鄉鎮政府的現狀和定位

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村現行的行政管理體制是計劃經濟的產物，鄉鎮政府基本沿襲了改革開放前的行政管理體系。鄉鎮政府產生的直接動因是為了保證催耕催種計劃的落實和因為當時交通和通訊不發達，行政輻射的面積有限，需要鄉鎮政府進行面對面的管理。但是，在社會主義市場經濟體制不斷發展完善的今天，其生存環境發生了巨大的變化，而鄉鎮原有的管理體制、運行機制和組織整體架構卻沒有作相應的調整和變革。隨著我國經濟實力的不斷增強和生產力的高速發展，如何調整生產關系以適應生產力的發展成為鄉鎮改革的緊迫課題，筆者就某縣的調查情況，從鄉鎮政府角色定位的角度出發，淺析鄉鎮體制創新。

一、鄉鎮現狀分析

改革開放以來，農村經濟體制改革不斷深化，而在鄉鎮體制改革方面卻沒有實質性進展，制約了農村經濟的發展，從調查的情況來看，存在以下幾個方面的問題：

1、鄉鎮政府所處的地位決定了其“角色”難當

一是從黨、政、人大機構的設置來看。鄉鎮政府、黨委、鄉鎮人大按其職級來說，都是同等職級的。但從工作實際看，鄉鎮政府既要接受鄉鎮黨委的領導，也要執行鄉鎮人大的各項決議。從決策的機制看，鄉鎮黨委是鄉鎮的決策主體，它決定著鄉鎮的重大問題(如人員分工、人事安排、中心工作)。鄉鎮重大決策一般通過兩大會議作出，一是黨委會議，凡屬黨內兼職的行政干部以黨委副書記和黨委委員的身份參加會議，然后以行政干部的身份落實黨委會的決定；其二是黨政聯席會議，黨政會議表面上由黨政干部聯合作出的決定，由于交叉任職，這個會議實際上可以看作是黨委擴大會議。鄉鎮人民代表大會是權力機關，但它只能是通過一年一次的代表大會參與決策。鄉鎮政府是鄉鎮人大的執行機關，根據組織法，行政組織沒有全體會議和黨務會議這種權威決策形式，鄉鎮長會一般是布置具體工作的。

二是從行使的職能來看。根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定，鄉鎮人大有13項職權，鄉鎮政府有7項職權(并實行鄉鎮長負責制)。按照《中國共產黨農村基層組織工作條例》，鄉鎮黨委有6項主要職能。而在職能的實際行使當中問題不少，主要表現在以下幾個方面：一方面是職能行使的越位；另一方面是職能行使的缺位；再一方面就是職能行使的錯位。究其原因，主要有三點：一是職能界定模糊不清；二是黨政職責不分；三是鄉鎮人大地位不高。

2、條塊分割，鄉鎮政府職責權限不清

這不是一個新問題，“條”主要是指縣級人民政府的職能部門設在鄉鎮的各種分支機構所擁有的行政管轄權，“塊”是指鄉鎮人民政府本身對鄉鎮行政區域應該擁有的行政管理權。條塊關系是指鄉鎮政府與縣政府的各職能部門設在鄉鎮的分支機構在管理權上的權力和分配。目前，就我們調查的某縣來說，有關部門在鄉鎮的派出機構(指以條管理為主的機構)達10多個，占整個鄉鎮的75％左右，而且大多掌握著一些有利可圖的職權。如公安、地稅、國稅、工商、電力、土地、水利、獸醫、廣播電視、衛生院、防保所、交通、中學、小學、財政等在鄉鎮均有派出機構(由鄉鎮管理的只有農業農機、農村經濟、計劃生育、村鎮建設、文化)，這些機構都以鄉鎮為工作對象，在行政上雖明確是雙重領導，但是以條為主，除黨團關系在鄉鎮外(有的單位黨團關系還不在)，其它的人、財、物的權力和業務管理權都在上級部門，鄉鎮無權過問。這就造成了以下后果：一是鄉鎮責任大，權力小。鄉鎮政權是國家的基層政權，國家的各項工作都要通過鄉鎮來完成，鄉鎮干部形象地說“上面千條線，下面一根針”，責任重大。為了督促鄉鎮的各項工作，縣和鄉鎮簽訂了各種形式的目標責任書，以加大鄉鎮工作壓力，督促鄉鎮完成任務，但由于以條條垂直領導為主的管理體制大大削減了鄉鎮的管理職能和調控職能，使鄉鎮難以完成；二是塊塊無法約束條條。派出機構的人、財、物權大多在縣里，而且這些職能部門和鄉鎮是平級或者是級別更高的單位，鄉鎮對這些機構的一些不合理做法無法管束和制止；三是不利于鄉鎮統一行政管理。各派出機構人員為了完成上級布置的任務，總是強調自身工作的重要性，并且出臺一些特殊政策，結果造成政出多門，多個中心，難以形成合力；四是影響了鄉鎮干部的積極性。鄉鎮政府工作人員和條屬機構人員存在較為嚴重的苦樂不均的現象，政府工作人員繁雜，待遇較差，而條屬工作部門工作較輕閑，福利待遇比鄉鎮管理的部門好得多，造成了互相攀比的現象，影響了鄉鎮干部職工的工作熱情。

3、財政困難，經費缺乏保障

這是一個普遍現象，現在鄉鎮財政困難，債務沉重是一件非常嚴重的問題。據有關資料統計，現在，作為中國基層政權的鄉鎮，全國鄉鎮政府總的背負著2000多億元龐大的債務，絕大多數的鄉鎮都有數量不等的債務。就以調查的該縣為例，2003年23個鎮的財政收入是22011萬元，可用財力是9673萬元，實際支出達15469萬元。全縣每個鄉鎮都有沉重債務，債務總額達17296萬元，少則109萬元，多則3711萬元。隨著三年全部取消農業稅政策的落實，債務可能還要大幅度的上升。這不僅嚴重影響到鄉鎮經濟的發展和基層政權的建設，也嚴重威脅著國家的穩定和安全。造成這種現象的主要原因：一是過去脫離實際地搞了一些基礎設施建設或“政績工程”，由此背上沉重的工程欠款。就拿前些年搞的“電話鄉”、“有線電視鄉鄉通”、“鄉鎮農網改造”來說，每個鄉鎮都花了數百萬元，背上了數目不小的債務，而形成的固定資產卻被條條拿走了。二是前幾年推行“普九”，大搞學校升級達標活動，其結果留下了難以償還的教育欠帳。三是盲目加快鄉鎮企業發展，留下了大量企業貸款或工人的集資款和一些“夕陽企業”。四是1998年進行的“三金”清理整頓。關閉了各鄉鎮轄區的農村合作基金會，原存入這些合作基金會的各種存款則由所在鄉鎮全部負責清償，造成了鄉鎮政府債務成倍增長，這也是鄉鎮債務的重要構成部分。五是由于資金緊缺，為了維持學校正常運轉和進行學校各項建設，一些鄉鎮學校一般都采取了向各學生家長借款維持運轉的作法，現在這種借款政策取消后，為鄉鎮留下了一筆可觀的亟待償還的債務。六是鄉鎮機關事業為了維持生計搞的一些貸款，以及一些辦實體摘的一些貸款擔保等等。這種狀況形成了一種惡性循環，造成了鄉鎮政府運轉難、保穩定難，政府在群眾中的可信度越來越低。由于政府困難，對新的社會公益項目投資極少，老的項目又難以維持，影響了投資環境，減少了稅源。同時由于政府困難，致使政府對教育、農業等方面的投入越來越少，造成了農民增收越來越難，而且造成了很多地區經濟持續低迷，農民增產不增收，農民生產的積極性有所降低。

鄉鎮財政供養人員多也是造成鄉鎮財政困難的原因，由于各種因素，該縣鄉鎮共有財政供養人員一萬五千多人，且隨著財政供養人員的增資和事業的發展須新進的人員(如補充緊缺學科教師和機關補充公務員)，供養人員的負擔越來越重。

村級負擔沉重，債務多，影響村級組織的正常運行。全縣316個村，共有村級債務12898萬元，2003年村級赤字952萬元，赤字的村有151個，占47．8％。就拿該縣某鎮來說，全鎮16個村中有14個村當年均有不同程度的資金缺口，少的3—4萬元，多的近10萬元。2003年底，全鎮村級赤字97萬元，加之中央一號文件下發后，農民負擔下降3個百分點，又取消了二、三產積累，農民減負280萬元，其中近100萬元為鎮村收入，這樣2004年全鎮累計因政策因素村級赤字近200萬元，目前的村級集體幾乎成了“空殼子”，就連村組干部的報酬都無處著落，導致村組干部工作積極性下降，可以說村級經濟已直接影響到村級組織的正常運轉。

4、開展工作缺乏有效的手段

鄉鎮對農村工作和農民的管理，由于在職能上殘缺不全，在經濟上沒有制約手段，工作上又不能搞強迫命令，只能采取協商、發動、示范、服務等方式開展工作。因此，鄉鎮干部普遍感覺推動工作缺乏手段，農村工作越來越難干，壓力越來越大。表現在以下幾個方面：一是工作壓力。鄉鎮政府與村委會的關系，已由昔日的領導與被領導關系改變為今天的指導與被指導關系，鄉鎮不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。這就意味著鄉鎮干部已不能像過去那樣對依法屬于村民自治范圍內的事項采取行政命令式的管理方式，然而一些上級領導和部門卻忽視了這一點，對鄉鎮仍習慣于計劃經濟年代的行政管理模式，致使鄉鎮干部工作壓力增大；二是生活壓力。實行鄉鎮財政包干體制后，鄉鎮干部的生活壓力越來越大。由于財稅任務要完成，有的地方鄉鎮干部工資不能按時足額發放，再扣除各種捐款，所剩無幾。而且，鄉鎮干部工作環境比較艱苦，雙休日很少休息；三是輿論壓力。由于諸多原因，鄉鎮給農民的少，向農民“索取”的多。作為農村基層矛盾的處理者和“索取”的執行者，鄉鎮干部不可避免地成了少數農民不滿情緒的發泄對象和上面追查責任的承擔者以及社會輿論的指責者。有的新聞媒體忽視了鄉鎮干部的主流和工作上的困難，片面報道鄉鎮干部的工作失誤或不足，使鄉鎮干部的形象受到影響，工作難度加大。

5、考核體系不科學，農業社會化服務體系薄弱

有人把鄉鎮形容成：殘缺不全的政府、殘缺不全的職能、殘缺不全的部門和包羅萬象的責任?？稍趯︵l鎮的考核上并沒有因天生殘疾而放松，縣直各個部門都對鄉鎮制訂各種各樣嚴格的考核標準，動不動就搞檢查評比，鄉鎮疲于應付。而且在考核的標準作出了許多硬性的規定，把機構編制、人員配備、設備添置、資金使用等作為指標，動不動就扣分，形式主義嚴重，不注重效果，最終的目的就是要鄉鎮買部門的帳。由此而出現了鄉鎮不能搞的事情，通過考核逼著搞；鄉鎮不能辦的事情，通過考核逼著辦；鄉鎮干不好的事情，通過考核逼著干；鄉鎮不愿說的話，通過考核逼著說。鄉鎮對此苦不堪言。

6、政府信用缺失，干群關系緊張

由于鄉鎮職能過寬且職責權限不清，加之層層過高的考核標準，導致鄉鎮政府信用缺失。鄉鎮政府本來是為農民服務的，但現在在農民群眾的威信和可信度越來越低，有的成了農民的對立面，這種對立狀況把鄉鎮政府和鄉鎮干部推到了風口浪尖上。

二、鄉鎮職能定位

鄉鎮政府是我國行政管理體制中直接面對廣大農村，功能比較完備的最基層的政權組織，在行政管理層次中處于基礎地位。它不僅是承上啟下、連接城市和農村的關鍵層次和中間環節，同時也是各種矛盾的焦點。減人、減負首先要減事，明確鄉鎮政府應該做什么、不應該做什么。按照“小政府、大社會”的方向，切實轉變鄉鎮政府職能，變“行政支配主導型”的體制為市場導向的民主的合作體制。在職能上著重理順四個關系：

一是理順鄉鎮政府與管理經濟的關系。一方面，政府管理經濟的態度應是：“有所為有所不為”。官不與民爭利，凡是民間能辦的，政府要堅決退出。政府要進入的就是公共產品和公共基礎設施，要為老百姓提供較好的公共服務；另一方面是當好裁判。如今企業有外資、民營、個體、混合各種成分，就看你這個裁判如何依法公正的吹哨。這要求鄉鎮政府一是創造公平的競爭環境，包括游戲規則的規定，目的是引入競爭的機制，促進鄉鎮經濟健康的發展。二是如何協調多元組合的利益關系，現在企業投資多元化出現的問題比較多，股東之間、勞資之間政府都要協調好。三是聚好兩個“才(財)”，其一是人才，如何把全國各地的人才留在小鄉小鎮。吸引人才不僅是靠金錢，還要靠居住條件、社會環境、文化氛圍和教育事業。只有把這些問題解決好才能吸引他們。有了人才不愁經濟發展和社會進步。其二是財氣，只有把投資者吸引在這里，經濟就有后勁，就不愁就業和稅金。只有聚好“人和財”，才能真正發展鄉鎮經濟。

二是理順鄉鎮政府與市場的關系。要提高鄉鎮政府的行政效率，必須按照社會主義市場經濟發展和依法行政的需要，強化綜合協調、監督調控職能，減少政府直接管理和微觀管理職能，轉移后勤服務、生產經營職能，下放屬于企事業單位的職能，將行業性、社會性事務以及做不了、做不好的事委托給社會中介組織。社會中介組織可以向社會提供眾多的服務，承擔一些政府部門不該做或做不好，企業做未必有效的事務。從而形成政府調節市場、市場引導企業的經濟運行新格局，真正使鄉鎮政府實現由直接管理向間接管理、微觀管理向宏觀管理、單一行政管理向綜合運用經濟和法制手段管理的轉變，履行統籌規劃、掌握政策、依法行政、信息引導、組織協調、提供服務和檢查監督的職能。

三是理順鄉鎮政府與社會的關系。1、配合形成獨立于企事業單位之外、資金來源多元化、保障制度規范化、管理制度社會化且符合農村實際的社會保障體制，建立和完善社會最低生活保障、社會養老保險、醫療保險、生育保險、工傷保險等社會保險體系，建立可靠、穩定的社會保障基金的籌措機制和有效運營、嚴格管理的機制；2、樹立為納稅人服務的意識，引進市場機制和企業管理的經驗，突出政府的服務職能。同時增強政府對服務對象的反應能力、承擔責任能力和風險能力，確立公共價值觀，為社會提供更多更好的公共產品和公共服務，發展公共事業和公益事業，創造安全、舒適的人居環境；3、加快發展小城鎮，重點發展中心鎮，充分發揮小城鎮在經濟結構調整中的特殊作用，建成以當地傳統產業為特色的集貿市場，增強城鎮綜合服務功能和輻射帶動能力，以適應經濟結構調整后，在較大區域內組織生產的需要。要引入市場機制，提升城鎮品位和親和力，為居民提供一個舒適、環保的居住環境，縮短城鄉差別；4、強化農業和農村工作，促進農業的專業化、產業化和市場化，提升農村社會經濟發展水平和增加農民收入。

四是理順鄉鎮政府與事業單位之間的關系。首先要堅持政事職責分開原則，明確機關與事業單位的職責范圍、編制和管理方式。把不應由鄉鎮政府行使的職能逐步轉移和下放，事業單位承擔的行政職能，原則上劃歸鄉鎮機關；其次，大力精簡鄉鎮事業機構；第三，按照公益性和經營性分開的原則，規范對事業單位的撥款方式，該政府承擔運行費用的，政府要全額預算，不該政府負擔的，要運用經濟手段，對事業單位施加壓力，逼使其解放思想、更新觀念、轉換機制、走向市場；最后，改變管理方式。對事業單位的管理逐步由直接管理轉向間接管理，通過制定經濟和社會事業發展目標責任制以及運用經濟杠桿等手段，強化檢查、指導、監督和服務，重點管理事業單位的領導班子和公有資產保值增值。

五是理順鄉鎮政府與黨委、人大的關系。如何改善鄉鎮黨委的領導，充分發揮鄉黨委、鄉鎮政府和鄉鎮人大的各自職能，使鄉鎮政府和鄉鎮人大依法自主性地開展工作，是鄉鎮改革的一個主要問題。其中，最重要的還是切實轉變鄉鎮黨委的領導方式，依據有關法律，進一步具體明確鄉鎮黨委、鄉鎮政府和鄉鎮人大權力的限度、范圍，將鄉鎮黨委的領導納入法制化、制度化軌道，防止鄉鎮黨委權力的行政化。鄉鎮黨委應在加強對鄉鎮政府、鄉鎮人大的政治領導與組織協調上，重新建構法理化權威(例如可采取黨委與人大、黨委與政府交叉任職的方式來實現)；再一點，著力提升鄉鎮人大在鄉鎮權力結構中的基礎性地位，在鄉鎮人事任免和社區民主決策、以及對鄉鎮行政行為的民主監督等方面發揮主導性作用，對鄉鎮社區范圍內重大事項進行“議論”，并做出“決議”。鄉鎮政府則按照“小政府、大社會”的要求，執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，切實轉變政府職能，精簡機構和人員，依法獨立履行職責，逐步實現規范化的管理，切實承擔起一方政府的使命。

三、縣鄉角色定位

在縣與鄉的關系上，條塊關系不順，事權劃分不清，存在著責、權、利不相統一的問題?？h里管事、鄉鎮干活，鄉鎮政府有責無權的狀況，制約了鄉鎮社會經濟的健康發展。因此，縣鄉角色正確定位，要結合農村社會特點和經濟結構的個性特征，按照加強基層黨組織和政權建設的要求，著力理順縣級政府與鄉鎮政府的關系，全面落實鄉鎮的職責權限，進一步完善鄉鎮功能。

一是理順鄉鎮政府與縣級政府的關系。一級政府一級事權，在鄉鎮政府維持國家政權組織、保證政令暢通的前提下，通過立法和建立健全各種制度，進一步規范縣鄉關系，通過明確縣鄉兩級的事權范圍、職責權限，保障縣鄉政府在法律和制度規定的范圍內行使職權，做到科學化、規范化、法律化。從而增強鄉鎮政府的自主性，徹底改變它依附于縣級政府的狀況，使之真正成為鄉鎮有效治理的主體單位。

二是理順鄉鎮政府與縣直部門的關系。目前，縣政府有關部門在鄉鎮設有眾多的機構和人員，由于關系不順，矛盾甚多。要理順縣與鄉鎮的關系，讓鄉鎮這一級能夠辦更多的事情，縣級政府各部門就要根據不同情況，盡可能向鄉鎮放權。要區別不同情況，將一些事業服務和技術服務的機構和人員交由鄉鎮管理。如將派駐鄉鎮的農技、經管、畜牧、獸醫、農機、林業、水利、文化、廣播電視、計劃生育、村鎮建設等技術服務性和社會服務性機構的人、財、物全部下放給鄉鎮管理，縣主管部門主要進行業務指導和監督；將某些專業性較強的機構和人員，由鄉鎮與縣政府主管部門實行雙重領導，以鄉鎮管理為主。這些事業單位主要負責人的任免在征求縣主管部門的基礎上由鄉鎮政府行文公布；對少數具有經濟監督檢查職能的機構和人員，實行雙重管理，以縣主管部門管理為主。這些事業單位在數量上一定嚴格控制，事業單位負責人的任免必須要征求鄉鎮的意見。

三是理順鄉級財政與縣級財政的關系。要按照一級政府一級財政的要求，結合縣鄉實際科學的劃分兩級財力，合理的確定兩級財政負擔體系，建立和完善鄉鎮一級財政體制。特別是農村稅費改革后，鄉鎮政府財力受到了很大影響，許多地方鄉鎮財政人不敷出，如果不在轉移支付、縣鄉財力分配比例上予以傾斜，鄉鎮財政就有崩潰的危險，最終還是縣財政負擔。同時，要制定新增財力的縣鄉分成和獎勵政策等措施，賦予鄉鎮更大的財政自主權，充分調動鄉鎮的積極性，以達到鼓勵鄉鎮組織稅源、增加鄉級財政收入的目的，從而為鄉鎮政府協調各方面力量，提高農村城市化進程，促進農村社會經濟快速健康發展，提供了財力保證。

總而言之，鄉鎮改革要取得實實在在的進展，必須破解三個實質性問題：一是鄉鎮政府的定位。解決該干什么，不該干什么的問題；二是鄉鎮黨委、政府、人大的定位。解決三者之間的關系問題；三是縣級政府與鄉鎮政府的定位。解決縣鄉政府的事權、財權劃分問題。