深化機構編制監督檢查的若干思考

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黨中央、國務院歷來十分重視機構編制工作，今年上半年先后頒布《關于進一步加強和完善機構編制管理嚴格控制機構編制的通知》和《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》，對地方機構編制管理工作提出了新的更高要求。機構編制監督檢查是機構編制管理的有機組成部分和重要環節，監督檢查工作是否深入有效，直接關系到機構編制管理的質量和效果。在機構編制法制化建設不斷推進的新形勢下，科學把握機構編制管理的內在規律，進一步加強機構編制監督檢查工作，提升管理效能，是當前各級機構編制部門面臨的一項重要任務。

一、機構編制監督檢查工作的基本現狀

（一）工作網絡基本建立，但監管力量仍較薄弱。按照中辦、國辦文件要求，目前各級編辦分別以單設、合署辦公或掛牌形式，成立了機構編制監督檢查機構，明確相關職能，并落實專兼職人員負責監督檢查工作，基本形成了上下互動、相互協作、相互配合的督查工作網絡。但另一方面，監管力量仍比較薄弱。不少地方監督檢查機構的設置還不強，并且越到基層這一問題越突出。據有關統計資料，截止*年底，全國300多個地市編辦中，獨立設置監督檢查機構的占22%，采取與其它處（科）室合署辦公或增掛牌子的占19%，半數以上市、縣僅明確了機構編制部門的監督檢查職能。人員力量總體偏弱，專職人員較少，多數身兼數職，精力投入有限，加上業務培訓尤其是省以下業務培訓開展較少，導致人員業務素質普遍不高，與不斷增加的監督檢查任務不相適應。

（二）制度建設穩步推進，但監督執法不夠嚴格。國務院《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》、中央編辦和監察部《機構編制監督檢查工作暫行規定》相繼出臺，各地結合實際也研究制定了有關機構編制管理規定，使機構編制監督檢查工作有章可循、有據可依。根據中央編辦的部署，縣級以上編辦普遍設立全國統一的“12310”舉報電話，暢通社會監督渠道，為監督檢查工作提供了有力抓手。但在實際工作中，由于受多種因素影響，機構編制部門在監督檢查以及處理違紀問題時往往失之于寬、失之于軟。有的因為礙于情面，對發現的問題不愿較真，滿足于提出改正要求了事，跟蹤抓落實較少；有的因問題根源在黨委政府領導或為了避免產生負面影響，予以內部消化處理，缺乏一查到底的韌勁和勇氣，致使有些問題長期得不到解決。

（三）監督檢查實踐取得初步成效，但工作開展還不夠深入。近幾年來，各級編辦注重加強機構編制的批后監管，結合機構改革檢查驗收以及機構編制管理工作重點，單獨或會同有關部門就落實機構改革方案和“三定”規定情況、鄉鎮機構編制和實有人員情況以及機關、事業單位吃“空餉”問題等開展重點督查，取得了積極成效。但總體上這項工作仍處于探索推進階段，一方面監督檢查還不夠系統全面，往往根據上級的部署要求或群眾舉報開展督查較多，主動立項和開展督查較少；針對機構編制重點工作開展突擊性、階段性督查較多，對各地各部門落實機構編制管理規定情況進行經常性督查較少。另一方面，監督檢查的程序還不夠規范，手段比較單一，大多停留在聽取匯報、面上檢查這一層面，除了影響廣泛的突出問題外，其它苗頭性、傾向性問題較難得到及時發現和糾正。

二、存在問題的原因分析

（一）工作重心存在偏差。近幾年來，按照服從服務于經濟社會發展的工作定位，各級編辦積極推進機構編制管理創新，致力于建立機構編制宏觀管理、動態管理的機制，但重審批、輕監管或只審批、不監管的問題仍普遍存在。在日常管理中，比較重視職能和機構編制的調整和優化，而忽略對機構編制管理規定落實情況的監督檢查，跟蹤問效較少，造成審批與監管“一手硬、一手軟”。

（二）機構編制立法滯后。國務院《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》、中央編辦和監察部《機構編制監督檢查暫行規定》以及各地機構編制管理規定的出臺，為機構編制部門履行監督檢查職能提供了法定依據，但總的看立法層次還不夠高，剛性約束力不夠強。根據《條例》和《暫行規定》規定，機構編制部門和監察機關對違反機構編制管理規定行為的處理，主要限于通報批評、責令限期改正以及對相關人員給予紀律處分等行政手段，實際工作中，這些措施尚不足以震懾和遏制有關問題的發生，機構編制監督檢查工作的權威因此受到挑戰。

（三）管理體制不順。根據國務院《條例》規定，機構編制工作實行中央統一領導、地方分級管理的體制，各級機構編制部門按照管理權限履行監督檢查職責。從實踐看，這一體制由于機構編制部門的角色錯位而存在著一定的局限性，比較典型的是機構編制部門在對本級機構編制管理情況進行監督檢查時，集審批者、監督者于一身，往往難以做到自我揭短亮丑，特別是對超職數配備領導干部等自身難以左右的問題，大都監管乏力。

（四）制度建設缺失。為規范機構編制管理，目前，各級機構編制部門相繼建立了機構編制“三個一”、實名制等各項管理制度，但與監督檢查密切相關的機構編制公開制度、考核評估制度等配套制度還不夠健全，導致機構編制監督檢查工作長期以來一直缺少有力的抓手，實際效果不夠理想。

三、深化機構編制監督檢查的對策建議

機構編制監督檢查是一項政策性強、涉及面廣的系統工程，也是一項開拓性的工作。加強監督檢查必須遵循機構編制管理的內在規律，有效利用各種資源，充分發揮機構編制部門的職能作用，通過完善體制機制，推動機構編制監督檢查工作向深層次發展。

（一）明確監督檢查工作定位。當下，隨著機構編制工作環境的變化，機構編制管理工作的重點也正發生著深刻的變化。各級機構編制部門要充分認識監督檢查在機構編制管理中的重要地位和作用，把監督檢查作為一項經常性的工作擺在突出位置常抓不懈。要適應新的形勢和任務，進一步改進管理方式，克服重決策輕檢查、重審批輕監管的傾向，逐步實現機構編制管理從事前審批為主向審批與監管并重轉變。要牢固樹立監督檢查有所作為的思想，克服畏難情緒，全面履行監督檢查職責，切實維護機構編制管理工作的權威。

（二）加強監督檢查隊伍建設。一是加強組織建設。各級機構編制部門要按照中央辦公廳、國院辦公廳廳字〔2002〕7號關于“各級機構編制委員會辦公室要有專門機構或專門人員負責督促檢查工作”的要求，進一步健全完善監督檢查組織機構建設。有條件的地方應在機構編制部門單獨設立監督檢查機構；條件暫不具備的，要落實專職人員負責監督檢查工作，并逐步創造條件建立專門的監督檢查機構。針對監督檢查工作的特殊要求，要注意選拔政治強、業務精、紀律嚴、作風正的業務骨干充實到督查崗位，確保監督檢查隊伍素質優良、精干高效。二是加強業務培訓。按照統一規劃、分批推進的要求加大監督檢查業務培訓力度。在現有全國性培訓班的基礎上，可采取中央編辦提供統一教材、省市編辦組織實施的方式，進一步拓寬培訓渠道，擴大培訓覆蓋面。培訓要以相關政策規定和監督檢查操作實務為重點，突出針對性、實用性和可操作性，力爭用1年左右時間對現有監督檢查人員輪訓一遍，并建立健全新進人員崗前培訓機制，努力提升監督檢查隊伍的整體素質和實際工作能力。三是嚴格依法行政。省級編辦要加強同法制部門的協調，進一步推動機構編制執法培訓和考核發證工作。要認真貫徹國務院《全面推進依法行政實施綱要》，進一步建立健全依法開展機構編制監督檢查的各項制度，嚴格按照法定權限、法定程序行使行政監督權，認真落實行政執法責任制，規范監督檢查行為，克服行政不作為和亂作為現象。

（三）完善監督檢查工作機制。一是加強內部約束。前移監督關口，建立健全機構編制部門與組織、人事、財政和勞動保障等部門相互約束又協調配合的工作機制，規定只有在機構編制部門審核批準的機構和編制限額內，組織、人事、財政、勞動保障等部門才能調配人員、核定工資和核撥經費，才能辦理社會保險、戶口遷移等手續。要按照上述工作流程，加快推進相關部門信息化建設，抓緊實現機構編制、統發工資、財政預算和社會保險等事項的計算機聯網，強化相互間的約束監督。二是加強自上而下監督。針對實踐中出現的自我監督檢查難問題，探索實行下管一級的監督檢查體制，由上級機構編制部門會同監察機關為主對地方執行機構編制紀律情況進行督查，以排除各方面的干擾。與體制調整相適應，各地要進一步完善機構編制變化情況報備制度，凡在管理權限內作出的機構編制調整事項，必須及時報上一級機構編制部門備案，確保相關變動情況始終處在上級的有效監管之中。三是加強社會監督。各級機構編制部門要認真貫徹《政府信息公開條例》，堅持以公開為原則、不公開為例外，對不涉及國家秘密的機構編制信息，通過適當方式向社會公開，進一步落實和擴大人民群眾對機構編制管理的知情權、參與權和監督權，更好地發揮“*-*”舉報電話的作用，通過強化社會輿論監督，督促各地各部門嚴守機構編制紀律。四是建立聯合督查機制。機構編制與人員、經費等密切相關，對此，機構編制部門要主動加強與紀檢監察、組織、人事、財政、勞動保障等部門的協作，形成機構編制部門牽頭、有關部門配套聯動的工作機制，聯合開展綜合性督促或專項檢查，促進機構編制監督檢查工作深入開展。

（四）建立健全監督檢查的保障制度。一是加快機構編制法制化進程。在總結實踐經驗的基礎上，進一步提升《國務院行政機構設置和編制管理條例》以及《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》的立法層次，研究制定涵蓋黨委、人大、政府、政協、法院、檢察院機關，各派、人民團體機關的《機構編制法》，以法律形式對機構設置、編制管理、審批權限與程序、監督檢查、法律責任等作出明確規定，進一步加大對違法問題的處理力度，為機構編制監督檢查提供有力保障。二是建立考核評估制度。在機構編制管理實踐中，“長官意志”是導致各類違規問題發生的一個重要原因，對此，機構編制部門要積極爭取將機構編制管理工作列入各級黨政領導班子和主要領導的考核內容，會同有關部門加強機構編制管理情況的年度審計和離任審計，評估機構編制管理成效，并按照“誰批準、誰負責”的原則，嚴格責任追究，維護機構編制紀律的嚴肅性。三是完善統計制度。目前實行的機構編制統計年報在提供機構編制管理決策參考方面發揮了積極作用，但由于統計數據更新周期較長，難以為日常機構編制監督檢查提供有效幫助。為此，要在現有機構編制統計軟件的基礎上，研發全國統一的機構編制與人員信息管理系統下發各級編辦，由各級編辦對其權限范圍內的機構編制和人員變動情況及時進行更新，并通過自動匯總統計，實時掌握各地各部門機構編制和人員變化情況，為機構編制監督檢查提供可靠依據。