關于礦產資源法修改中幾個問題的認識

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在黨的*和十六屆三中全會精神指引下，國土資源部黨組對《兩法》修改作了全面部署，《礦產資源法》修改前期論證工作正在逐步深入推進，部咨詢研究中心為緊密配合《礦產資源法》修改工作，積極組織咨詢委員、特邀咨詢委員及有關專家對相關主要問題展開深入的調查研究，并于今年八中旬召開《礦產資源法》修改重要問題研討會，著重對《礦產資源法》修改中重要問題進行專題研討，現將幾個主要問題認識要點歸納，以供參考。

一、關于《礦產資源法》修改的原則

《礦產資源法》修改的原則是研討的重點內容之一，專家們認為修改后《礦產資源法》總的原則是：要適應社會主義市場經濟體制的要求，要有利于全國統一的礦業市場建設，規范政府行為，創造良好的發展環境；要有利于建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的礦產資源產權制度；要有利于礦產資源的保護和合理利用；要有利于貫徹落實以人為本、全面協調、可持續的科學發展觀；要有利于礦產資源集中統一管理，實行統分結合；要有利于礦產資源宏觀調控，強化管理，整體上提高行政效率；要有利于礦產資源開發與礦山環境保護的和諧統一；要有利于靈活應對經濟全球化，切實和國際接軌；要有利于國內各種資金和外資進入等。要體現以下幾個原則：

（一）遵守憲法原則

憲法是國家根本大法，是所有法律的基礎和準則。專家認為，新的的憲法對我國自然資源提出了以下三方面的原則規定，即

1.自然資源權屬原則

在市場經濟條件下產權是核心問題。我國憲法規定“礦藏”（即礦產資源）為國家所有。

關于國家所有權問題，有關法學專家詮釋為以下三個核心內容，即：第一，國家所有權是民事權利；第二，礦產資源的國家所有權是物權；第三，礦產資源國家所有權是完全物權。

國家除作為實現礦產資源所有權人的民事主體身份之外，還有作為國家主權者行使管理社會職能的身份。這后一重身份負責監督管理礦產資源的合理利用與保護，維護市場秩序，保證國家的所有權不受侵犯，同時也保護其他有關民事主體的平等地位和合法權益不受侵犯。

有專家指出，國家的雙重身份決定了對礦產資源的管理既適用于物權制度，又同時適用于行政許可權制度。行政許可權是對行為的許可，可分為兩類：一類是對社會行為（主要是市場經營行為）的許可；另一類是對公共所有的自然資源占用的許可。前者無排他性，后者具鮮明的排他性。對礦產資源占用使用權的授予屬于后者。在行政許可的開始就必須同時確定財產權的關系：即“依法轉讓”。后續的行政管理的重點是對財產權的保護和市場的規范。

2.利用和保護自然資源的憲法原則

憲法規定“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。有兩個要點：一是保障合理利用；二是保護其不受侵占和破壞。對此，有的專家認為只提“合理利用”就可以，“保護資源”的內容已包涵在“合理利用”中。只要把礦產資源的財產權理順了，礦山企業就會珍惜已成為自有財產的資源了。對此，多數的意見是：第一，“保障合理利用”和“保護和禁止破壞自然資源”是兩個并重的憲法原則，都要貫徹；第二，政府和企業在“利用”和“保護”資源的目的、角度和責任都是不同的，市場不是萬能的，對企業是合理的而對全社會則未必；第三，政府對“保障合理利用”來說，主要使用引導、調控和適度的強制措施；而對“保護資源”則基本上只使用強制性行政措施。所以必須人為“保護”是一個重要的法律責任。因此有的專家建議：對一些礦種實行“限采”和“儲備”，同時通過影響信貸，提高某些資源稅費和采礦準入門檻等一系列政策調控措施，并盡可能使其條令化和法律化。與此同時，引起全社會對此關注，轉變觀念至關重要，決策、立法和執法人員要提高責任感。并對此建立相關問責機制。利用這次修法契機，使“合理利用”和“保護資源”的國策落到實處。

3.非歧視性憲法原則，即平等原則

憲法規定“國家保護個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法權利和利益，國家鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展，并對非公有制經濟依法實行監督和管理”。這個規定包含市場經濟體制非歧視性原則的重要內容，修改《礦產資源法》應貫徹這個原則。

礦產資源所有權利益主體只有國家，而礦業權利益主體則是多元化的，可以是多種經濟成份。作為“保護嚴格”的前提是“權利平等”。認為現行《礦產資源法》相關條款已不適應新的形勢要求，新修改的礦法應體現各主體在市場中平等的法律地位和權益得到法律保護。

（二）體現和貫徹“以人為本”、“全面、協調、可持續”的科學發展觀

認為，憲法關于“合理利用”和“保護自然資源”的原則已經體現了科學發展理念的問題。有的專家認為，當前合理利用理念沒有得到應有的重視的現象依然存在。建議在修法時增加“對開采回采率、采礦貧化率和選礦回收率、綜合利用率的考核”；“工程建設項目可行性論證時要有符合資質條件的機構進行建設工程是否壓覆礦產資源的評估”；“規定關閉礦山的評估審查程序和法律程序，必須對剩余儲量、安全環境狀況進行評估，提出保護和合理利用的意見”。

有專家建議應當在修法時專寫一章關于礦產資源規劃管理的內容，顯著地提高礦產資源規劃管理的法律地位和對礦產資源利用的監管作用。通過規劃具體體現全面、協調和可持續的科學發展理念。中長期規劃及其派生的短期計劃還應為實現供求平衡與宏觀調控提供依據和措施。為了提高規劃的法律地位，要明確規定其制定、審批、修改、變更的方式和權限。規定有效的監管制度和法律責任。使之真正具有較高層次和剛性。在這個基礎上，才能減少中央國土資源管理部門的微觀審批，從而在下放權力的同時落實基層部門的責任，使礦產資源管理更為科學有效。

（三）適應世貿規則的原則

認為，加入WTO，必須使《礦產資源法》相關規章及行政程序與WTO有關規則相適應。有的專家認為，我國現行《礦產資源法》還是比較符合國際慣例的。然而從制度安排上看，卻還存在較大差距。一是法理上有所局限。當前國際上的礦業立法革命融合了民法、商法、行政法的基本原則，將大陸法系和英美法系基本原則相交匯，將資源法系與產業法系貫通，并充分考慮土地法、環境保護法及其他資源單項法律法規對接，所以兼具民法、商法和行政法的特點。而我國現行的《礦產資源法》沒有涵蓋民商法的內容。二是權屬上不完整。探礦權、采礦權人為分割而不能自然過渡，使財產權得不到足夠的保護，市場也就很難發育。三是將所有礦產“總合式”規范的不合理性。國際上市場經濟國家通常采取分類規范的方式適用于不同類別的礦產。

一般來說，透明、公開、公平、公正是世貿法則要求的主要內容，在這方面，無論是立法和執法都存在一些問題。

（四）統分結合、科學管理的原則

有的專家認為，現行《礦產資源法》強調了統一管理，但是在實際上卻變相的引向了強調集中管理，這不是一個有效的、科學的方法，也與國際多數幅員大國慣例不符。同時我國不同區域的自然稟賦和發展水平存在顯著差異，不同類別的礦種性質差別也很顯著。因此，“管理分類、權責分級”勢在必行。對于不同?。▍^、市）可以在中央統一立法原則下賦予一定的立法權和行政、司法權。

（五）立法、修法的方法科學性原則

有專家指出為了提高修法的質量，除了好的核心內容以外，還應強調方法技術的科學性。要在加強礦產資源的法學基礎理論研究前提下，應當追求礦產資源法律體系的現代化、法典化和司法化。所謂現代化是指為適應當前經濟全球化、市場一體化和社會信息化的迅猛發展，法律必須進行內在的提高即內涵式的發展，以便于與全球化的規則接軌。所謂法典化，是指內容上臻于完善，形式上逐步固化，形成穩定的、長遠的、清晰的法律本本，要求全面規范，統一立法，制度文明，體系完備。所謂司法化，是指可操作性和司法適應性。對這一問題有的專家認為新的礦法應該增加可操作條文，但也有專家認為條文應原則一些。

有專家指出，這次修法仍然應當注重承上啟下，在繼承的基礎上加以發展，對法的名稱存在一定的分歧：一仍應用《礦產資源法》名稱，若改了就不是修改，而是重新制訂；二仍稱《礦產資源法》，但其內容向《礦業法》延伸；三認為礦法實質就應該是一部《礦業法》，其內容應包括礦業投資勘查、礦產品加工銷售、合理利用等全過程各個環節。這次修法的基調應當定位在完善和進一步與國際慣例接軌上。有的專家認為應對現行《礦產資源法》作重大修改。鑒于我國目前的體制轉軌仍在進行中，過渡性仍在所難免。所以應當在法律的方向上和原則條文上注重前瞻性，在操作條文上應注重現實可行性。

有專家指出，我國民商法經濟類法規，系是部門立法，反映在法律條文中，經常出現矛盾。所以建議礦業立法應在國家層面上協調，同時要建立良好的辯論、審議機制，包括政府部門之間，政府與礦業界，政府、礦業與公眾之間的辯論，這樣才能充分聽取各方面的意見和要求，充分協調各方利益矛盾，同時增加社會對立法的理性認識。

二、關于礦業權理論和實踐的認識

黨的十六屆三中全會指出“產權是所有制的核心和主要內容”，礦業權是一產權，是礦產資源法的重要內容，礦產資源管理中許多問題均與其相關，研討會圍繞礦業權理論和實踐問題展開深入討論，主要論點是：

1.礦產資源所有權的權能

由于礦業權是由礦產資源所有權派生出來的，所以討論礦業權必然涉及到礦產資源所有權。認為：

礦產資源是一種實物性財產，屬于實物財產權，即物權，其所有權有4種權能，即占有、使用、收益和處分。礦產資源屬于國家所有，所有權益主體是國家，國家所有權具有這四種財產權的全部權能，但也有專家提出這幾種權能在一定條件下可以分解和分離，不一定完全屬于所有權人。

2.礦業權的權能

認為礦業權包括探礦權和采礦權，也是礦產資源的使用權，是由所有權派生出來的。屬于“他物權”，即所有者把一部分財產權轉移到非所有者手里，把被轉移的部分稱之為“他物權”。他物權又分為“用益物權”和“擔保物權”，而礦業權屬于用益物權。它的具體權能包括：占有權、使用權、分享收益權和約定技術處分權（改變存在形態）。

3.礦產資源所有權的產權價值

認為，礦產資源屬于國家所有，這個所有是指礦產資源作為自然資源的價值，即沒有經過人類勞動和資本投入的天生就存在的價值。它等于礦產品的價值減去勘查、開采運輸等要素的資源凈價，資源凈價是所有者收益、經營投資者收益（包括風險收益）的來源，當凈價為零以下時，說明此礦產資源目前不具有開采價值，因而也構不成礦產資源。構不成礦產資源資產，這也是礦產資源所有權產權的權屬邊界，超出這個邊界就要侵犯別人的權益。

4.礦業權的礦權價值

認為，礦業權雖然是從礦產資源所有權派生的他物權，在所有權與經營權分離的條件下，其價值是可以獨立存在的。它是投資者追加投入所創造的新價值，是所有權價值基礎上的增加，屬于生產范疇的資本投入。因此誰投資、誰受益，歸出資者所有。如果出資者是國有企業，應當是國家出資辦企業,企業投資辦礦業,歸國有企業所有，國家不能直接處置，但下述兩種礦業權應當屬于礦產資源所有者的：①不需要經過勘查的砂石、某些非金屬礦產；②明顯出露在地表的礦產。

5.礦產資源的所有權和礦業權的關系

認為：

（1）礦業權是他物權，受制于所有權，受制的權利主要是：①探礦、采礦必須經過所有者批準，即登記或拍賣；②對探礦、采礦所占用的資源和時間必須限定；③對資源的開采指標必須按規定執行，不能損失浪費；④經授權可以處置礦產資源但在經濟上必須對所有者給予補償。

（2）礦產資源所有權也有賴于礦業權，因為那些埋藏在地下的礦產資源，只有經過勘查才能確切知道它的數量、質量和賦存條件，而探礦權的設置是在不支付任何代價的條件下摸清了家底，且不承擔任何風險。所以對礦產資源所有者來說，應當積極促進探礦權人進入，應當降低進入門檻，在一般情況下，固體礦產不宜用“招、拍、掛”。應實行“早申請優先”的原則，同時在探礦權范圍內不得另設采礦權，探礦權人應自然取得采礦權。

（3）礦業權對礦產資源所有者的財富增減具有重要的反作用，采礦者合理利用礦產資源可以增加礦產資源量，如大慶油田從難采油田中采油，紫金礦業從低品位的礦石中采金，都是礦產資源量的絕對增加；而那些采富棄貧、采大棄小或回收、回采率很低的礦山，實際上是在絕對的減少礦產資源量。為這種反作用，礦產資源的所有者必須在經濟上給予鼓勵和懲治。

6.探礦權產權與勘查技術的關系

礦產勘查技術在地質找礦中起著重要作用，因此，有的專家認為探礦權具知識產權特征，而有的專家認為，不能因此說探礦權是知識產品。因為探礦權是他物權，屬于物權調整范圍。更何況在沒有生成礦產的地方，再高超的技術也找不出來礦產。

7.礦業權與當地相關者的關系

礦產勘查開發既能促進當地的經濟發展，又能給當地的生態環境造成負面影響。而這種影響往往在礦業本身的成本核算中沒有反映，即經濟的外部性。所以有的專家認為，在處理礦產勘查開發的經濟關系時，必須考慮當地相關者的利益，如對土地的占用，對環境的影響，應當在礦法中做出明確的規范，把糾紛解決在發生之前。

8.礦業權的流轉

在現行的礦法中對礦業權“不得出租和不得用作抵押”兩項流轉沒有作出規定，有的專家建議在新法修改中予以肯定，即明確規定礦業權的買賣、折價入股、用作抵押三種流轉形式，并通過完善立法加以保護。至于礦業權出租在邏輯上說不通，因為礦業權本身就是一種租用權，不允許再轉租。

在討論中對下面兩個問題存在不同的認識：

（1）探礦權和采礦權的互動關系

多數同意既設探礦權也設采礦權，兩者統稱礦業權；有的認為探、采兩權合一稱礦業權，因為探礦就是為采礦，所以不必分設；少數專家稱礦業權為礦權；大多數專家認為從探礦權到采礦權，二者應當是“自然過渡”，取得探礦權，也就自然取得采礦權，不要提優先權，因為可以優先，也可以不優先。然而自然過渡并不是無條件的，由探礦權轉為采礦權，也必須按規定的條件過渡，達不到條件不能授予。

（2）探礦權的招、拍、掛

對部頒布試行的礦業權招、拍、掛辦法的認識，存在較大的分歧意見：有的認為，招、拍、掛是市場經濟條件下配置資源的好形式，是可行的，應充分肯定，不能倒退；大部分專家認為，招、拍、掛不能作為進入的唯一形式，要具體明確哪些適合招、拍、掛，根據國際慣例主要應按“早申請優先”授予的原則；有的認為是弊多利少，特別是由于基層礦管部門過分追求礦權的收益，任意設置礦權的招、拍、掛地段，不利于礦產勘查出資者進入。建議在礦法修改中，對政府可以招、拍、掛的礦業權要嚴格限定。

（3）對礦業權的物權性質有不同的認識，多數認為屬他物權、用益物權；有的提出質疑，認為礦產資源是耗竭性資源，在開采中已超出了用益物權，融及了所有權，開采后原有物權已不復存在，因此應定性特許權或準物權；還有的把探礦權就看成是許可權；也有人認為探礦權屬知識產權。

三、關于礦業利稅的認識

當前，礦產資源管理稅費種類較多，對此反映也較多并引起各方面的關注，也是專家們研究的重點問題。

共同認為，礦業稅反映國家和礦山企業之間的經濟利益關系，這些關系大致有三種情況：①礦產資源所有者國家通過出讓礦業權所發生的同礦山企業的關系；②國家投資于礦產資源的勘查開發同礦山企業或事業單位發生的關系；③代表國家的政府同礦山企業經營者發生的關系。

礦產資源補償費反映的是第一種關系，即國家作為礦產資源資產的所有者在經濟上所得的補償。

國有礦山企業向國家上交的利潤反映的是第二種關系，這是一種投資的回報。國家投資形成的礦業權，由政府拍賣所獲得的價款，也屬于這種性質。

礦山企業向國家繳納的一般稅賦是第三種關系，如所得稅、增值稅等，屬于企業經營者向國家行政管理者應盡的義務，具有強制性。

有關具體問題的論述：

1.關于權利金。它是礦業權人向礦產資源所有者支付的財產性補償，同礦產資源補償費的性質相同。建議將我國的礦產資源補償費改為權利金，以便同一般性收費加以區別，并適當提高費率；有的建議，為加強后備資源勘查開發、治理恢復受到破壞的地質環境和生態環境，將權利金作為礦產開發的補償資金的大部分是十分必要的。

2.關于資源稅。它的收稅根據是占有資源的國家向資源使用者收取的絕對或級差收益的補償，有的（絕對收益）同資源補償費重復；有的說是級差收益，但并沒有體現級差，建議撤消。

3.關于礦業權使用費。它是礦產資源行政管理者向礦業權經營者收取的土地占用費并兼有行政性收費，不是一種交易，不能討價還價，應按規定標準交付。

4.關于礦業權價款。它是國家投資于礦業勘探開發所取得的收益，是一種民事主體之間的交易行為。

有的認為，我國礦業稅要加在一起，稅費率較高，建議在總體水平上要向下調，同時礦產勘查投入，全部在稅前扣除，如果短期扣不完，允許后移，直至扣完為止。

四、小型礦的發展及法律地位的認識

認為，小型礦不僅我國存在，而且是世界共性問題。許多發展中國家對小礦的發展都十分重視，加強小礦的立法和制定相關的支持政策。雖然小型礦在我國經濟建設、社會發展中已經起到了重要的作用，但并未引起足夠的重視，與國營礦山相比處于不平等地位，甚至是歧視；其法律地位尚未明確，因此，專家們認為應提高對其作用、地位的認識：當前小型礦是我國經濟重要而不可缺少的組成部分，對經濟和社會發展起到重要而不可替代的作用，在相當長的時期內，小型礦的存在和發展是必然和需要的，因此要進一步提高對其作用和問題的認識，研究在市場經濟條件下，如何以科學發展觀為指導，加強對小礦的基礎研究，對小礦進行全面調查，與世界小礦立法比較研究及成功案例因素研究，政策評價研究及管理制度能力建設與評價研究。明確其發展政策，規范、協調、統一管理，重視、支持、服務、監督其發展，確立其相應的法律地位。同時專家們還提出對小型礦發展要加強規劃，保護其權益，搞好服務和引導、規范市場規則和中介服務等政策建議，并對《礦產資源法》關于小型礦條文修改提出具體建議。

專家還對什么是小型礦進行了界定，認為20多年來，國際上一直在廣泛的討論其劃分標準，提出包括：以開采規模、價值形態、開采方式、使用機械化程度、企業組織、開發面積等標準予以界定。目前世界各國還沒有統一確切的定義，但大多數國家是以產量規模作為界定標準。結合我國實際，目前對小型礦界定有以下兩種認識：

一是：依據不同礦種生產規模劃定的小型礦山。

二是：小型礦山是指礦山生產規模為小型礦山標準上限以下，并且礦山所占儲量為小型礦床規模上限以下（或礦床規模不清）的礦山企業。礦山生產規模為小型礦山生產規模上限1/10以下的礦山企業為小礦。一般表述“小型礦”時則包含小礦在內。

認為第二種雙重條件結合界定較完整，這可以從側面牽制大礦小開現象。

五、對《礦產資源法》具體的修改意見及建議

除對上述主要問題深入探討外，還對《礦產資源法》提出具體修改意見及建議，歸納如下：

(一)關于礦業權管理制度中，幾個需要關注的問題，應在修法時明確

1．關于礦區范圍

現行礦法及配套法規，對礦區范圍沒有科學界定，同時在《礦產資源法實施細則》中，還出現了“礦區范圍”及“開采范圍”兩個概念，在實踐中多出歧見。

為此建議對礦區范圍明確定義為：“礦區范圍是指礦山開采設計規定的采礦活動可能達到的最終開采深度，最終邊界及其崩落區的平面范圍。礦區范圍由地面境界線垂直向下至地心，其平面周邊與經緯線平等或正交。每個采礦權的礦區范圍不得超過為獲得本采礦權而設立的探礦權區塊范圍?！豹?/p>

2．關于采礦權的排他性和非排他性

實行礦業權排他性原則，減少了礦業糾紛。僅對一些大型能源沉積礦床，因賦存面積過大，完全的排他性，會影響非同類礦產資源的礦業權設立。為此修法時作以下修改：“采礦權具有排他性。禁止任何單位和個人進入他人依法取得的礦業權范圍內進行勘查及采礦活動；但是在以設立煤、石油、天然氣、煤層氣等礦業權范圍內，若征得該礦業權人同意并經國土資源主管部門核準，可以設立除煤、石油、天然氣、煤層氣的礦業權。”

3．關于礦業權面積的限定

建議在勘查區塊登記管理辦法中，不但應對探礦區最大范圍作出量化限定，同時也應對最小范圍作出量化限定。從而杜絕大礦小開，一礦多開情況出現，合理利用資源。

4．建議在礦業權申請人向管理機關提交的資料中，增加一項：“二人以上申請設立的礦業權，應附具合辦契約，明確合辦各方資本額及權利義務關系；若新設立合資公司，應附具公司章程?！币赃m應礦業投資主體多元化及多種合作形式等情況，避免出現資源及經濟糾紛。

5．關于礦區范圍預留

因礦業具有高投資高風險特點，企業在勘查結束后，需要充足時間進行理性研判及周密準備，才能完成進一步決策，為此建議礦法中增加：礦區范圍設置預留期：“勘查結束，礦區范圍劃定后，各級礦業權管理機關應在該礦區設置預留期，并在預留期內不受理新的礦業權申請。預留期時間：大型礦山不超過二年；中型礦山不超過一年；小型礦山不超過60天。采礦權申請人應在預留期內完成礦山可行性研究，籌融資等建設前期工作。

6．國家對油氣及其他戰略性礦種，仍需實行保護性開采。

同時為適應已經變化了的行政管理體制（如石油、煤炭及工業部門已撤消了行政部門）及簡化管理，對現行礦法中的相關規定，做相應修改。

“國家可以設立實行保護性開采的特定礦種并對該礦種規劃專門區域作為國家保留礦區，由國務院國土資源主管部門直接管理，實行特許制。實行保護性開采的特定礦種名錄，由國土資源主管部門報國務院批準后頒布。”

7．關于采礦合同

限于法律法規條文過于原則，使行政管理中難以對具體礦山管理有完善的執法依據，也使礦業權人合法權益保護缺乏明確具體的依據。借鑒國外成功經驗，除依法對礦業權人授予礦業權證外，也可采取政府與礦業權人訂立勘查采礦合同，更詳盡地約定權利義務責任。

為此建議在礦法中明確規定：“對合法的礦業權人，國土資源主管部門與之簽訂勘查采礦合同?！豹?/p>

在合同中詳細約定礦產資源開發利用方案、環評及環保方案等等，而且合同具有法律約束力。

國外經驗證明，此方法可以大大改善礦業投資環境。

（二）關于對現行《礦產資源法》中與小型礦相關內容修改意見

1．將現行法律第五章“集體礦山企業和個體采礦”改為“小型礦山開采”。

2．關于小型礦的發展指導方針?，F行《礦產資源法》第三十五條提出國家對集體礦山企業和個體采礦實行“積極扶持、合理規劃、正確引導、加強管理”的方針，建議改為：“國家對小型礦山實行合理規劃，依法辦礦、科學開采、積極扶持、加強管理，協調發展的方針”。

3．在《礦產資源法》總則中應增加一條對本法重要用語給予明確的法律定義，其中應有小型礦的定義。

4．關于小型礦可以開采的礦產資源。

（1）應明確規定小型礦主要開采的資源是：小型礦床規模上限以下的礦床（含礦點）；不需經地質勘查工作的某些可以開采的礦產；尚未進行地勘工作，規模不明的某些礦產地；大、中型礦山退出的邊緣礦或其閉坑后殘留的可以開采的礦；二次開發利用的資源；政府主管部門認定可以分解開采的中型以上規模的某些礦產資源。

（2）現行《礦產資源法實施細則》第三十八條第一款第二項，集體所有制礦山企業可以開采的礦產資源“經國有礦山企業同意，并經其上級主管部門批準，在其礦區范圍內劃出的邊緣零星礦產”，在新擬定《礦產資源法》，對這種情況，應不論礦山企業所有制形式，明確保護已有采礦權人的合法權利的前提下，采礦權人擬退出的部分采礦范圍，必須辦理采礦權變更手續，新的采礦權人可以依法取得采礦權，杜絕重復設置采礦權。

（3）現行《礦產資源法》第三十五條中規定的“允許個人采挖零星分散資源和只能用作普通建筑材料的砂石粘土以及為生活自用采挖少量礦產”，應專門規定一條，并明確其權利和義務，如規定不得以采挖的礦產品從事經營活動……等等。

（4）對礦區開采的廢石、矸石、尾礦庫、砂金采場等資源的復采利用，作出權屬關系和管理的規定。

5．對小型礦山開采的準入條件、資源要求、地質資料、環境保護等都應作出明確的要求。

6．建立國際交流與合作。與世界銀行CASM建立聯系，獲取指導與服務，與各國CASM取得聯系，與國際小礦專家與機構建立聯系。