考核問題對策思考

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黨的十六屆三中、四中全會提出了樹立科學發展觀和正確政績觀，加強黨的執政能力建設的新要求，這是我們黨從新階段新任務要求出發，適應現代化建設需要，在執政理念上的一次飛躍。同志指出，要把樹立正確政績觀作為新時期黨的建設新的偉大工程的重要內容。并特別強調，要激勵干部做到求真務實，必須建立健全一整套科學合理的制度、標準和方法，形成科學評價體系，全面準確地評價干部的工作成績，為正確識別和使用干部提供科學依據。本文結合**市實際就實績考核問題及對策作一初探。

一、實績考核的主要做法及成效

(一)建立了以目標管理為基礎的多因素綜合評價體系。目前行政機關管理一般采取創先評優、目標管理和績效管理三種考核模式，各有利弊。創先評優一般為隨機活動，形不成規范化的管理機制；目標管理由于黨政群機關目標的設置客觀上很難做到科學合理，考核結果存在著局限性和片面性；績效管理中由于績效示標體系不易建立，使經濟測定、效率測定、效益測定難以度量。根據經濟基礎、發展條件等基本市情，汲取外地城市先進經驗，**市目前采取以目標管理為基礎的多因素綜合評價模式，既以目標管理的科學方法為主，輔之以民主評價、層級評價、權威評價、綜合評價等評價方法，克服單純目標管理的缺陷性，使考核更加真實、全面和客觀。從幾年的實踐來看，多因素綜合評價的方法可操作性強，效果較好。

(二)努力研究和探索量化考核計算的模式。黨政群機關的工作性質千差萬別，可比性較差，孰優孰劣難以界定，必須將考核結果量化才能增強對比度和區分度。經過近幾年的研究和探索，**市基本建立起了一套百分制考核計算模式。一是對定量目標、定性目標確定標準分值和計算公式，目標完成情況體現在實得分上；二是對民主測評、市領導評價、綜合評價等評價因素設置出不同的計算模型，通過計算使評價結果量化成分值；三是對各項綜合評價因素分別賦予不同的分值和權重，最后加權計算得出綜合考核量化結果，既綜合得分。同時，針對機關部門工作職責不同的特點，按照性質相近原則，劃分為黨委口、群團口、政府經濟口、政府社會口和政法口分別考核，進一步增加考核的相對公平性和可比性。最終考核結果以綜合得分排序，分類按比例評優，末位為差。

(三)在實踐中不斷完善充實考核內容和方法。隨著形勢的不斷發展，對實績考核內容和方法的科學合理性要求越來越高。根據幾年的實踐總結和探索，**市每年對考核辦法都要進行修改、充實和完善。如民主測評，過去僅以班子得票情況計算分值，很多部門為了集體榮譽對班子投票有意拔高，造成考核失真，今年將班子成員民主測評平均得分按50％進行加權計算，比較真實地反映了測評結果。又如，根據各部門反映的意見，將目標完成的難度、努力程度、績效和目標以外所取得的重要工作成績等作為考核組綜合評價的因素，一定程度上解決了部門之間因目標差異性造成的考核失衡、目標設置的靜態性和實際工作的動態性之間的矛盾，對客觀評價班子工作實績起到了較好作用。

(四)強化了人大、政協在實績考核中的監督和參與度。人大、政協參加實績考核工作，是對政府部門實施依法監督和民主監督的重要體現。**市從**年起，各考核組組長分別由市人大副主任、政協副主席擔任，并參與、指導考核的全過程，這樣考核組考核時受外在因素影響較小，能夠更好的、獨立的行使考核職權，考核結果的民主性、權威性和公正性進一步提高。

(五)嚴格兌現獎懲，提高了激勵效能。實績考核結果的正確運用，是整個考核過程中的關鍵環節，也是調動部門工作積極性和創造性的有效途徑。實績考核結果運用的落腳點，就是要嚴格兌現獎懲，提高激勵效能。實踐中，我們著力處理好兩個關系：一是處理好正激勵與負激勵的關系。以正激勵為主，負激勵為輔，將“懲”作為一種激勵手段，而不是“淘汰”。如**市對領導班子實績考核分為實績突出、實績較突出、實績一般三個等次，規定連續兩年考核實績一般的領導班子，一把手要主動辭去領導職務，實際是給了一年的時間差，在壓力和動力的雙重作用下往往來年工作會更出色。二是處理好激勵頻率和激勵輻度的關系。作為班子實績考核，激勵頻率年度一次為宜，但激勵輻度要掌握適度，一方面要控制評優比例，另一方面物質獎勵的差距要拉大，如**市獎金發放分為四個等次：100％、50％、30％和沒有獎金，這樣通過激勵幅度的調控進一步提高了激勵效能。

二、實績考核中存在的不足和問題

近年來，**市縣級領導班子實績考核工作經過不斷探索，逐步完善了考核辦法、加大了考核獎懲力度、充實了考核內容、規范了考核程序，在實踐中較好地發揮了實績考核工作的激勵性、導向性作用，促進了各項工作任務的落實和管理水平的提高。但還存在一些問題和不足。

(一)目標制定方面

1、黨建目標屬于定性指標，對于目標完成的質量和真實程度，考核組較難甄別，只能通過查材料、看筆記和聽匯報等方式進行考核，一定程度上影響了黨建目標考核的真實性。由于采取“一刀切”的計分方式，造成黨建目標分值差距小，難以區分工作質量。

2、省上下達的部分工作目標任務，是根據我省整體發展狀況制定的目標值，而我市此類工作指標幾年前就已經高于全省的平均發展水平。將這類指標列為我市目標考核，造成目標偏低、考核失真，難以達到對工作的推動促進作用。

3、由于我市各區縣的經濟發展水平和基礎條件參差不齊，經濟指標的基數大小用增速指標衡量不能準確的體現發展水平和努力程度，存在一定的不公平性。

(二)實績考核方面

1、上級部門評價分基本雷同，失去了上級部門對所主管、指導部門的評價意義。

2、縣級干部民主測評內容單一，難以準確衡量個人工作實績和綜合素質。

3、領導干部的年度述職報告敷衍了事、內容空泛。

(三)評價結果方面

1、個別被考核單位部分工作目標未完成，而考核位次卻居前列，對于工作目標全面完成的單位存在不公平性。

2、在黨建目標和工作目標得分相差不大的情況下，民主測評一項得分成為考核結果的決定因素。

3、民主測評結果失真，誤差偏離率大。一些單位參加民主測評的人員填寫結果一致化，民主測評優秀票率為100％；單位優秀名額基本為一把手，一定程度上挫傷了其他副職的工作積極性。

三、建立以科學發展觀和正確政績觀為指導的實績考核體系思路

目標責任考核制度是干部實績考核制度的基礎性制度，它包括領導班子目標責任制和領導干部崗位職責規范兩個方面。目標責任制不僅要詳盡地規定領導班子經濟建設、社會事業發展、黨的建設目標和領導干部崗位職責規范，制定切實可行的以實績為核心，包括德、能、勤、績、廉各個方面在內的評價標準，同時要用制度的形式嚴格規范目標，制定的方法和程序真正使干部評價工作制度化、規范化。完善目標責任制度，最根本的就是把科學的考核目標要求用制度的形式規范下來，建立一套有定性、定量要求的具體考核項目和指標體系。

(一)堅持統籌兼顧、協調發展原則，突出政績考核指標的科學性和全面性

統籌兼顧，全面、協調、可持續發展是科學發展觀的基本內容和根本要求。統籌兼顧，就是要總攬全局，科學籌劃，協調發展，兼顧各方；全面、協調、可持續發展，就是經濟發展、社會發展和人的全面發展的統一，經濟社會與人口、資源、環境的統一，物質文明、政治文明、精神文明建設的統一。

一要注重考核指標的全面性，防止不適當地突出數字指標，片面追求GDP，單純追求數字增長等偏向。既要看經濟增長，又要看社會事業的統籌協調發展；既要看經濟增長速度，又要看經濟結構、質量和效益；既要看經濟發展亮點，又要看生態環境保護和資源合理利用等難點。

二要注重考核指標的長遠性，防止只重眼前利益，急功近利，透支未來等偏向。既要看近期的變化，又要看發展的后勁；既要看有形的“顯性”政績，又要看無形的“潛性”政績；既要看有“錦上添花”的喜事，又要看“雪中送炭”的實事；既要看任期內的發展，又要看留下的包袱。

三要注重考核指標的針對性，防止考核指標過于籠統或過于細致、過于繁雜的偏向。堅持分類指導、因時制宜、因地制宜，按不同區域、不同部門的發展要求來確定考核指標；堅持把握考核指標的側重點，合理確定政績指標的分值和權重，通過定性和定量相結合的方法增強考核指標的科學性；堅持突出考核指標的代表性，抓住較為關鍵、具有較大影響力的項目和指標，發揮其輻射帶動作用，形成追求正確政績的良好導向。

(二)堅持以人為本、尊重民意原則，突出政績考核方法的民主性和開放性

以人為本是科學發展觀的本質和核心。實現人民群眾的根本利益，是領導干部創造政績的根本目的。因此，衡量干部政績必須重在群眾認可，走群眾路線，請群眾當裁判，最大限度地擴大人民群眾對領導干部政績考核的知情權、參與權、評價權、監督權。

一是擴大政績知情權，建立多種形式的領導干部政績公示制度。結合各地、各單位的實際情況，要求領導干部通過各種途徑和方式向全社會集中“亮相”政績，將政績指標體系、評價標準和完成結果等情況向廣大群眾公示，落實人民群眾對一個地區、一個部門領導干部政績的知情權。

二是擴大政績參與權，建立領導干部政績審核把關制度。在依靠群眾、擴大民主的同時，充分發揮政府等相關專業職能部門的作用。擴大政績考核組人員的構成，根據需要，吸收相關的政府專業部門的人員參與考核工作，對一些反映領導干部政績的指標和數據，由專業職能部門進行審核、把關，并落實責任追究制，增強領導干部政績評定的權威性和可靠性。

三是擴大政績評價權，建立領導干部政績評議制度。通過公開評議、個別訪談、問卷調查等方式，最大范圍地組織知情群眾公開評價領導干部的工作，充分了解群眾對領導干部政績的認可度和滿意度，測定政績的“含金量”。

四是擴大政績監督權，建立領導干部政績監督舉報制度。實施考察預告、考核公告、任前公示，充分運用“12380”專用舉報電話等形式，進一步暢通群眾對領導干部政績監督的渠道。

(三)堅持實事求是、注重實績原則，突出政績考核結果認定的客觀性和準確性

為了使政績考核結果更加符合科學發展觀和正確政績觀的要求，必須用實踐、群眾和歷史的觀點對考核結果進行進一步的綜合、研究和分析，確保政績考核結果的客觀性和準確性。

一是從“硬指標”與“軟任務”的成果上檢驗政績。領導干部的政績主要體現在物質文明、政治文明和精神文明建設的成果上。檢驗領導干部的政績，要看其在三個文明建設中是否做到了注意防止不惜以犧牲精神文明為代價換取物質文明成果的錯誤做法；防止不顧文化、教育、衛生、科技等事業的發展，一味追求經濟速度、規模效益、物質利益的短期行為；防止違背民主與法制建設的要求，損害國家法制尊嚴，破壞市場經濟競爭法則的違紀違法行為。做到“兩手抓”、“兩手都要硬”，堅持物質文明建設、政治文明建設和精神文明建設的相互協調，經濟效益和社會效益的高度統一。

二是從個人實績和集體實績的區分上看待政績。要根據干部在班子中所處的位置，承擔的責任和應發揮的作用，通過仔細考察、實事求是地看每個成員所起的作用。既要解決干部在實績上吃大鍋飯，功過不分，簡單地把整個領導班子的成績妄加在個人頭上。又不能以“集體努力結果”為名，否認個人所做的貢獻，把整體的成績平均分攤到每個干部身上。對個人的情況也要作具體分析，弄清干部個人在什么情況下，出了什么主意，做了哪些工作，是起了主導作用，還是配合作用，他的所作所為對某項工作有多大意義，產生什么樣的結果。

三是從局部利益與全局利益的關系上透視政績。能否處理好局部利益和長遠利益的關系，是衡量干部是否有全局觀念、博大胸懷的主要尺度。考核干部，就是要用小局服從大局、局部服從全局這把尺子衡量干部。既要看干部局部工作成績，又要看干部對全局利益所持的態度和所做的貢獻。領導干部在局部范圍內所取得的成績對全局利益的影響和作用越大，實績就越大。不但要看干部為本地區、本部門、本單位辦了哪些好事實事，做出了哪些貢獻，而且要從全局上加以評價，搞清楚這些好事是在什么基礎上做的，施政行為是否符合全局利益，是否符合國家政策。只有那些既惠及局部，又符合全局利益的才是真正的實績。

四是從客觀條件與主觀努力的程度上把握政績。由于領導干部的崗位不同，物質條件、工作基礎不盡相同，取得實績的難易程度就有所區別。因此，在對政績進行考察評定時，要正確處理好主觀與客觀的關系。注意實績形成的原因，既要看干部的主觀努力、工作態度、創新精神等，也要看取得政績的外因條件。看政績不能作簡單機械的比較，不能離開環境孤立地看干部，也不能只看環境，搞形而上學的環境決定論。

(四)堅持以考促建、獎懲分明原則，突出考核結果運用的激勵性和導向性

在保證政績考核指標、方法科學正確的前提下，政績考核體系要能真正發揮其應有的作用，還必須注重加強對考核結果的運用，切實與加強領導班子建設和領導干部成長進步、切身利益掛起鉤來。

一是把政績考核作為加強領導班子建設的主要依據和重要途徑。針對政績考核中發現的問題開展教育，全面提高各級黨政領導干部的素質。對政績較差和一般的領導班子和領導干部，要幫助他們總結經驗，分析原因，制定措施，限期改進。要抓住政績考核的契機，引導班子成員開展談心活動，增強團結，形成合力，同時，應根據考核中發現的干部知識、經驗、修養等方面的不足，按照缺啥補啥的原則，適時安排培訓學習或輪崗鍛煉，以全面提高干部素質。

二是把政績考核結果作為領導干部選拔任用和獎懲的依據。干部考核說到底，就是要把對干部履行崗位職責的工作實績和德才表現做出結論，作為決定干部升降去留的依據，讓能者上，庸者下，政績考核制度的威力和積極導向作用才能真正顯示出來。經考核確屬政績突出、群眾公認、德才兼備的，要委以重任，并視情給予物質獎勵；經考核成績一般者，要予以教育引導；對經考核認定績效較差者，確屬力不勝任、相形見絀、德才平庸的，要堅決予以調整；對因失職、瀆職而造成重大災害、事故，重大影響，給黨和人民生命財產帶來重大損失者，要依照有關法規進行黨紀處理和物質處罰；對欺上瞞下，弄虛作假，騙取榮譽的，要堅決追究主要責任人和主要領導者的責任，根據黨紀、政紀進行嚴肅處理。

三是加強對政績考核全過程的公開和宣傳，形成良好的輿論導向。在政績考核中，向群眾公開有關考核內容、考核環節、考核結果，既是干部人事工作民主化的要求，有利于加強群眾對政績考核工作的全過程監督；又可以把考核中涌現出的先進人物事跡公布于民眾，讓人民群眾了解誰的政績是真正為人民服務、符合科學發展觀要求的，誰的政績是為自己謀私利、背離科學發展觀要求的。一方面可以增強政績突出者的政治榮譽感，形成政績突出人人擁護、人人尊敬的氛圍；另一方面政績較差的也會感到媒體和人民群眾的壓力，逼著自己找到差距，臥薪嘗膽，千方百計去爭取新的正確政績。

四、初步形成的政績考核辦法基本框架及特點

針對**市目前實績考核體系中存在的問題和不足，按照建立以科學發展觀和正確政績觀為指導的實績考核體系思路，今年8至9月份，**市考核辦在全市范圍內進行了深入調研，并組織人員外出學習考察，初步形成了政績考核評價體系的基本框架。主要是：

(一)調整目標制定內容

1、黨建共性目標分值以比較計分的方式計算。各考核組在本組中評出一個黨建目標完成情況最好的單位，以此單位得分作為本組黨建共性目標的基本分值，對其余單位的黨建目標得分按完成情況進行比較調減計分。

2、對于已經高于全省平均發展水平的工作指標，在制定目標時以**市實際發展水平為依據。對于增長空間已趨于飽和的目標，原則上不再下達硬性的增長指標，以上年的實際完成數為基數，進行適當調整后作為目標值。

3、針對各區縣經濟指標基數差別大的問題，年初制定目標時，建議采用財政收入占GDP的比重、人均GDP等作為衡量標準，增速作為附加參考指標，這樣有利于增強目標值的可比性。

4、嚴格目標的制定程序。年初各單位工作目標由分管書記和市長審定后，匯總到市考核辦，經市考核辦審核調整后報市委和市政府，由書記或市長辦公會議統一決定。

(二)改進考核計分方法

新增加社會評價環節，由各職能單位的服務對象對被測評單位一年來的工作績效從社會影響方面進行評價。

1、對領導班子的評價

一是區縣由所屬的社區、鄉鎮參與評價。評價不針對整體目標、職能部門和個人，采取間接評價方式進行。依據每年的工作特點和側重，設定若干群眾關心的、涉及群眾利益的評價項目，由社區或鄉鎮進行滿意度評價。此項工作由市考核辦直接負責，在每年年底全市考核工作開始之前，采用郵寄掛號信的方式將測評表直接郵寄到各社區或鄉鎮，填寫完畢后將測評表反饋市考核辦，由市考核辦負責統計和計分。采取此方式，可最大限度地避免各區縣對測評結果的干擾，保證評價結果的相對真實度和準確性。

各社區或鄉鎮社會評價分=〔∑(非常滿意×1+滿意×0．8+基本滿意×0．3+不滿意×0)／評價項目數〕×基分

二是政府經濟口、社會口和公檢法口由區縣和市人大代表、市政協委員進行評價。區縣作為市直單位的服務對象，可對全市66個被考核單位當年工作作出滿意度的評價。此項工作由**市考核辦負責實施，于當年年底考核工作開展之前進行。

區縣評價分=〔∑(非常滿意×1+滿意×0．8+基本滿意×0．3+不滿意×0)／7〕×基分

市人大代表、市政協委員各50名，分別對一府兩院當年工作作出滿意度的評價。此項工作由市人大和市政協負責，在當年年底全市考核工作開展之前進行測評。這樣，既可發揮人大代表和政協委員的參政議政和監督功能，又能從客觀上評價一府兩院的工作。

人大、政協評價分=〔∑(非常滿意×1+滿意×0．8+基本滿意×0．3+不滿意×0)／100〕×基分

一府兩院單位的評價分由區縣評價分和人大代表、政協委員評價分共同構成。

一府兩院社會評價分=(區縣評價分+人大、政協評價分)／2

三是黨群口采取區縣評分的方式進行。由區縣對黨群部門當年的工作實績分別作出滿意度的評價。此項工作由考核辦負責，在考核工作開展前進行。

黨群口社會評價分=〔∑(非常滿意×1+滿意×0．8+基本滿意×0．3+不滿意×0)／7〕×基分

因此，原來的上級部門評價分環節改由社會評價分與省對口部門評價分構成，沒有工作關系的被考核單位則以社會評價分為準。

上級部門評價分=(社會評價分+省對口部門評價分)／2

2、對領導干部的評價

針對個人民主測評結果失真的問題，將民主測評由原來的一票制(以評優為主)改為對領導干部進行多方位的民主綜合素質評價。評價項目由思想品德、綜合能力、工作作風、工作實績和廉潔自律5個方面構成(不進行單純的評優測評)。

方案一：以上內容每項設滿分20分，參加測評人員按照好(15—20分)、較好(10—15分)、一般(10—5分)、差(5分以下)4個檔次給被測評人員打分，由考核組統計匯總。

個人民主評價分=∑各評價項目之和／參加測評人數

方案二：參加測評人員對以上內容按照好、中、差三個檔次給被測評人員評定等次，由考核組按不同的評價權重統計匯總。

個人民主評價分=〔∑(好×1+中×0．8+差×0．3)／參加測評人數〕×基分

兩種方案中，第一種匯總時間較短，便于操作；第二種匯總過程復雜、繁瑣，且需投入大量的人力和時間，但評價相對較為客觀。

3、對領導干部的年度述職報告進行規范

報告要突出重點，兼顧全面，力求用簡潔、概括性語言進行敘述。填寫工作、述廉報告表，內容主要包括：個人素質、承擔的工作任務及指標、采取的措施及取得的成效、述廉情況、存在的問題等方面。在民主測評時，發到參加測評人員手中，作為測評依據。

(三)增強評價結果客觀性

1、針對未完成目標的單位排位居前列問題，相應設立完成工作程度系數。根據考核辦法中關于“完成重要的經濟建設和社會發展指標有5％的目標難度系數加分”的相關規定，相應設立完成工作程度系數(全面完成×1、完成較好×0．8、完成一般×0．6、未完成×0)。這種記分法，既可以發揮正負激勵的有效作用，也可解決未完成目標的單位排位居前列問題，拉開工作目標得分的實際差距。

2、對班子民主測評的計分方法。根據對近幾年民主測評中各單位人員情況、測評心理因素、得票分布規律和測評結果的分析，設定民主測評突出票數上限率(為95％)，其余的5％優秀票全部計為較突出票數。

班子實績突出得票超過總票數的95％，計算公式為：

得分={〔總票數×95％×1+(較突出票數+突出票數-總票數×95％)×0．8+一般票數×0．3〕／總票數}×基分

所有棄權票、無效票均按0分計算。

這樣，既可在一定程度上平衡大單位和小單位的民主測評誤差率，又可對部分單位民主測評100％突出票數的結果進行適當的修正，保證整個考核體系中民主測評環節的公平性。同時，解決了民主測評分左右考核結果的矛盾。

3、領導干部綜合評價方面(副職由正職評價、正職由考核組評價)。由工作數量、工作質量、工作效率、工作成本、綜合能力五個方面構成，每方面各設定分值100分，取平均分值。

綜合評分=五項之和／5

綜合能力方面包括：思想品德、群眾觀念、精神狀態、務實作風、團結協作、廉潔自律六個方面。

正職的評價由考核組根據單位班子成員(或黨委、黨組成員)測評意見綜合打分。

這樣，從一定程度上解決了一把手評價得分總高于副職得分的問題，更為客觀地對班子成員做出評價。

評優中，未完成目標任務的班子不產生優秀名額。

政績考核是對領導班子和領導干部考核的一個重點難點問題。盡管我們在這個課題上作了一些研究和探索，給出了一個原則性的、導向性考核辦法，但是，其科學性、準確性，還有民主化程度，與科學發展觀和正確政績觀的要求比較起來還有很大的差距。特別是結合新近國家人事部組織出臺的政府績效評價體系指導意見，結合形勢任務的發展變化和**的實際情況，**市對考核原則、考核方法特別是考核評價指標還需作進一步的動態調整，以不斷深化干部人事制度，完善領導干部的崗位責任制，為全面提升新形勢下黨的執政能力建設水平、推進全面建設小康社會、“做強**、服務全省”做出應有的貢獻。