不具備法人登記條件思考

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根據《事業單位登記管理暫行條例》（國務院第411號令）的規定，事業單位應當具備法人條件，并且在進行法人登記，領取事業單位法人證書后才能開展活動。事業單位法人登記工作雖然在全國推開已經有近10年時間了，但目前各地仍然存在著大量不具備法人條件的事業單位，已登記的事業單位普遍法人主體地位不明確，對財政和主管部門的依賴性較強，不能完全按法人模式運行等等。就如何解決事業單位法人主體地位不明確的問題，進一步規范事業單位登記管理工作，筆者談幾點粗淺看法：

一、要對事業單位職能進行準確定位

現有事業單位主要組建于計劃經濟時期，由于當時政府職責范圍缺乏明確的界限，使事業單位承擔了市場經濟條件下本應由多種組織形式承擔的社會事業職責，其服務既有公益性，又有私益性，這種職能上的多元化是事業單位許多弊端的深層次根源，使事業單位陷入體制性障礙的重重包圍之中，左沖右突，還是在沉郁低唱“敢問路在何方？”。這種職能定位的模糊也直接導致了事業單位很難從行政機關真正獨立出來，確立自身的法人地位，同時也導致了事業單位改革始終停留在微觀領域的淺層次施行業務性改革，較之行政體制改革、企業改革慢了一拍、乃至二拍。近些年來，圍繞究竟該如何定位事業單位職能的爭論一直沒有停止過。由于職能定位的混沌，中央機構編制部門對事業單位的定義也一改再改，最新、最權威的定義是，中央編辦在今年4月15日出臺的《事業單位登記管理條例實施細則》中的表述。所謂事業單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生、體育、廣播電視、社會福利、救助減災、公用設施管理等活動的社會服務組織。不管對事業單位如何定義，但有一點還是形成了基本共識，那就是事業單位是公益性的社會服務組織。要建立健全現代事業法人制度，真正確立事業單位的法人主體地位，首要的就是要對照公益性社會服務組織這一事業單位基本的職能定位，對事業單位進行全面清理，合理劃分和界定行政機關和事業單位的職責。對完全履行行政職能的事業單位該認定為行政機構的要認定為行政機構；對完全履行競爭性經營開發職能的事業單位，該轉為企業的要轉為企業。對一時難以劃分的行政職責，可以作為過渡，按審批權限經機構編制部門批準或經機構編制部門審核后報黨委或政府批準，通過授權的方式交由事業單位承擔。經批準設立的履行行政職能的事業單位也應辦理法人登記，并依法以《事業單位法人證書》作為其具備執法主體資格的依據，其執法范圍應當以證書記載的“宗旨和業務范圍”為準。

二、要規范事業單位的管理

現在行政機關仍然習慣把事業單位當作自身的附屬物，事無巨細，都由自已說了算。對事業單位的管理一直套用行政機關的管理方式和方法，從而使事業單位中官本位、鐵飯碗、大鍋飯等“機關病”日益凸現出來。日趨嚴重的行政化傾向使得事業單位的服務職能弱化，束縛了事業單位中人的進步，阻礙了事業單位的發展。要確立事業單位法人主體地位，很關鍵的一點就是要建立起適應市場經濟要求和事業單位發展需要的管理體制。首先，要轉變對事業單位的管理方式。主管部門（舉辦單位）對事業單位的管理要由微觀具體事務管理轉向宏觀綜合管理上來，從過去以行政命令、指令性計劃為主的直接管理轉到運用法律、經濟手段為主的間接管理上來。主管部門對事業單位的管理職責主要是政策引導，管好領導班子（或只管法定代表人），監管國有資產，并切實采取措施，保障事業單位的獨立運作權，使其能夠自主決定本單位的發展規劃，獨立開展活動，并承擔民事權利義務。其次，要賦予事業單位法人相應的人事管理權。要使事業單位法人享有充分的用人自主權，在按規定的程序審批后，可自主選人用人；要結合事業單位人事制度改革，建立事業單位人員聘用制，逐步形成人員能進能出、干部能上能下的用人機制；要擴大事業單位內部的工資分配自主權，逐步建立形式多樣、自主靈活的分配制度，形成良好的激勵機制和約束機制。第三，要規范事業單位機構編制管理。對職能單一、規模過小、服務對象單一的事業單位進行撤并，使合并后的事業單位具備法人條件。要精簡鄉鎮站所，將設置過多、過散的站所，尤其是不具備法人條件的站所歸并成綜合性的“農業服務中心”、“文化服務中心”等，使其具備法人條件。各級機構編制部門在審批成立新的事業單位時，應當把該單位能否具備法人條件作為審批的重要依據，不得再批準成立不具備法人條件的事業單位。

三、要建立獨立法人財產制度

現在事業單位財務管理的一大弊端是，事業單位名義上有財產，但實際上由主管部門控制，導致事業單位財產所有權主體虛置，最終誰也不能對資產的保值增值負責。建立健全現代事業法人制度，解決事業單位法人主體地位不明確的問題，最基本的是建立獨立事業法人財產制度。首先，要明確事業單位的產權。要對事業單位的資產進行認真清理，明確產權關系，落實與其宗旨和業務范圍相適應并可獨立支配的法人財產。對沒有與其開展業務活動相適應的資產的事業單位，財政或主管部門要劃撥或授予相適應的資產，作為法人的開辦資金。事業單位開辦資金數額須經會計師事務所驗證。其次，賦予事業單位獨立核算權。要切實落實事業單位的財務自主權。事業單位一般應配會計、出納，獨立建帳。如因單位規模小不能配備專門財務人員的，可以實行財務制，由主管部門或委托中介機構帳目，但財產、經費的使用權在事業單位，且帳目要單立。有條件的地方和部門可以試行事業單位會計委派制。第三，加強對國有資產的管理。事業單位登記管理部門要主動與其業務主管機關和財政部門密切配合，采取有力措施，加強對事業單位國有資產的管理，防止國有資產流失。凡涉及到國有資產產權轉移的，必須辦理有關產權轉移手續。要逐步建立事業單位法定代表人離任審查制度，把審查結論作為事業單位登記管理的重要依據。

四、要完善事業法人治理結構

建立事業單位法人制度，確立事業單位法人地位，真正的目的就是要建立起有效的事業單位法人運行機制。即有人對事業單位資產的保值增值真正負責，具有自主經營、自我發展的強大動力，具有自我約束、規范經營的內在要求。這幾個方面都取決于事業單位有沒有完善的法人治理結構。從某種程度上說沒有完善的事業單位法人治理結構，也就沒有真正意義上的獨立事業單位法人運行機制，更談不上獨立法人地位。首先，要明確政府和事業單位主管部門作為出資人的權利和責任，落實事業單位法人對國有資產保值增值的權利和責任，調動事業單位的積極性，推動事業單位發展。其次，要使事業單位干部職工利益與單位利益統一起來，讓各方都能從事業單位的發展中直接獲得與其貢獻相稱的利益。要讓所有事業單位的職工都能通過適當的形式，參與事業單位管理，根據自己對事業單位發展所作出的貢獻，依法享有各自的權益，這就使事業單位不僅具有了自主經營、自我發展的條件，而且具有了自主經營、自我發展的強大動力。第三，理順事業單位內部各組織的關系，形成有效的制衡機制，并建立相應的制度予以保障。當前事業單位法人可以通過建立組織章程，明確單位的名稱、住所、經濟性質、宗旨和業務范圍、組織機構和職權，明確法人單位、法定代表人和職工的權利義務，明確單位的領導體制、財務、資產、人事管理準則、社會服務行為準則等。有條件的事業單位法人可以探索建立董事會、監事會和經理班子，以產權關系為基礎，關系為紐帶，各負其責，相互制約，大家共同對事業單位的利益和發展負責，從而確保事業單位規范有序發展。