鄉鎮改革關鍵在于轉變職能

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多年來社會輿論對鄉鎮政府和鄉鎮干部貶多譽少，鄉鎮干部出了力，做了事，但是戲不好看。究其原因，關鍵在于職能錯位?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》確定鄉鎮人大職權13條，鄉鎮政府職權7條；《中國共產黨農村基層組織工作條例》規定鄉鎮黨委職責任務6項，但鄉鎮干部告訴我們：“鄉鎮職能不是文件上寫的那樣?！薄吧厦媲l線，下面一根針。”自中央到地方安排的各項工作，大部分都要通過鄉鎮來落實。而鄉鎮該管的事往往管不了、管不好。職能越位與職能缺位同時存在。越位主要表現有三：

一是辦實體搞經營。目前鄉鎮政府政企不分、事企不分的問題并沒有得到很好地解決。有的鄉鎮因為經費拮據，病急亂投醫，赤膊上陣參與市場競爭搞創收。如岳陽縣某鄉鎮有磚廠、瓦廠等集體企業5家，專門安排2名干部協調；湘陰縣某鄉鎮投資辦起加油站、超市、農資公司等實體4家，安排6名干部經營管理。有的鄉鎮因分流人員無出路，興辦經營實體安置人員。如云溪區某鄉鎮辦起了3家“產調公司”，安置分流人員13名，連年虧損，財政背下沉重負擔。

二是引稅買稅。鄉鎮既沒有收稅的職能，也沒有收稅的資格。但事實上，收稅現在成了鄉鎮工作的頭等大事。有的鄉鎮把稅收任務分解到個人，人人都有10000元以上的稅收任務?！巴瓴怀啥愂杖蝿眨突丶摇菹?'''?！币幻l鎮書記告訴我們，他60%的時間在搞錢，填補稅收窟窿。因為各級核定的稅收基數過高，鄉鎮在自有稅源不足的情況下就“引稅”，說白了就是“買稅”。華容縣有一個鄉鎮核定國稅基數54萬元，地稅基數56萬元；實可收取國稅15萬元，地稅2－3萬元；缺口92萬元，為“買稅”支付“稅收成本”40萬元。

三是跑資金跑項目。由于政府投資制度和轉移支付制度不公開透明，“跑部錢進”的現象還沒有得到遏制。鄉鎮財政壓力最大，自然跑得最勤。一名黨委書記說：“因為還能跑到一些錢，鎮上暫時還能維持下去。”今年5月中旬，他到省、市跑到半個月，跑進40多萬元。下半年他還準備專門抽整整1個月時間跑錢。跑資金跑項目也不能說是壞事，問題是跑來的錢都用來發工資、保運轉甚至買稅，根本沒有用來辦事業。

職能缺位主要表現有四：

一是農業生產服務。鄉鎮涉農服務站所數量不少，但搞經營的多，真正服務的少。農技站大部分時間在賣種子化肥農藥，科技推廣、病蟲防治做得很不夠；水利站大多是收錢養人，許多山塘水庫年久失修。我們走訪了12戶農業大戶，他們對鄉鎮事業站所的服務很有看法。一名青年農民說：“農技站就是每年發幾張資料，上面的內容他們自己也搞不懂?！?/p>

二是精神文明建設。農村精神文明建設與社會發展要求還不相適應，健康向上的文化娛樂活動開展得少，廣播站主要就是有償提供有線電視服務（收取閉路電視費）。有的鄉鎮文化站、廣播站無所事事，廣播系統成了擺設。與之對應的是：“碼”害、“麻”風盛行，宗教迷信活動猖獗。

三是基礎設施建設。鄉鎮沒有搞基礎設施建設的能力，其他各級沒有搞基礎設施建設的動力，現在農村基礎設施建設速度很慢。我們調查的鄉鎮當中，有的“六小”工程七、八年沒有動工了。村鎮規劃有的完全沒有，有的僅僅是畫在紙上，農民亂搭亂建的現象很普遍。道路建設也是個大問題。鄉村公路國家還能配套部分資金，但村組之間的公路根本還沒有納入國家計劃范圍，有的村莊無法忍受“晴天一身灰、雨天一身泥”的路況，就自發集資修路，加重了農民負擔，進一步拉開了城鄉差距。

四是社會治安。現在農村最大的矛盾是普通群眾與農村黑惡勢力的矛盾。群眾最恨的是黑惡勢力，最怕的是黑惡勢力，最無可奈何的也是黑惡勢力。一名群眾極其激憤地告訴我們，他曾被本地社會青年毆打、勒索。我們問他：“為什么不報案呢？”他說：“報案頂多關他幾天，一旦出來了，他就要搞得你傾家蕩產?！蔽覀冏咴L了一名70多歲的老黨員，他說：“建國50多年來，現在是群眾最沒有安全感的時候?！?/p>

職能錯位是鄉鎮大部分問題的根源，如果這個問題長期得不到解決，矛盾會進一步激化，甚至要影響到黨的執政基礎，影響到社會主義和諧社會的構建，影響到國家的長治久安，推進機構改革刻不容緩、勢在必行。

內外交困：職能錯位的主要原因

盡管人民群眾對鄉鎮干部意見大，社會輿論對鄉鎮干部評價不高，但我們接觸到的絕大部分鄉鎮干部品性優良，主觀上，他們都愿意為群眾辦好事辦實事。“都是土生土長的幾個人，誰不想留一個好口碑？”職能錯位實在是“不得已而為之”，是內外交困的必然結果。

外部的壓力主要來自“指揮棒”，即上級對下級的政績考核體系。在現行體制下，要不要“指揮棒”不是問題，要什么樣的“指揮棒”才是問題?，F行政績考核體制存在三點不足：

一是本身帶有計劃色彩。不該考核的考核了，該考核的又沒有考核。比如現行考核體系偏重于鄉鎮的GDP和財政收入，其實政府的經濟職能主要是優化投資環境、服務經濟發展。相反，現在對優化經濟環境這個該考核的項目又考核不到位，對社會事業、公共產品考核更不到位。只聽說完不成財稅任務要“一票否決”，沒聽說科技推廣、涉農服務、扶貧助殘不到位的要“靠邊站”。即便是對社會事業的考核，也往往充滿計劃色彩。某縣搞農村合作醫療，文件明確規定由農民自愿參與，但上面定了參與率80%的指標?，F在農村合作醫療管理還不規范，醫院暗中提高合作醫療對象的治療費用，農民無利可圖。但上面“指揮棒”所向，容不得討價還價，鄉鎮就不得不做大量工作來動員農民參與。

二是常常打錯對象?，F在鄉鎮牌子響，責任大，權力小，協調難，管理體制不順。相當一部分站所人、財、物、事權由縣管，但“指揮棒”打在鄉鎮身上。比如收稅，明明設有地稅、國稅兩個垂直管理機構，但責任在鄉鎮。完不成任務，“一票否決”的對象是鄉鎮領導。稅務所權大于責，可以在鄉鎮干部千辛萬苦抓財稅的時候組織旅游；鄉鎮責大于權，有的鄉鎮書記大年初一不給父母拜年，先給稅務所長拜年。又比如社會穩定問題，派出所、司法所以縣管為主，鄉鎮政府只有協調權，但社會穩定工作出現問題，上面唯鄉鎮是問。為了協調關系，許多鄉鎮政府寧可自己不發工資，也要每年撥款3－4萬元給派出所。

三是弱化了鄉鎮的主體意識。鄉鎮處在權力鏈條的最下端，在“指揮棒”的積威之下唯有服從，否則便會面臨“一票否決”的危險。當前鄉鎮的流行語言是：“交不出票子，就讓位子；管不住生孩子，就摘帽子?！庇捎谶^分強調上級意圖和任務，鄉鎮在一定程度上失去了作為一級政府的自主權，變成了單純完成上級任務的工作機器，無暇顧及鄉村的公共產品需求。一些鄉鎮領導告訴我們，鄉鎮工作有“三多”：一是接受的任務指標多，“兩個頭”（鄉鎮書記和鄉鎮長）幾乎天天有會，會會有任務；二是簽訂的責任狀多，社會穩定、計劃生育、森林防火、抗洪救災、信訪工作等無所不包，一旦簽下了責任狀，出了問題就要追究“領導責任”和“直接責任”；三是接受的考核檢查多，尤其是年終的時候，往往兩三個部門同時抵達，鄉鎮干部應接不暇。“一年到頭，好像都是在為上面做事，很少為自己做事。”

內部的壓力主要來自財政危機。鄉鎮財政危機是一個普遍存在的嚴重問題。作為一級政府，鄉鎮應當從自身利益中超脫出來，把公共利益作為工作目標。但當其自身存在與發展遭遇困境時，它的行為就會發生變異，從而產生自利，無暇他顧。鄉鎮財政危機到底是什么情況呢？我們解剖了一個中等鄉鎮，該鄉共計負債1700萬元。如果能勝利完成全年稅收任務，該鄉每年將獲得稅收分成和轉移支付等共計126萬元，其硬性支出如下：

1、工資支出：72萬元

2、運轉經費：72萬元

3、部門撥款：50萬元

4、民政優撫：15萬元

5、利息支出：100萬元

6、稅收成本：50萬元

共計：359萬元

在勝利完成稅收任務的情況下，該鄉年虧損233萬元。

一名縣委書記告訴我們：“一般的鄉鎮，每年要到外面跑100－120萬元進來，好一點的鄉鎮也要跑80萬元進來，否則就運轉不下去?！敝劣谶@些錢是從哪里來的，那叫“八仙過海，各顯神通”。我們解剖的這個鄉*年是這樣來的：

1、鄉鎮林場收入：40萬元

2、鄉友會捐款：30萬元

3、向外爭項目爭資金：50萬元

4、不足部分對外借款、欠帳

其中鄉鎮林場收入每10年才有1次，鄉友會捐款不可能年年都捐，該鄉領導非常擔心今年的收入問題。

財政危機迫使鄉鎮干部不再一心一意謀發展，而是一心一意保運轉。為了弄到錢，鄉鎮政府采取了各種合理的與不合理的手段。有的挪用各類事業經費。有一個鄉鎮去年收取共同生產經費80多萬元，其中60多萬元被挪用來發工資。有的辦經營性實體與民爭利，或通過收費、罰款、經營來彌補經費缺口，不但不能提供公共服務，反而惡化了經濟發展環境。有一個鄉鎮經管站實有7人，鄉鎮財政每年每人只核撥3000元人頭經費，缺口很大。為了保運轉，這個經管站每年向下屬各村收取審計費1000元。

鄉鎮處在內外交困的艱難處境中，無可奈何地站在了群眾的對立面，無法把錯位的職能理順過來，他們迫切需要自上而下推進機構改革，從根本上解決職能錯位的問題。

正本清源：突破鄉鎮改革困局

抓鄉鎮機構改革，首先要明確一個方向：鄉鎮政權只能加強，不能削弱。從時代的發展要求來看，經濟社會發展到越高級的階段，政府的服務職能越強；從我國“三農”問題實際來看，加強黨的執政能力、建設農村小康社會需要一個強有力的基層政府；從現階段鄉鎮政府存在的主要問題來看，必須還權于鄉鎮，解決權責不對等的問題。當前學者提出的撤銷鄉鎮政府、弱化鄉鎮政府的主張是不切實際的。其次要抓住一個關鍵：轉變職能。任何機構改革，合理核定職能是前提與基礎。明確職能之后，才能定機構，定編制，實施改革。不調整職能，而以減輕財政負擔實施的機構改革是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的短期行為，注定擺脫不了“黃宗羲定律”的宿命。根據此次調查的情況，結合外地改革實踐，我們認為，新一輪鄉鎮機構改革可按以下步驟實施：

一、轉變政府職能。要進一步強化政治職能，維護社會穩定，打擊黑惡勢力，保障人民群眾的生命財產安全。要規范經濟職能，注重優化經濟發展環境，實行政企、事企分開，加大招商引資、發展經濟的力度。要加強社會職能，抓好計劃生育，發展社會事業，加強精神文明建設，配合做好社會保障工作。為實現這個目標，一是要進一步完善對鄉鎮的考核?？己藘热輵斀⒃卩l鎮政府職能職責的基礎上，有什么職能就考核什么，什么職能重要就重點考核什么；要統籌考核經濟增長和社會協調發展，重點關注農民收入、農民就業、農民社會保障、環境保護等民生問題?？己朔绞缴弦M量減少“一票否決”的強制性手段?！耙黄狈駴Q”對推動工作效果很明顯，但如果過多過濫就會產生“以強制應對強制”的現象，直接導致工作中弄虛作假，搞形式主義。二是要在財政體制上向鄉鎮傾斜。要適當調整稅收分成比例，增加對鄉鎮的轉移支付，足額核撥鄉鎮干部的人頭經費，緩解鄉鎮的財政危機。尤其是要堅持實事求是的原則，合理核定鄉鎮稅收基數，把稅收征管的職責真正交給稅務部門，解決財政空轉、引稅買稅的問題。三是要合理劃分事權。鄉鎮財力有限，不減少其事權，職能缺位的問題就難以得到解決。當務之急是要進一步明晰縣鄉政府在義務教育方面的責任。義務教育實行“以縣為主”的管理體制，“為主”包括哪些內容，“為輔”又包括哪些責任。進一步明晰基礎設施建設的責任。但現在國家確定的基礎設施建設項目要求鄉鎮配套資金，比如通鄉公路，國家每公里投資37萬元，其余靠鄉鎮自籌。有的鄉鎮連保運轉都十分困難，根本拿不出錢來搞建設。一名鄉鎮書記說：“國家給了我們一個金娃娃，但我們抱不動?！痹绞歉F的鄉鎮，越是需要基礎設施建設，越是拿不出配套資金，所以現在鄉鎮發展也面臨“窮者愈窮、富者愈富”的問題。四是要穩定鄉鎮干部隊伍。對鄉鎮領導干部要嚴格實行任期制，在規定的任期內非特殊原因不得對其調整異動，盡量減少因干部任免而導致的短期行為；實行鄉鎮任期目標責任管理,屆初明確目標,屆中檢查督促,換屆或離任時對照目標測評審計。對普通干部要適當提高經濟待遇，改善工作條件，盡量避免“年年改革，人人自?！?，降低其職業風險。

二、理順管理體制。根據人、財、物、事相統一的原則和有關法律規定，凡必須上收到縣直部門管理的，其人、財、物上收后，事權也必須一同上收，鄉鎮只負責協調。該交給鄉鎮管理的，其人、財、物、事都要真正交給鄉鎮。2001年鄉鎮機構改革時，市委、市政府在《關于鄉鎮機構改革的意見》（岳發〔2001〕5號）中明確規定：“縣（市）區直部門延伸到鄉鎮的機構，除政法系統（不含司法所）和實行省以下垂直管理的工商、地稅、質量技術監督和藥品監督管理系統，以及國土實行縣鄉共管以縣為主管理體制外，其他站、所、中心的人、財、物、事都要下放給鄉鎮管理?！钡械目h里一直沒有按要求下放；有的地方本來已經下放了，由于省、市、縣有關主管部門利用資金、項目、獎勵等方式進行干預，陸續又上收了一些。比如省司法廳近年來提出建設標準化司法所的三年目標，每個站所投入約20萬元，但條件之一就是人員縣管，所以華容、湘陰、平江等地已陸續收歸縣管。當前必須像湖北省一樣下決心把該下放到鄉鎮的站所堅決下放給鄉鎮管理，今后凡涉及鄉鎮站所管理體制的變更，必須經市委、市政府或市編委批準，不能隨意收收放放，來回折騰。

三、加強編制管理。過去鄉鎮人員編制過多，既有客觀原因，也有人為因素。一是過去鄉鎮工作任務確實比較重，需要的人多；二是有的地方編制管得不緊，隨意開口子，加之政策性安置又是剛性任務，人員膨脹較快；三是上世紀九十年代撤區并鄉后，精簡的行政編制一直沒有收上來，留在縣里，有的地方沒有予以凍結，空編后又進了人。當前要從三個方面切實加強管理：一是要重新核定鄉鎮編制。根據鄉鎮人口、GDP和土地面積，參照中編辦〔1993〕17號文件精神，重新制定標準并具體核算到每一個鄉鎮。二是凍結鄉鎮人員編制。重新核定編制后，多余的編制上收到市里統一管理，但不核減縣、鄉財政基數。今后5年內，鄉鎮機構和人員編制只能減少，不能增加。現已超編的鄉鎮機關和事業單位實行只出不進的管理辦法；必須有空編且無分流人員，才能補充工作人員。三是強化縣（市、區）黨委、政府主要領導對鄉鎮人員編制的管理責任。認真貫徹執行國務院《關于做好*年深化農村稅費改革試點工作的通知》（國發〔*〕21號）精神，把鄉鎮機構編制管理工作列為對縣級主要領導干部的考核內容，定期對鄉鎮編制情況進行審計和督查，發現問題，及時嚴肅處理。

四、合理分流人員。針對當前鄉鎮機構臃腫、人浮于事的現象，有的地方采取了一些行之有效的辦法分流人員，有的地方還在等待上級的統一政策。由于人員分流工作牽涉到干部職工的切身利益，處理不好會影響到社會穩定，有必要研究出臺一個可操作的人員分流政策。一是要因地制宜，分類處理。人員分流要具體問題具體分析，有針對性地采取措施。對臨時雇請人員，要無條件清理清退；對上一輪機構改革分流未到位的，要按照當時的政策堅決分流到位。這兩類人員與在崗人員不得混崗，不得輪流上崗，也不能參與此輪機構改革的競爭上崗，其分流任務由縣鄉兩級承擔。二是要加強社會保障。凡分流對象，欠發工資必須補齊，欠交保險必須交足，欠的集資款等必須還清?？煽紤]把鄉鎮分流人員納入城市低保范圍，避免因分流后生活無著落而誘發不穩定因素。三是要鼓勵買斷工齡。對經濟基礎比較好的地方，可以仿照國有企業改革的辦法，買斷分流人員的工齡，一次性給予經濟補償。經濟補償應在全市統一標準，其費用由縣、鄉二級合理承擔。