建設項目管理中存在的問題成因及審計建議
時間：2022-07-23 06:40:00
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加強建設項目審計監督，是法律賦予審計機關的重要職責。浙江省新昌縣委、縣政府對建設項目的審計監督工作十分重視，非常關心，去年縣政府先后頒布了17號、18號令，規定了建設項目實行必審制。未經審計，建設單位不得全部撥付工程建設資金，待工程竣工結算并實施審計后，按審計意見書、審計決定書進行工程價款結算。這一規定為建設項目審計監督制度化提供了重要保證。
一、審計中發現的主要問題
去年以來，新昌縣審計局在對建設項目審計中，發現存在一些不容忽視的問題，主要表現在：
（一）未按要求辦理相關手續。主要表現為：超計劃投資部分未重新進行報批；部分工程未辦理規劃用地許可證、建設用地許可證、建筑施工許可證和質量監督、消防設施驗收等手續。
（二）招投標活動不規范。一是該招標的未招標。如某單位建設的路網工程，對第一段工程是通過公開招標確定施工單位的，而對占總路網面積59%、造價為1240萬元的延伸段工程卻未進行重新招標，直接指定給了原中標施工單位施工。二是將招標范圍僅限于建筑安裝主體工程，而對符合招標要求的設計、監理、材料采購和一些配套附屬工程直接發包。三是部分標底編制比較粗糙。項目內容不完整，存在漏算、多算現象，有的對一些關鍵數據不敲死，暫定價項目較多，留有活口。四是招標活動組織不嚴密。投標人數量不符合規定，《招投標法》規定有效投標人不得少于三個，如果少于三個，招標人應當依法重新招標，而有的單位在招標時存在投標單位只有兩家，甚至只有一家的現象，起不到充分競爭、降低造價的作用。五是背離招標文件簽訂合同。有的單位在組織招標中，不是與中標單位簽訂合同，而是與另一家投標單位簽訂了合同。有的招標文件中明文規定變更費用要按合同價與標底價同比例下浮，但在簽訂合同條款時卻不再下浮，改為按定額規定結算或綜合費用按百分之幾結算。有的在組織材料招標中，按合同規定招的應該是主材價，但在實際操作時變成了含人工、利潤、輔助材料等在內的綜合價，致使材料價格成倍增加，嚴重背離了招標文件的實質性內容，混淆了工程造價結算依據，使工程結算產生糾紛，給審計帶來很大風險。
（三）超概算投資較為突出。有的因項目本身設計深度不夠，概算粗略，中途變更較多。有的建設單位批少建多，擅自提高裝修標準，擴大建設規模。有的承包商采用所謂不平衡報價法，先低價中標，然后設法通過中途變更來實現其利潤，增加工程造價，導致預算超概算，決算超預算，工程造價失控。如某工程批準概算是944.9萬元，而實際投資達到1588萬元，超概算達到68%。
（四）現場施工管理不到位。有的未請社會監理；有的實行同體監理，即監理單位與施工單位是隸屬關系，出現“兒子”監理“老子”的怪現象；有的監理或建設單位不負責任，默認施工單位隨意變更工程；有的施工單位未經設計部門或建設單位同意，擅自取消部分工程項目。有的工程變更聯系單簽證不規范。在未實行社會監理的情況下，只有一人簽證；簽證內容不全，只對工程量進行簽證，未對價格進行確認；簽證不及時，沒有現場簽證，而是事后補簽，這些在很大程度上影響了變更聯系單的真實性和有效性。
（五）高估冒算工程造價。主要表現為重復計算、變更減少部分未扣除、未按招標規定比例下浮、甲供材料未剔除、高套定額或建設單位高價簽證等。去年，新昌縣審計局共完成16個建設項目審計，審計總投資額1.8億元，未經招標和變更的工程造價為6014萬元，核減工程造價1130萬元，平均核減率達18.8%；核減率40%以上的有8個項目，占總送審項目的50%；最高的核減率達56%。如某校建設的教學綜合樓工程，送審投資額76萬元，經審計核減43萬元。
（六）基建財務收支管理混亂。一是核算不規范。有的對工程項目在單位財務賬中核算，未單獨設賬；有的列支與工程無關的支出；有的舊房拆遷收入直接抵沖工程款，致使不能清晰反映工程項目的資金籌集、投資情況。二是違反現金管理條例，直接以現金支付工程款。三是用收款收據作為支付工程款的憑據，或以建筑材料發票抵沖工程款，導致對方漏繳稅費等等。
二、成因分析
審計認為，造成工程建設管理中出現這樣或那樣的問題，其主要原因：
一是建筑市場不規范。近年來，我國雖然已相繼出臺了《建筑法》、《招投標法》、《合同法》、《建筑工程質量管理條例》等一系列法規制度，但缺乏統一規范，建筑市場要素體系仍不健全，導致項目設計、招投標、簽訂合同、工程建設等方面還比較混亂，給工程建設管理帶來了難度。
二是建設資金緊張。建設資金大多來之不易，有的建設單位為了省錢，該辦的手續未辦，該請監理的未請，該繳的稅費未繳。特別是在請監理的問題上，費用比較大，而且在有的建設單位領導眼里，特殊的工程監理不了，簡單的工程又無需監理，請不請監理意義不大，花這個錢覺得冤枉，忽略了質量管理的必要程序。
三是工期要求緊。由于政府性投資項目工期一般都比較緊，上面又催得急，建設單位領導為了趕工程進度，在操作上圖方便，往往不注重建設程序，致使工程建設管理上出現諸多問題。
四是少數工程相關人員素質不高。有的施工單位，在私利的驅動下，違規制假，以謀取多計工程款。有的監理人員睜只眼、閉只眼，未盡到應有的責任。有的預算員不按有關規定進行核算，有意增大工程造價，以作為其勞務費的提取基數。特別值得一提的是，建設單位的工程管理人員往往是臨時抽調，且非專業性，缺乏工程建設相關的專業知識，而施工單位卻又十分內行，兩者信息極不對稱，在施工過程中，很容易被施工單位牽著鼻子走。甚至有極個別的工程管理人員與施工單位串通一氣，袒護造假行為，慷之慨，謀取個人私利。
建設項目管理既是一項非常繁雜的工作，又是一門專業性很強的“學問”。從審計中反映的一些問題來看，應著重把握以下幾點：
（一）要切實提高對建設工程規范化管理重要性的認識。沒有規范就沒有質量，不規范就很難保證不出問題。作為建設單位的領導和工程管理人員，應認真學習有關工程建設管理和招投標方面的法規，了解和掌握一些必要的工程建設知識和基本程序。
（二）要按工程建設程序操作。工程建設應遵循其本身所特有的建設程序進行，概括地說，應先計劃后建設、先勘察后設計、先設計后施工、先驗收后使用。具體地說，在前期準備階段，主要是做好編報和審批項目建議書、可行性研究報告及項目年度投資計劃；辦理建設用地規劃、建設工程規劃、建設用地和建筑施工等方面的許可證；確定設計、施工和監理單位。在工程實施階段，應著重抓好施工現場管理，嚴格控制工程進度、質量和投資。在竣工階段，首先要進行竣工驗收，然后施工單位要編制好工程結算，建設單位要做好竣工決算，并用書面形式告知審計機關安排審計。
（三）要做好基礎資料的整理歸檔工作?；A資料主要包括工程資料和財務資料。從方便審計而言，資料應從四個方面來分類整理：一是與建設程序有關的資料；二是與工程質量相關的資料；三是與工程造價相關的資料；四是有關財務收支方面的資料。為了保證資料的真實、有效，資料整理應按施工中落成實體同步進行，并做到圖物相符，不得在工程竣工后補充。
（四）要嚴格按照規定付款。關于工程價款結算方式，《浙江省建設工程價款結算暫行辦法》（浙財基[2008]*號）有明確規定。對于實行工程總價招標的項目，預留工程款一般是掌握在合同價款的10%左右。但對實行綜合費率或工程量清單招標的項目，應考慮到簽訂的合同價多為暫定價，還有標底編制粗糙及監理隨意簽證等引起高估冒算的情況，建設單位在付款時要特別留意，防止付過頭。
（五）要加強內控制度建設。建設單位要根據外部控制法規制度，建立健全明確的、可操作性的內控制度。如在工程變更簽證上可從這幾個方面來控制：一是及時做好簽證，督促施工單位對變更事項做到日清月結，并對價款合理性進行確認；二是引入監理機制，由監理單位對變更的工程量、價款進行確認，防止偷工減料，保證工程質量；三是建立變更簽證審批制度，按投資額確定項目變更審批額度，對超過額度部分，要經黨政聯席會議或黨組集體討論審查確認，以防止工程管理人員與施工單位通過變更簽證來增加投資情況的發生?？傊?，只有建立完善的內控制度，才能保證項目建設規范運行，建設資金的有效使用。