政作用，滿足多元化的社會需要，成為現代行政面臨的雙重目標。這一矛盾最終的解決途徑是行政分散化，即將公共行政的職能分散于多個主體，培養、扶持政府之外的其他公共服務機構（諸如法國的公務分權制度）。這種行政分散化改變了傳統國家壟斷公共行政的局面，促使現代行政從政府的直接行政過渡為直接行政與其他非政府機構間接行政的并存，從而實現了公共管理的分散化與非壟斷化，這些承接公共職能的非政府機構進而擁有了行政主體資格，成為獨立于政府機構之外的新型行政主體——衍生行政主體，此類衍生行政主體的出現正是現代行政主體由一元化走向多元化的具體體現。

1、行政擴張——公共職能分散化與社會化的根源

如前所述，伴隨著社會經濟、文化生活的發展，公共行政的職能與活動領域日趨擴張。但70年代末的經濟滯漲與財政危機，使這種稅收與服務的等式開始傾斜。政府面臨提高稅收或拒絕服務的兩難抉擇。加之政府職能膨脹所產生的機構臃腫、人浮于事、財政赤字累累、行政機器運轉不靈等弊病，使得國家行政管理系統再次陷入困境。弗里德曼•A•哈耶克、戈登•圖洛克、詹姆斯•M•布坎南等人在對現實進行了分析之后，指出發達國家行政機制的弊端在于國家奉行的壟斷調節政策壓抑了民間的積極性，滋長了市民社會對政府的依賴，弱化了其自主與自立能力，造就了許多專向政府提出非分要求的壓力集團，從而削弱了社會的活力與生機。因此，重新估價、界定政府作用，調整政府的行政管理模式，推行新一輪的行政改革成為當務之急。新公共管理理論所提出的行政分散化正是解決這一矛盾的最佳途徑。其實質在于改變傳統政府行政的模式，根據公共服務的內容與性質選擇相應的供給組織與方式，實現服務功能在政府、社會和市場間的合理配置，將競爭機制引入政府服務領域，打破政府壟斷，實現行政分散化，從而提高公共服務的效率與質量，減輕政府行政負荷。這一方法使得政府、社會、市場各自以其特有的組織以及活動方式分擔公共服務的供給，打破了“大政府“模式下政府壟斷公共服務的局面，為現代行政注入了新的活力與生機。

順應這一形勢，涌現出眾多的社會中介組織，諸如：商會、同業公會等。這些非營利性組織以其各自的方式實現市民社會的自主管理，參與社會公共產品的供給，從而形成介于市場與國家之間的調節機制，分擔著社會的公共管理職能，并促使政府由全能政府向有限政府的轉變。這種公共職能的分散化意味著傳統國家壟斷行政的摒棄，展現了現代行政民主化、多樣化、靈活化、自主化的特色，揭示了現代行政主體多元化的實質原因，使得行政在現代社會已非政府的專屬功能，標志著行政由直接行政走向了直接、間接行政兩種方式的并存，并由此造成行政的分散化與行政主體的多元化。

2、第三部門的發展——公共職能分散化與社會化的體現

現代社會科學將社會組織分為政府組織、營利組織、非營利組織三大類，并依次稱為第一、二、三部門。第三部門的存在由來已久，而對其系統地研究則始于70年代，時至今日，何為第三部門學術界仍未形成統一認識，套用美國學者尤勞的說法，“第三部門”這一概念的核心特征也許就在于其含義的不明確性。因其處于國家與市場之間并起著溝通、橋梁的作用，也有人稱其為“中介組織”。其特征體現為“非政府”、“非市場”、“非營利”性。在政府模式由“全能大政府”向“有限小政府”轉型中，隨著政府的“卸載”、“退卻”以及公務服務社會化的改革中，此類非政府機構發揮著越來越重要的作用。具體體現為：

①填補政府功能空白

現代社會是多元社會，隨著人們價值觀念、經濟利益日趨多樣化，社會已分化為各種各樣的利益集團。承擔公共服務職能的政府已無法滿足如此數目巨大、種類繁多、彼此沖突的“局部性”需要。與此同時，成長于市民社會的第三部門恰恰體現了社會的“自由”和“多元化”價值，能夠適應并有效地滿足社會對公共服務的多元化需求，并可彌補政府組織官方色彩過濃、行動僵化等弊端。

②溝通市場與政府

在市場與政府之間起溝通與橋梁作用的社會組織主要指第三部門中的同業公會（如商會、律師協會等）。這類中介組織在自治、自律的基礎進行自我管理，從而使行政權的分配更接近于第一線，并為行政領域注入了民主的活力。這類組織通常可以行使一定程度的“公共權力”，是存在于市場、政府調節手段之外的中間調節機制，起著溝通政府與市場的功能。

③承擔公共服務職能

伴隨著政府模式的調整與行政改革，國家壟斷公共服務的局面已經打破。自本世紀60年代以來，在西方社會出現了公共物品的供給由政府向民間轉移的趨勢。許多過去由政府直接提供的公共物品，如政府主辦的大學、醫院、基礎設施等，如今正變成由政府資助的非營利機構，并以獨立的、非利潤分配團體的形式進行運作。這些公共服務從政府的直接管理與提供轉變為由獨立的非營利組織承擔，正是現代行政由直接走向間接的具體體現。

上述功能使得第三部門在現代公共行政中的作用越來越大，成為分擔公共職能的行政主體，從而打破了公共職能國家壟斷的全能政府模式，并最終實現了公共職能在政府與社會之間合理分配，展現了現代行政主體由一元化走向多元化發展趨勢。三、改革與我國行政主體的分化

自1978年以來，中國社會發生了全面而深刻的變化。這場以“市場化”為主導的改革以經濟領域為突破口，進而引發出社會領域的變革，使得中國社會結構面臨著重大的調整與變遷。這一調整與變遷預示著全能國家的逐步解體，以及社會、市場要素的重新整合與分化，并促使傳統政府壟斷“公共職能”的行政模式得以瓦解，新的適應市場需求的行政體制正逐漸建立與完善起來。這種公共職能的重新分化與整合標志著我國現代行政主體正由傳統一元化走向多元化。

（一）全能政府與公共職能的國家壟斷

國家全能性是中國傳統計劃經濟體制的實質核心。在這種一元化的體制中，國家集政治、經濟、安全、福利等所有職能于一身，在這種全能化的國家體制下，國家壟斷所有的社會需求配給手段與功能，成為自然資源、社會資源最終意義上的占有者和分配者。與此同時，個人作為社會基本成員的生活被最大可能地公共化。伴隨著這種全社會的公共化改造與同構，私人領域淹沒于公共領域之中，市場與社會被吸納、同化于國家內部，從而實現了整個社會結構的單一化與純粹化，形成了公與私復合，國家與社會同一、合體的特有社會現象。在這種公共化程度高度發達的體制下，公共行政的職能滲透于社會生活的方方面面，公即私，私即公。從而形成國家對公共職能，乃至全部社會生活的壟斷與控制。

在這種傳統體制之下，每一個社會成員并不以個體的方式而存在，任何人都必須皈依于一定的“單位”（即與某種基層“公共”組織保持從屬關系），并以此獲取其社會身份，從而形成國家——單位——個人這一縱向調控體系。在這一體系中，國家壟斷所有自然資源、社會資源的所有權，并通過“單位”這一中介實行社會配給。這種單一化的公共管理模式導致各種類型的“單位”成為國家行政體制的基本單元，并作為國家政治組織的“延伸體”而存在。這使得所有的行政、事業和企業單位所承載的功能具有某種程度的一致性和同構性，從而使必要的社會分工和社會分層淹沒于一元化的社會結構體系中。

（二）改革與傳統社會結構的解體

自改革以來，由于社會發展動力機制的開發，傳統的單一體制開始分化，“單位”功能在市場化進程中的分解與重新定位已成必然之勢。這一分解首先以政企職責分離為突破口的，進而打破“單位”作為國家行政組織的延伸的傳統模式，并在此基礎之上，明確行政、事業、企業單位各自的社會角色及功能，從而建立適應市場經濟的組織、功能體系。

在改革中，伴隨著“國家的縮影”——“全能單位”的分化，全能國家的公共管理體制已逐漸走上解體，市場與社會因現實的需要脫穎而出。傳統的一元化社會結構已逐步為國家、社會、市場的三元結構所取代。總結中國社會經歷的這場全面而深刻的變化，有學者將其概括為“權力多極化”過程，并指出：“伴隨著政治領域權力的減弱，經濟領域和社會領域的權力正在逐漸成長，原先那種政治領域壟斷一切的‘單級結構’正在向三個領域分享權力的‘多極結構’轉變，這是1978——1998年之間中國社會結構演變的基本脈絡。”這種多極結構的實質在于將市場與社會從國家桎梏中解放出來，明確其各自的功能，活動的方式與遵循的基本法則。這種多極化結構打破了公共職能國家壟斷的傳統，促使公共職能分擔方式的調整與重構。

（三）中介組織的培植與公共職能的分擔

20年來的市場化改革，不但改變了我國原有的經濟體制，而且引發了社會領域和政治領域的一系列變革，瓦解了原有的一元化社會結構，促使國家——社會——市場三元模式的初步形成。隨著單一體制的解體，以及社會自治化的需求，“小政府”“大社會”成為一種理想的社會管理模式。這一模式的確立標志著政府從社會領域的退卻，以及社會自主性的提高，在這種自主性的要求之下，社會承接起政府“退卸”下的公共職能，并通過大量的非營利組織（即第三部門）得以實施。許多具有自治屬性的社會中介組織，如各種行業自治團體（律師協會、會計師協會、足球協會等）逐步建立起來，并以非政府機構的身份承擔著整個行業的自治與自律，行使著過去由政府部門行使的管理職能（包括章程制定權、強制征收會費權、紀律處分權等），成為分擔公共行政的主體。就經濟領域而言，在政府轉變職能的趨勢之下，商會、行業協會等社會中介組織的作用日益突出。十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確指出：“政府經濟管理部門要轉變職能，專業經濟部門要逐漸減少”、“要發揮行業協會、商會等組織的作用”。八屆人大四次會議通過的《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》指出：“深化經濟體制改革，轉變政府職能，把不應由政府行使的職能轉給企業、市場和社會中介組織?！敝泄彩宕髨蟾孢M一步提出要“培育和發展社會中介組織”，這些決議對社會團體等社會中介組織在社會主義市場經濟體制中的重要地位和作用給予了充分的肯定，并為社會中介組織行使公共職能提供了政策依據。

鑒于我國正處于社會變革與轉型時期，許多承擔公共職能的中介組織，仍然具有濃厚的官方色彩，在機構設置、人員配置、組織管理等方面缺乏應有的自主性與獨立性，實質上依然是政府行政權力的延伸。因此，合理界定政府在公共管理中的角色，規范與完善非政府組織的公共職能，在保障中介組織自治性、獨立性的基礎上，實現政府的宏觀監控，促使公共管理由單純的直接行政向直接行政與間接行政并存過渡，進而實現全能政府向有限政府的轉變，成為我國行政改革的重要內容。

四、行政主體多元化與行政法學研究

如前所述，“公共服務”國家觀念所導致的行政擴張，以及由此而產生的行政分散化是形成現代行政主體多元化的根本原因。從另一角度而言，現代行政主體從原始主體——衍生主體，從公共權力主體——公共服務主體，體現了現代行政的發展趨勢。因而，行政主體的多元化既是現代行政變遷的產物又是其變遷的體現。隨著現代行政從“公共權力”走向“公共服務”，行政主體由一元化走向多元化，以“公權力”為核心的傳統行政法學已宣告解體，代之而起的是現代行政法學。因而，以行政主體的多元化為立足點，考察、分析行政法學的發展、變化是十分必要的。

（一）行政法性質的界定與行政主體多元化

1、行政法學研究方法的變遷——從公私法的二元論到公私法的相對論

（1）公私法二元論下的行政法學

在大陸法系的法律傳統中，因調整對象、法律內容的差異，存在著較為嚴格的公私法之分，并分別形成各自獨立的法律體系，適用不同的訴訟程序。在這種公私法二元主義下，行政法當屬國內公法，“行政法是指有關行政的組織、作用及其統制的國內公法”成為一種普遍認可的定義。因此，行政法不僅僅是承認行政的特殊法技術的特別法，而且被認為是規范行政固有事項，與民事法即私法對立且并存的法體系。在這一認識下，探求行政法的特殊性，明確公私法的界定標準，成為法學研究不可回避的問題。但是，“到底基于有關行政的法的何種性質而承認其特殊性和固有性，亦即公私法的區分標準，在法學研究領域一致沒有形成統一學說?！睔w納起來，主要的見解有：主體說、生活關系說、利益說、權力說等等。但通說認為，行政法的特殊性質在于以國家作為統治權的主體，行使公共權力。在此種意義下，行政等同于公共權力的行使，行政法的調整對象亦在于公共權力。因此，作為行政法學技術名詞的行政主體指代行使公共權力的法律人格。

（2）公私法相對論下的行政法學

隨著現代行政的發展，一方面，行政的功能不再局限于公共權力的行使，行政開始致力社會公共服務的提供，并向私人領域滲透；另一方面，應“公共服務”的需要，許多私法組織介入公共領域，并享有行政法上的特權。哈貝馬斯將此種現象稱之為“國家的社會化”與“社會的國家化”，并指出：“在社會福利國家的工業社會中，各種社會關系越來越復雜，它們無法再用公法或私法加以分門別類，……法律的發展在一定程度上跟隨社會的發展，從而導致了錯綜復雜的類型增加，這一現象一開始被稱為‘私法的公共化’；之后，人們從相對的視角看到了同一個過程的發生，亦即，公法的私人化：公法因素和私法因素彼此耦合，直至無法分辨清楚?！瓏覐墓ㄖ刑佣萘顺鰜?，公共權力的職責轉移到企業、機構、團體和半公共性質的私法人手中，與此同時，也出現了私法公共化的反向過程，亦即公法之私人化。公共權力即使在行使其分配與促進職能時也運用私法措施，公法的古典標準徹底失效了?！?/p>

從行政主體而言，這種“公法的私法化”與“私法的公法化”趨勢具有兩方面的法律意義，其一，行政主體的功能是否應限于公共權力的行使；其二，行政主體的組織形式是否仍等同于公法人。并由此對行政主體這一法學概念的界定提出了挑戰，但無論如何界定都無法否認現代行政主體多元化的發展趨勢，以及這種趨勢同公私法相融現象的相因關系。

在這種現實之下，法學領域開始出現對傳統公私法二元論，以及由此而產生的法學研究體系、研究方法的反思與批判。日本學者鹽野宏闡述其行政過程論時指出：“將公法、私法作為說明概念來使用，也許是可能的?！贿^，如果在此基礎上更進一步規定行政法是有關行政的國內公法，而行政法學則是關于這樣的行政法的學問，則是有疑問的?！彼J為這種法學構筑并未能充分把握現實的行政現象。原因如下：

其一，現代行政并不僅體現為行政行為和行政強制執行，還包括其他手段，諸如：行政契約、裁量基準、行政指導、行政計劃、行政調查等。沒有這些行為與制度的分析，就不能全面論及現代的行政現象。

其二，公私法二元論只著眼于各種各樣行為形式的最終法效果，而沒有充分考慮導致該效果發生的過程。

其三，傳統行政法學把行政法關系看作是行政主體與相對人的雙方關系，忽視了直接相對人以外其他利害關系人的研究。

其四，無法包容行政以私法上的手段進行活動的現象。

面對上述問題，調整傳統行政法學的研究體系以適應當前的需要已勢在必行。但在具體的調整方法上存在兩種截然不同的觀點。

其一，在試圖維持公私法二元論的基礎上，調整行政法的內容，以適應行政發展的現實，如：導入行政私法的觀念，以擴大行政法學的研究。

其二，不拘泥于公私法的區分，全面考察行政的法現象，并探究有關行政特有的法理。這是行政法在研究方法上的重大變革。與傳統法學相比，在何為行政法這一問題，這種觀點不作內容上的回答，即并不試圖闡明行政法的具體內容，而把行政法作為特有的法加以探究。但對探究的結果并不求以概念的形式來表述。“這樣一來，行政法的研究對象和視角，就不是和民法相并列地構筑關于國內行政的公法，而必須從總體上動態地考察行政過程中所出現的所有法現象，指出其中存在的問題點，并探究其解決的方法?！?/p>

因此，現代行政法學的任務在于，“從具體的實定法規中找出行政法規所承認的行政手段的特殊性及行政的特權，并將其引向體系化的認識?！边@種方法被視為是一種徹底的實證主義方法。筆者認為無論是從維持公私法二元論的角度來調整行政法學的研究，還是從動態的行政過程中考察行政的法現象，都是基于現代行政的發展而產生的理論變遷，都在一定程度上體現了公私法的相對化。

2、行政法性質的界定與行政主體的內涵與外延

在大陸法系，基于公私法二元論的傳統，以及行政訴訟與普通訴訟分立的現實，區別公私法，明確各自的范圍與特性，不僅是法學理論研究的需求，更是實定法上的技術性要求，因為它直接關系到行政法的適用界限和行政訴訟的管轄范圍。因而在法國行政法中，尋求、探索行政法的基本觀念，成為行政法學研究的核心問題。從“公共權力”——“公共服務”——“多元化標準”，隨著實踐發展，這種技術性的標準不斷演化、變遷，這種變遷使得行政主體這一法學技術性名詞的內涵與外延亦處于不斷的變動之中。

（1）功能與組織意義統一的行政

從公私法的區分而言，存在兩種截然不同的方法即理論性區別和技術性區別。理論性區別是先驗的法概念的區別，與特定法律制度在邏輯上無必然聯系，故又稱本質性區別；技術性區別是基于實踐中容易把握的理由或實定法上技術性要求所產生的區別，故又稱制度上的區別。這種技術性區別的法律意義在于明確行政訴訟的管轄標準。

在功能意義與組織意義上的行政統一時，這兩種區別亦是統一的。比如：法國行政法上單純的“公共權力”和“公務”標準正是這種理論與技術性區別統一的體現，因此它既是行政法的核心基石，又是兩大訴訟的識別標準。

在這一標準之下，行政主體的內涵與外延也較為明確。作為“行政的承擔者”，無論是從功能意義上進行界定，還是從組織意義上進行界定，兩者在內涵與外延上是完全一致的，即：行政主體就是發揮行政功能（行使公共權力或提供公共服務）的法律人格，亦即依據公法所設立的公法人。從訴訟的角度而言，這又是兩大訴訟管轄區別的技術標準，因此，在此種意義上，適用于行政主體的法律制度為公法，由此而引起的訴訟則為公法訴訟。

由此我們可以得出這樣的結論：在功能意義與組織意義的行政統一時，即行政等同于公法人的行政時，無論是從功能還是組織意義上來界定行政主體，兩者在內涵與外延上是一致的。同時，這種界定標準又成為是否適用行政法與行政訴訟的區分標準，并以此作為行政法的基本觀念，從而實現了行政法在實體理論研究以及訴訟技術上的統一。如法國行政法發展歷程中的“公共權力說”和“公共服務說”作為行政法的基本觀念，一方面體現了行政法的理論核心；另一方面又是界定兩大訴訟的標準。

（2）功能與組織意義分離的行政

隨著現代行政的發展，功能意義上的行政與組織意義上的行政日漸分離。一方面，自從行政職能擴張之后，許多私法組織介入行政領域（如通過特許、委任等），并受行政法調整；另一方面，公法組織開始大量地借用私法手段實施行政目的。因此，在界定何為行政的問題，出現了分歧，這一分歧直接影響到公私法的區分以及行政法的性質，影響到公私法訴訟的界定標準，也為行政主體的定位增加了難度。

就法國行政法而言，無論是“公共權力”還是“公務”學說在其提出的初期，都能說明當時行政法的性質，并為行政法以及行政訴訟的適用范圍提供一個簡單一致的標準。但隨著實踐的發展，這兩個標準均無法在新形勢下作為行政法的基本觀念來說明行政法與行政訴訟的特殊性。為此，理論界開始尋求新的理論標準，但無論是“公共利益說”還是“新公共權力說”，均無法得到普遍認可。面對此種情況，最高行政法院得出的結論是：鑒于行政內容的復雜，以及追求目的、使用手段的多樣化，很難用一個基本觀念概括說明，而應采取不同的標準，以適應行政活動的不同目的和方式。

正是基于現代行政的復雜狀況，重新探求行政法的性質，說明行政法的范圍，并界定行政訴訟的管轄成為理論界關注的焦點之一，并由此形成有關行政法性質的不同學說，以及有關行政法學研究方法、理論體系的爭論。在梳理上述不同學說的基礎，理論界產生這樣一個疑問，即行政法的基本觀念和行政訴訟的管轄標準之間是否必然統一，亦即前面所說的公私法的理論性區別（本質區別）與技術性區別（制度區別）是否必然統一。對于這一問題，在法國行政法學中，有人認為基于行政的復雜性，應當區別行政法的基本觀念和行政法院管轄權的標準，并分別予以考察。

基于上述實踐與理論研究的分歧，合理界定現代行政主體的內涵與外延，首先必須澄清的一個前提是立于何種角度來考察行政主體，亦即行政主體的法律價值體現在實體法中，還是體現在訴訟法上。從行政法的實體意義以及行政法學的角度而言，現代行政法的研究不能僅局限傳統的公共權力，亦包括許多行政非權力手段；不能僅局限于公法組織的活動，亦包括許多私法組織的活動。這些活動并無統一的法律制度（如：法國行政法中有關公務的法律制度中既有適用公法制度的組織，如：行政公務法人；又有適用私法制度的組織，如工商公務法人。），有的可以提起公法訴訟，有的則只能提起私法訴訟（如：工商公務法人的大部分行為）。因此，如將行政主體視為實體行政法學上的技術概念，其界定標準與公法訴訟并無必然關聯。從這個意義上講，一個組織被界定為行政主體，并不意味著它的所有行為必然受公法訴訟的約束。這也是各國行政法學在論及行政主體時，只作類型概括，而不作具體界定，更不用它來溝通與行政訴訟關系的根本原因。

（二）行政作用的多樣化與行政主體的多元化

社會的發展使得現代行政的職能日益擴張，并促使分擔行政的主體逐步多元化，即在原始行政主體之外出現許多新興的衍生行政主體。這類行政主體主要從事公共服務活動，行為方式多為私法形式。這些變化促使了傳統行政作用法體系的瓦解。對新興的行政作用及其承擔主體、法律制度進行分析、研究成為行政法學的重要內容。

1、傳統行政作用法體系的解體

傳統行政體現為行使國家權力以命令性、強制性活動來維護社會公共秩序。以“公共權力”為核心的傳統行政法，正是在這種行政理念基礎之上架構起來的。因此，當時行政主要體現為警察行政或秩序行政，行政的作用被限定在外交、國防、財政、以及為保障社會的存在所必需的治安維持等方面。

在現代國家中，隨著國家理念的轉換和客觀條件的變化，行政活動范圍顯著擴大，各種新的行政領域得以拓展，行政的內容也進一步技術化、復雜化，出現了傳統行政作用法體系所無法包容或囊括的新型作用，標志著行政從消極的作用已經轉換為積極的保障作用，這種轉換使得立于新的角度重新構筑行政作用法的體系成為一種必要。

2、現代行政作用的種類

面對現代行政的作用，不同的學者有不同的分類，得到普遍認可的通常有以下兩種：

（1）沃爾夫模式

德國學者H•J•沃爾夫著眼于行政活動的內容，將行政作用分為：

①秩序行政，即為維護或整備社會公共秩序而對私人追求利益的行為施加規制性限制的作用；

②給付行政，即以積極地改善社會成員的生活為目的，而提供金錢、物品、服務等一系列的行政作用；

③分配行政，即為形成社會公平而投入人力、物力，實現在國民社會中正確分配的行政；

④征調行政，即行政主體為達到行政目的而征調、管理必要的人、物的行政。

（2）日本模式

①秩序行政作用，是指以維持國家或公共團體的存續為目的的作用，例如防衛、警察、財政作用。

②整備行政作用，是指以整備和形成秩序為目的的作用，如環境整備、經濟整備、空間整備作用。

③給付行政作用，是指以保障生活和提供福利為目的的作用，如供給行政、社會保障行政、助成行政作用。

法國行政法中雖無專門的行政作用法研究，但基于行政活動的性質不同，也作了分類：

①警察活動，指行政機關為了保證公共秩序而對個人自由進行限制的活動。

②公務活動，指行政主體為了直接滿足公共利益的需要而從事的活動。包括：行政公務、工商業公務，社會公務、職業公務。

③援助私人公益事業的活動。

3、行政主體及其相關行政作用的承擔

毫無疑問，行政主體是行政作用的承擔者。正是基于現代行政職能的擴張，以及行政作用的復雜化，行政主體出現了多元化的趨勢。這些不同類型的行政主體各自以獨有的方式分擔不同的行政作用，從而形成關于行政作用的法律體系。

（1）秩序行政這是一種傳統的行政作用，是“公共權力”行使最常見的一種形式。這種作用通常由國家、地方團體等享有“公共權力”的行政主體來承擔，是一種典型的公法行為，適用傳統的公法法律制度。

（2）整備行政這種行政作用既可以公法手段實施，也可借助私法手段實現；既有權力性行為，又可廣泛運用非權力性的勸告、鼓勵等行政指導手段。

（3）給付行政這一概念的提出始于德國的福爾斯托霍夫，他提出這一概念的目的在于“指出關于現代國家給付機能中不屬于純粹國庫活動部分的公法性要素，從而對與給付有關的權利賦予公法上的保護，同時對給付主體科以公法性拘束?！睉鸷蟮聡谶@一概念之上繼續發展了給付行政理論，這一理論對研究非權力行政行為并使之體系化發揮了巨大的作用，為行政法學研究運用私法形式進行公行政活動的領域提供途徑。應這種新興行政作用實施的需要，各國均設立了專門的承擔主體，如：公營造物法人（德國）、特殊法人（日本）、公務法人（法國）等。

因此，在現代行政中，不同的行政作用需要不同的行政主體來承擔，同時，不同類型的行政主體各自以其獨特的方式承擔著不同行政作用的實施，并由此構成現代行政法豐富的內涵。

（三）行政主體的多元化與行政法律關系的研究

隨著行政主體的多元化以及行政作用的復雜化，現代行政法律關系的構成體系已拋棄了傳統的單一性，而呈現出了復合狀態，即體現為權力關系與非權力關系的復合，支配關系與管理關系的復合，本來公法關系與傳來公法關系的復合。這種復合恰恰是行政主體由一元——多元，由原始主體——衍生主體的發展趨勢在行政法律關系上的體現。

1、行政主體的多元化與組織法上的法律關系

從廣義上講，行政法律關系包括組織法上的法律關系和作用法上的法律關系。依照傳統的說法，所謂組織法上的法律關系指行政機關內部相互關系。但隨著行政分權制度的實施，公共職能的國家壟斷已被打破，分擔公務的格局被進一步制度化，由此促使承擔行政的主體逐步由一元走向多元。這些衍生行政主體同原始行政主體——國家之間的關系不同于國家與其所屬行政機關的權限配置關系。兩者的區別在于是否具有主體性地位，具體體現為是否具有管轄事務的明確性、行為的自主性、法律地位的獨立性以及國家監督的法制性。這種不同行政主體的出現無疑豐富了組織法上的法律關系的內容，拓寬了其研究的領域。

正是基于行政分權制度產生的行政主體多元化，有關國家同地方團體，國家同其它公務法人之間的權限配置、監督方式成為組織法研究的重要內容，具體體現為：

（1）行政主體的事務分配

能否成為行政主體的首要標志在于是否具有明確的事務管轄權，以及能否在其管轄權限范圍之內自主行為。因此，每一個行政主體都有其專屬的事務管轄權。為明確國家與地方自治團體之間事務管轄范圍，各國無不例外地將地方團體實施的公共事務作類型化區分，并根據其性質分別適用不同的法律制度與監督方式，如日本行政法中將地方團體的事務分為：①固有事務，②團體委任事務，③行政事務（地方、中央共管事務），④機關委任事務（即機關借用）。并且不同性質的事務管轄產生的法律責任不同，國家對其監督方式與途徑亦有所不同。

（2）國家對衍生行政主體的監督

國家對其它行政主體的監督方式不同于行政機關之間的層級管理。這種監督只能在法律規定的范圍內，依法定方式進行。以法國行政法中國家對地方團體的監督為例，其監督范圍包括對機構的監督與對行為的監督（包括行政監督和財政監督），其中行政監督只能通過申請行政法院審查地方團體行為的合法性來實現。這種監督的法治化是國家同其他衍生行政主體之間關系的重要表現，因此，根據行政主體的不同性質、實施行政的手段分別給予不同的監督，科學合理的構架不同行政主體之間的關系成為組織法研究的重要課題。

2、行政主體的多元化與作用法上的法律關系

行政作用法上的法律關系是指行政主體與相對人之間形成的權利義務關系。在以“公共權力”為核心的傳統行政法中，這種關系表現為具有單方性、強制性的“權力關系”，即“支配關系”或稱“本來的公法關系”。隨著社會的發展，行政職能超越了“公共權力”的行使，積極的公共服務已成為現代行政的需要，承擔公共服務職能的特殊法人或公務法人的出現成為一種必然，這些行政主體通常是以非權力的方式來履行行政職能。由此而產生的行政目的以及手段的多樣化，打破了以“權力關系”為主導的行政法律關系模式，促使“非權力關系”亦稱“管理關系”逐步形成?！斑@種法律關系基本上與私法關系（對等的權利主體相互間的關系）相同，只是因為其關系到公共福利的實現，因而在實體法上予以特殊的法處理。例如：公物的管理及公企業的經營等?！币虼耍祟愱P系被稱為“傳來的公法關系”。這些非權力關系的出現，是現代行政擴張在法律關系上的體現。

回顧現代行政的發展，從公共權力到公共服務，從行政主體一元化到多元化，從權力關系至非權力關系，由此可以看出現代行政變遷的基本軌跡，尋找它們之間的關系，并發掘其深刻的背景無疑是行政法學研究的重要內容。

五、行政主體的多元化與我國相關理論的完善

我國行政學界對行政主體的研究開始于80年代初，確切地講是行政訴訟法頒布前后，應行政訴訟理論中對被告資格的抽象化，以及有關行政組織研究角度變化的需要而發展起來的。當時，有學者認為傳統的行政組織法研究都是根據行政學、組織學的原理，對行政組織法的法律調整進行概括，是就行政組織而論行政組織法，或就行政組織法而論行政組織，都沒有脫離行政學、組織學的角度。他們認為法學應從主體的角度來研究行政組織，任何組織和個人在法律上的意義都體現為能否成為主體，只有具備了的主體資格，這些組織或個人才能同其他組織或個人產生關系。并指出：在行政法上，行政組織的實質意義在于是否具備主體資格。這種新的研究角度對我國行政法學的理論研究無疑有著十分重要的意義?！靶姓黧w”這一概念正是應這種研究角度變遷的需要引入的，并隨之深化成為行政法學研究的核心問題之一。

（一）我國現行行政主體理論研究的概況

1．我國現行行政主體的概念與類型

就目前而言，我國行政法學對行政主體的定義基本一致。如：“行政主體是指依法享有國家行政權力，以自己名義實施行政管理活動，并獨立承擔由此而產生的責任的組織?！薄靶姓黧w系指依法擁有獨立的行政職權，能代表國家以自己的名義行使行政職權以及獨立參加訴訟，并能獨立承受行政行為效果與行政訴訟效果的組織?！鄙鲜鰞蓚€定義在表述上雖略有不同，但其實質內涵基本一致。理論界在上述定義基礎上將我國行政主體分為職權性行政主體與授權性行政主體（即：法律法規授權組織）兩大類。

（1）職權性行政主體的種類

依照我國行政法學的解釋，“凡行政職權隨組織的成立而自然形成，無須經其他組織授予的管理主體，便是職權主體?！币蚨殭嘈孕姓黧w的法律地位直接來自憲法與組織法的規定。在我國行政法學中，此類行政主體包括各級各類國家行政機關。如：中央行政機關與地方行政機關。

（2）授權性行政主體的種類

與上述職權性行政主體相反，“行政職權并不因組織的成立而形成，而來自于有權機關授予的管理主體，便是授權行政主體?！痹陉U述這類行政主體產生的原因時，理論界認為：“一般而言，行政職權應由行政機關來承擔并實施。但是，由于社會的發展和需要，現代公共行政事務不斷地擴展和增加，許多涉及到社會性和專業性的行政事務，如市容環境衛生、食品衛生監督、物價檢查、醫療事故簽寧等，都需要社會組織來參與和解決。如果僅僅靠行政機關，未必能夠取得良好的社會效果。正因如此，行政法規需要把某些行政職權授予相應的社會組織來行使。這些社會組織也就由此成為被授權的組織而取得行政主體資格，成為與行政機關相對應的另一類行政主體即授權行政主體?！币嗉础胺煞ㄒ幨跈嘟M織?！辈⒁罁覈嘘P法律、法規的規定，將具備授權行政主體資格的社會組織歸納為以下幾類：

①行政機構，指國家行政機關因行政管理的需要而設置的，具體處理和承辦各項行政事務的內部組織、派出組織和臨時組織。

②企業單位，目前，下列幾類企業通常成為被授權的對象：

公用企業指郵電、鐵路運輸、煤氣、自來水公司等。例如：《郵政法實施細則》第3條第1款規定：“市、縣郵電局是全民所有制的經營郵政業務的公用企業，經郵電管理局授權，管理該地區的郵政工作?！吨腥A人民共和國鐵路法》第3條第2款規定：“國家鐵路運輸企業行使法律、行政法規授予的行政管理職能?！?/p>

金融企業包括各類商業銀行、保險公司。例如：《中國銀行章程》規定，中國銀行屬企業性質，但可根據國家授權發行外幣債券和其他有價證券。

專業公司指以公司形式存在，主要從事經營活動，但同時又承擔某一方面行政職能的企業。它們通常是由原專業性較強的行政部門改建而成，如中國煤炭統配總公司、中國船舶總公司、中國石油化工總公司。這類公司通常亦被稱為行政性公司，是政府職能轉換和機構改革的特殊產物。

③事業單位例如學校根據《學位條例》享有學位授予權，計量檢定機構、衛生防疫機構、食品衛生檢驗單位依授權從事某種專門技術檢驗或簽定工作等。

④社會團體例如《中華人民共和國消費者權益保護法》第32條授權消費者協會對商品和服務進行監督、檢查，并可對消費者投訴事項進行調查調解；《中華人民共和國注冊會計師法》授權會計師協會負責會計師的注冊工作（包括受理申請、準予注冊與不準予注冊、撤銷注冊等）。

⑤其他組織指上述社會組織之外的其他組織，如群眾性自治組織的居委會、村委會及其他國家機關的內部組織等經授權，從事一定的行政職能活動。

2．我國現行行政主體理論研究的概括

縱觀我國現行行政主體的概念與類型可作如下概括：

（1）我國行政法學中行政主體內涵的核心局限于“行政職權”

正如理論界普遍認同的“行政權力是行政主體的核心要求，只有享有行政權的組織才能成為行政主體”。在這一前提下，是否擁有行政職權是界定行政主體的重要標準，行政職權產生的方式是區別職權與授權行政主體的界限。在具體論及“行政職權”的性質時，理論界通常認為：行政職權是國家行政權的轉化形式，是行政權的法律表現。其特性在于強制性、命令性、執行性、優益性、不可處分性等。圍繞著“公共權力”這一核心，行政主體所承擔的義務的實質在于依法行使公共權力，不得侵犯個人合法權益。具體到行政法律關系的研究中，我國行政法學將權力支配關系視為行政法律關系的核心內容，并在此基礎之上的分析雙方當事人之間權利、義務關系。

因此，在我國行政法學中，無論是職權還是授權性行政主體其實質核心是相同的，即都體現為“公共權力”的行使。兩類行政主體在行為方式與相對人的法律關系等方面均無不同之處。這種分類與行政主體的界定無法體現出現代行政由“公共權力”走向“公共服務”的發展軌跡，也沒有體現出現代行政下不同行政主體在功能、組織以及活動方式等方面的特色。這反映出我國行政法學研究仍局限于以“公共權力”為核心的傳統公法時代，尚未將“公共服務”、“積極義務”、“非權力行政”以及“公私法的相對論”等觀念融匯于我國的行政法學研究之中。雖然我國理論界在行政的類型之中已經初步引入“給付行政”的觀念，但并未將其貫穿于行政法學的整個體系之中，也并未對行政主體、行政行為等相應內容進行改造，以適應此觀念的引入。

（2）缺乏對行政分權以及行政分散的綜合研究

如前所述，現代行政主體的多元化是行政擴張的產物，是現代行政功能與組織復雜化的體現，是行政分權以及行政分散化的結果。它表現為國家為減輕自己行政機器的負荷，將其作為行政的原始主體所承擔的公共職能，以地方分權和公務公權的方式下放于其它公務法人，甚至以特許，授權等方式借用私法組織滿足公共行政的需要。這種行政分散化是現代行政發展與政府模式改革的根本體現。與此相對，我國行政法學恰恰缺乏對改革之后的社會結構變遷，以及由此而引起公共職能分擔進行深入細致的研究。具體到行政主體而言，缺乏對行政分權制度作實質分析，沒有將行政分權，政府模式的調整同行政主體的定位與類型劃分聯系起來，未曾對行政主體的功能與組織作類型化研究。

（3）我國行政主體的研究囿于行政訴訟的被告，無法體現出現代行政的復雜化

如前所述，我國行政主體是應法學界有關行政組織研究角度的轉變，以及行政訴訟實踐的需要，作為技術性概念提出來的。作為一個法學術語，窮盡了它所要反映的對象和客體——所有的行政管理機構，具有高度的抽象性和概括性，順應了我國行政訴訟的理論和實踐要求，對于確認行政職權、行政職責、行政責任，從而保持行政活動的連續性、統一性以及明確行政復論的被申請人、行政訴訟的被告有著十分重要的作用，但這種界定無法體現出現代行政在組織性質與行為方式上的復雜性。

隨著社會的發展，現代行政已經突破了公法組織以公法形式，私法組織以私法方式活動的一一對應模式。公私混和成為一種普遍的現象，如公共領域與私人領域交叉之后出現的“第三領域”；介于純公共物品與私人物品之間的“混合物品”等等。誠如哈貝馬斯所言，這些領域與現象已不能單純地以公和私來界定，它們融合了公與私的雙重特性。這種融合在法律領域直接體現為公私法的相對論取代了傳統的公私法二元論。現代行政中公法人以私法方式活動（如：行政契約、政府采購），私法人通過授權、特許介入公共行政領域，甚至通過私法組織的私法活動來實現公共行政的目的等等現象，正是公私法組織在功能與組織形式方面交叉與融合的體現。因此，現代行政法學的研究應適應此種形勢的發展，調整其研究范圍和體系。就行政主體而言，應充分體現這種現實復雜性，一方面，不能局限于從公共權力角度來研究其功能；另一方面，不能以單純組織形式來限定其范圍。

基于以上變化，現代行政主體一個根本的標志在于突破了傳統公法訴訟的約束，即行政主體與行政訴訟被告之間并無必然關聯。形成這種局面的根本原因在于行政統一法律制度的打破，非權力行政受私法規劃制約等。這種公法的私法化與私法的公法化現象，促使我們必須在一種新的模式之下研究行政法，使其更具現實性。上述分析表明，我國行政主體的理論研究尚需進一步完善，特別是在體制改革與轉型的時期，這種完善更具緊迫性，因此，如何調整有關行政主體的理論研究，以適應國家——社會——市場三元模式的形成與行政體制改革的需要成為當務之急。

（二）我國行政主體的理論完善

理論的研究必然植根于實踐的需要，如前所述，我國行政主體是應法學界有關行政組織研究角度的轉變，以及行政訴訟實踐的需要，作為技術性概念提出的。在這種背景之下，行政主體的實質在于歸納、概括各種類型的行政訴訟被告。這種研究顯然不同于大陸法系各國對行政主體分析概括的初衷，更無法反映出現代行政變遷的根本特征。

通過分析現代行政主體多元化的具體體現、背景與原因以及對行政法學研究的影響，筆者認為完善我國行政主體理論研究的關鍵在于轉變研究的角度與立足點，即立足于現代行政的發展，從行政分散化的現實需要出發，研究行政分權制度以及特許、授權等行政分散方式同行政主體的關系，進而對其概念、類型、功能以及組織形式進行分析。這種新的研究角度無疑會為我國行政主體的研究注入新的內容，從而拓寬其視野與范圍?；谏鲜鲅芯拷嵌鹊淖冞w，首先必須對如下幾方面的內容進行調整與完善。

1、在區分“內外部權利能力”的前提下，明確行政主體作為行政法上獨立人格的實質含義，從而理清行政分權與行政機關的職權配置之間的關系。

在現代法觀念之下，擁有行政權限的行政機關享有內部權利能力已得到普遍認可，這類行政機關在其權限受到其它機關侵害時，可以權利主體和當事人身份提起“行政法上的機關爭議”。但這種內部權利能力并不等同于權利義務的最終歸屬，享有內部權利能力的行政機關也并不意味著能夠成為獨立的法律人利義務的最終歸屬主體以及外部權利能力相對應。

從行政分權的角度而言，行政主體的多元化是不同法律人格分擔公共職能的結果。這種分權不同于行政機關的權限配置，它以“權限獨立、責任自主”為核心，一方面，將國家公共職能以地域分配的方式，合理配置于不同的地域團體，并實現真正意義上的自負其責，從而減輕國家行政機器的負擔，充分發揮地方積極性；另一方面，以事務性質為標準將需要一定獨立性的國家公務分屬不同的公務法人實施（如：財團或社團法人），從而實現行政方式的調整，以適應公共服務的需要。由這種行政分權而產生的衍生行政主體同原始行政主體——國家之間的關系，不同于國家與其所屬行政機關之間以及行政機關相互之間的權限配置關系。這是兩個法律人格之間的關系，具有人格獨立與地位平等的屬性。這種獨立與平等在法律上具體體現為：管轄事務的明確性、行為的自主性、法律地位的獨立性以及國家監督的法制性。從這個意義而言，行政機關只是國家直接行政的實現手段，其本身并不具有行政分權而產生的主體性地位，因而不是國家間接行政所需借助的行政主體。就行政主體研究而言，直接行政與間接行政、原始行政主體與衍生行政主體之間的關系應是其核心，行政機關的權限配置只是其下位概念，無法取代因行政分權以及由此產生的行政主體多元化的研究。完善我國行政主體研究應當區別、綜合這兩個不同層面的內容，從而合理界定各自的實用性與價值。

2、結合我國行政改革的現實，對行政主體進行類型化研究。

如前所述，我國目前有關職權與授權性行政主體的劃分無法體現行政分權的特色與現代行政的發展趨勢，因而對其重新做類型化分析是十分必要的。回顧前述各國行政主體的類型劃分主要有兩種方式，其一，從行政事務的角度進行分類（如：法國的國家、地方團體與公務法人的劃分）；其二，從法律技術的角度進行分類（如：德國的公法社團、公法財團、公共機構等區分）。具體到我國，因處于體制改革與轉型時期，各項制度尚未完全確定，各類行政主體亦無法完全定型，但就目前的發展而言，已初具雛型。

（1）以村為單位的村民自治與特別行政區法律地位的確定，標志著我國團體自治已在一定程度上存在，并由此形成了分擔行政的地域團體。加之中央與地方關系的調整、改革，更為行政的垂直分權提供了余地，這預示著我國地域性行政主體的成長與發展。

（2）第三部門的成長促使國家壟斷公共職能的格局開始瓦解。各種社會組織、事業單位已逐步擺脫了政府直接管理的模式，具備了自主的獨立法律地位。雖然上述組織目前仍存在一定程度的行政隸屬性，但相對于國家直接行政而言，無論從組織還是功能上都具有其自身的特點。因而，結合我國實際情況，研究此類公務組織分擔行政的具體情況（包括：功能與活動方式的特色）是十分必要的。

改革與我國社會結構的變遷促使國家壟斷行政逐步走向行政主體的多元化，在這一過程中，一方面要求權力行政從過去的萬能走向職權法定；另一方面預示著權力行政向服務行政的轉化與拓展。其復雜性表現在行政不僅要退出其不應存在的領域，更應強化其應有的積極功能。在此雙重目標之下，改革行政體制，轉換傳統公共職能的承擔模式已勢在必行。立于此種角度研究我國行政主體的功能與類型則更具現實意義。

本文的立意在于以現代行政為立足點，分析、探究現代行政主體多元化的根本原因，并試圖為這一法學技術名詞予以確切定義。在大量的分析、研究基礎上得出如下結論：一、鑒于現代行政功能與組織上的復雜性，行政主體這一概念已突破了行政訴訟的范疇，即一個組織被界定為行政主體，并不意味著它的行為必然受公法訴訟的約束（如法國工商公務法人的行為絕大部分由普遍法院管轄）。因而，現代行政主體與行政訴訟之間并無必然的因果關系，這一概念的法律價值存在于行政法學的研究之中，而不體現為訴訟標準的界定。這種實體與訴訟判定標準的分離恰恰是現代行政復雜化、手段多樣化的產物。為此，作為一個法學概念，行政主體必須與行政法學的發展相適應，體現出行政現實的特點。二、行政分散化以及由此產生的行政分權制度是促使現代行政主體多元化的根本原因。這種多元化蘊含著現代行政的復雜性與靈活性，并促使行政法學的研究逐漸向縱深發展。具體到我國，從國家壟斷公共職能到政府的逐漸退步抽身，以及公共職能的社會分擔，其中無不包含著行政范圍的界定與行政功能的合理分擔。因此，研究我國改革以及由此引起的社會結構變遷同行政主體演化之間的關系，進而促進整個行政法學的發展，使之更具現實意義，更能充分發揮理論研究的前瞻作用，成為現代行政主體研究的當務之急。